憲政社會(huì)與思想根源

在1920年前后，4億中國人中，只有一小部分人知道或關(guān)心憲政，對(duì)于試圖將憲政信念付諸實(shí)施的人就更少了。在政界名流的利益和觀點(diǎn)的眼光里，在某些方面可以解釋立憲政體信念，何以具有如此的號(hào)召力。

國家政治名流中最有權(quán)勢(shì)的人，是前清的官員；對(duì)他們來說，憲政是沿著西方現(xiàn)代化路線。其中大多數(shù)人不是主動(dòng)贊成推翻清朝，但要求保持其行政權(quán)力不受損害，也就不去反對(duì)了。這些名流權(quán)勢(shì)人物的一切目標(biāo)是國家強(qiáng)盛，要以西方和日本為榜樣；因?yàn)樵谶@些國家里，憲法與國家的強(qiáng)盛顯然是有著聯(lián)系。

晚清時(shí)的官員，后來成為民國的領(lǐng)導(dǎo)人，大致可以分為三個(gè)年齡組。生于19世紀(jì)60年代的人，屬于袁世凱（生于1859年）一代，受的是為準(zhǔn)備科舉考試的正規(guī)教育，讀的是儒家的經(jīng)典著作；其中也有少數(shù)人受的是外國新式專門技術(shù)教育。這一年齡組的人，大部分在1895年甲午戰(zhàn)爭和1900年義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，才勉強(qiáng)接受憲政，或者在1911年憲政作為既成事實(shí)才予以接受；其對(duì)共和國的擁護(hù)是有保留的（這一代人是幾次復(fù)辟清朝的主要支持者）。這一代人的領(lǐng)導(dǎo)方式是獨(dú)斷專行，個(gè)人至上。

19世紀(jì)70年代出生的一批人，接受相當(dāng)多的經(jīng)典教育之后，又普遍地受過新式教育；在其一生較晚時(shí)期才出現(xiàn)新學(xué)。中國新式教育，在基本的社會(huì)和政治準(zhǔn)則方面，仍然是傳統(tǒng)的內(nèi)容。留學(xué)生多出身于和社會(huì)現(xiàn)狀有利害關(guān)系的富有之家。70年代出生的一批人中，許多人具有與其前輩一樣在政治上的保守主義觀點(diǎn)。而另一方面，因受到日本和西方的技術(shù)、政治、文化的影響，這部分人較善于掌握共和政體的政府形式，對(duì)于鐵路經(jīng)營、金融和對(duì)外關(guān)系具有領(lǐng)導(dǎo)能力。這一年齡組為早期民國政府輸送了大量內(nèi)閣閣員。

對(duì)19世紀(jì)80年代出生的人來說，純粹的經(jīng)典教育再也不實(shí)用了。以經(jīng)典為據(jù)的科舉考試于1905年被廢除后，那些為應(yīng)試而學(xué)習(xí)經(jīng)典的人，不得不改變課程。想著在政府任職的年輕人，現(xiàn)在必須接受國內(nèi)的新式教育，或出國留學(xué)，或兩者的教育都接受，以為今后在政府供職做準(zhǔn)備。出國留學(xué)的人大多數(shù)是去日本。從中國各地到國外的學(xué)生，在國外的學(xué)生團(tuán)體中辦俱樂部，出版雜志，組織政黨，廣泛吸收西方和日本各種思潮，用半生不熟的中外混合語言進(jìn)行熱烈的討論；漸傾向于拋棄中國的傳統(tǒng)，照搬外國的思想和社會(huì)時(shí)尚，采取“中國無一是處，西方一切都值得仿效”的觀點(diǎn)。

70年代組的人和80年代組的人之間，存在著精英政治文化上的重大區(qū)別。正是在80年代的人中，產(chǎn)生了五四運(yùn)動(dòng)的上層領(lǐng)導(dǎo)，以及中國共產(chǎn)黨一批最老的領(lǐng)導(dǎo)人。當(dāng)然，在老官僚庇護(hù)之下，進(jìn)入清廷官僚機(jī)構(gòu)的年輕人，不像后來成為共產(chǎn)主義者同齡人那樣激進(jìn)。但是，由于這些共產(chǎn)主義同齡人，比其長者較好地理解共和的理想，也就更加擁護(hù)共和的理想，因之隨即成為從內(nèi)部對(duì)共和國失敗的主要批評(píng)者。如果80年代組的人與60年代組的人，都一樣對(duì)共和持有矛盾或不滿心態(tài)的話，那就是60年代組的人，認(rèn)為民國走得太遠(yuǎn)了；而80年代組的人卻覺得民國的路走得還不夠。

早期民國的全國性政治名流另一個(gè)組成部分，是新興的職業(yè)成員——教育家、律師、工程師、記者、現(xiàn)代商人和銀行家。報(bào)紙、大學(xué)、法院、銀行以及其他專業(yè)新機(jī)構(gòu)，都需要受過專門教育的人員；新式教育和出國留學(xué)則滿足了這種需要（見第11卷第10章）。為了使新興的職業(yè)能自我管理，清末以來，適應(yīng)改革的要求，成立了各種行業(yè)公會(huì)（社團(tuán)），如商會(huì)、律師公會(huì)、銀行公會(huì)。這個(gè)改革，對(duì)中國的現(xiàn)代化趨勢(shì)，起了特殊的推動(dòng)作用。因?yàn)樾袠I(yè)公會(huì)承擔(dān)著半政府職能；從事這些行業(yè)的人，逐漸成為對(duì)公眾事業(yè)有合法發(fā)言權(quán)的名流。其與政府之間正式或非正式的合作關(guān)系，與一向由士紳享有合作的關(guān)系相似。就20世紀(jì)的中國中央政府而言，這些行業(yè)名流，的確逐步代替擁有土地的士紳，成了“公眾意見”的蓄水池和源泉。當(dāng)發(fā)跡擁有土地的士紳，即地方上的鄉(xiāng)紳，與握有兵權(quán)的大小“司令”爭權(quán)奪利之時(shí)，新興職業(yè)階層的人物，已成功地確立其在國家級(jí)層次上的地位。當(dāng)然，新出現(xiàn)的城市中產(chǎn)階級(jí)并不富有，受教育較少部分——小商人、手工藝人、學(xué)生、小職員，則被排除在正統(tǒng)社會(huì)的名流之外。

在新的職業(yè)階層中，職業(yè)政治家起了特別突出的作用。從1900年起，東京的中國留學(xué)生團(tuán)體，成了這些職業(yè)政治家的人才后備基地。留日學(xué)生在那里閱讀關(guān)于民族主義和革命的書刊，能結(jié)識(shí)政黨組織者和革命黨人。一些官費(fèi)留學(xué)生放棄了官宦前途，也仿效這些政治活動(dòng)的榜樣。此時(shí)，梁啟超在日本宣傳和鼓動(dòng)，在清廷實(shí)行君主立憲的道路；孫逸仙為建立共和國而進(jìn)行革命，在日本成立了秘密組織，留日學(xué)生可以在兩者之間作出選擇。

1909年省諮議局召開和1910年全國諮政院召開，為許多政治家在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)從事政治活動(dòng)的前途提供了機(jī)會(huì)。典型的省諮議局議員，年輕（平均年齡41歲），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在國內(nèi)或到海外受過現(xiàn)代教育。盡管諮議局與諮政院和民國時(shí)期的議會(huì)相差無幾，有不少官僚、專業(yè)人才、商人、地主等等，但職業(yè)政治家在其中占有顯著優(yōu)勢(shì)，并控制了輿論。

然而，職業(yè)政治家并未曾在政府部門供職，在早期的共和政治活動(dòng)中，長期被排斥在外圍的地位。民國的最高職位主要是官僚，前清的官僚，通常都是軍人。在職業(yè)政治家中，很少有人擔(dān)任過內(nèi)閣閣員，更沒人當(dāng)過總統(tǒng)（除孫逸仙曾短期擔(dān)任過南京臨時(shí)政府的臨時(shí)大總統(tǒng)）。在國會(huì)休會(huì)期間，這些職業(yè)政治家已經(jīng)成為政客，充當(dāng)各官僚派系之間的調(diào)停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，極盡爾詐我虞之能事；只有在國會(huì)開會(huì)時(shí)，才處于政壇的中心地位，為擴(kuò)大國會(huì)的權(quán)力而進(jìn)行斗爭。

憲政是符合前清官僚與政客利益的，因?yàn)閼椪o予其以合法的政治場(chǎng)所，而又不使這個(gè)政治舞臺(tái)向下層人士開放。除此之外，憲政在世紀(jì)交替和進(jìn)入20世紀(jì)以后，對(duì)許多人也具有啟迪思維的意義；首先西方專家的自信給中國人留下很深的印象。在中國政府擔(dān)任多年憲法顧問的約翰斯·霍普金斯大學(xué)政治學(xué)教授韋羅璧寫道：“中國人……為許多政治問題所困擾，但不是由于民眾普遍缺乏自治能力和政治代議制，而是因?yàn)槠湟恢毕朐谝徊繉?shí)質(zhì)上并不完善的憲法下來管理自己。”

韋羅璧的看法，代表了20世紀(jì)20年代西方政治學(xué)家的觀點(diǎn)，落在肥沃的中國知識(shí)界的土壤之中。看到西方政治學(xué)者的聲望和自信，中國的一些階層，希望通過向西方國家學(xué)習(xí)的西化途徑，以取得國際社會(huì)的承認(rèn)。立憲政體能使之成為世界強(qiáng)國方面已有顯著成就，這些僅是中國仿效西方明顯的動(dòng)機(jī)。科學(xué)主義也是中國思想界一時(shí)的風(fēng)尚——相信現(xiàn)代科學(xué)機(jī)械模仿的說法，能解決人類的問題。正如“科學(xué)”馬克思主義在西方和在中國之所以具有吸引力，在于其宣稱自身融合科學(xué)控制了自然的力量。同樣的，現(xiàn)代“政治學(xué)”也標(biāo)榜自己具有同樣間接的超凡魅力，就像數(shù)年后的馬克思主義一樣；憲政似乎通過科學(xué)設(shè)計(jì)的民主，能把陳獨(dú)秀說的德先生（民主）與賽先生（科學(xué)）結(jié)合在一起。

更為根本的，是中國人對(duì)憲法的信念，深深植根于人的自覺意識(shí)，在行動(dòng)過程中起著的主導(dǎo)作用。孔子認(rèn)為，欲統(tǒng)一天下者，首先必須“思無邪”；明代重要的新儒家王陽明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孫逸仙則簡明扼要地說“能知必能行”；換言之，如果自覺的意識(shí)能想到如何做一件事，那么相對(duì)來說，實(shí)際去做是不成問題的。相應(yīng)地，如果事情做錯(cuò)了，解決的辦法就在于糾正當(dāng)事人的思想。只要將憲法條文看作是國民自覺意識(shí)所“知”之物，立憲共和就沒有不成功的道理；如果共和失敗了，原因不是民眾對(duì)立憲原則的掌握和支持不夠，就是憲法本身有缺陷。

假如說堅(jiān)持“唯意志論”的傳統(tǒng)有助于使憲政變得合理，那么，憲政對(duì)國家富強(qiáng)會(huì)有作用，無疑對(duì)之是具有吸引力的。在中國人看來，憲法的作用是將個(gè)人利益與國家利益結(jié)合在一起，由此激發(fā)民眾為實(shí)現(xiàn)國家的目標(biāo)作出更大的努力，發(fā)揮出更大的創(chuàng)造性。許多中國思想家認(rèn)為，舊中國的問題在于民眾的被動(dòng)性和狹隘的自私性。相反，在現(xiàn)代社會(huì)中，由于實(shí)行民治，民眾將全心全意奉之于國家。“萬其目，一其視；萬其耳，一其聽；萬其手，萬其足，一其心；萬其心，一其力；萬其力，一其事。其位望之差別也萬，其執(zhí)業(yè)之差別也萬……心相構(gòu)，力相摩，點(diǎn)相切，線相交，是之謂萬其途，一其歸，是之謂國。”這種視憲法為強(qiáng)化器的觀點(diǎn)，與孟子的觀念一脈相承。“得道者多助”, “仁者無敵”；憲政可以被看作這樣的“道”，所以其能獲得民眾的支持，認(rèn)為是中國繁榮強(qiáng)盛的關(guān)鍵之所在。

北京政府

在1916—1928年的大部分時(shí)間內(nèi)，是根據(jù)1912年的《臨時(shí)約法》成立的北京政府在運(yùn)作。雖然《臨時(shí)約法》設(shè)計(jì)者有意把主要權(quán)力歸于內(nèi)閣，但因其措辭含混，導(dǎo)致大總統(tǒng)與國務(wù)院和國會(huì)之間接連不斷地發(fā)生爭執(zhí)與沖突。

總統(tǒng)由國會(huì)選舉產(chǎn)生，任期五年，僅具有象征性職責(zé)，并享有國家元首的聲望；其本人的品格和黨派的背景，決定其能否將象征性職責(zé)變成實(shí)際的權(quán)力。內(nèi)閣為“輔佐”總統(tǒng)，管理各部總長，副署總統(tǒng)頒布的命令和法規(guī)，接受國會(huì)的質(zhì)詢。內(nèi)閣通常由各派系分得職務(wù)的人員所組成，實(shí)際上很少起到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的作用。盡管憲法對(duì)國務(wù)總理的權(quán)力未作特別規(guī)定，但有時(shí)國務(wù)總理能通過組閣及促使國會(huì)批準(zhǔn)內(nèi)閣起些作用；并通過同黨派成員控制一些要害部門，如陸軍、財(cái)政、內(nèi)務(wù)等部的總長來控制政府。國會(huì)是由參議院和眾議院所組成，議員任期分別為三年和六年。國會(huì)不僅選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng)，批準(zhǔn)內(nèi)閣，還有權(quán)批準(zhǔn)預(yù)算，批準(zhǔn)條約，宣戰(zhàn)，以及質(zhì)詢和彈劾的權(quán)力。由于經(jīng)常性的派系傾軋，使之中國政府對(duì)這些操作不能夠熟悉運(yùn)用；國會(huì)除了默認(rèn)或阻撓外，幾乎起不了什么作用。表37列出了民國初年的國會(huì)及國家其他立法機(jī)構(gòu)的情況。

根據(jù)《中華民國臨時(shí)約法》，國會(huì)的主要任務(wù)是起草永久性憲法。在若干年內(nèi)，數(shù)屆立法機(jī)構(gòu)都在從事這一工作，又回到清末的憲政辯論上面；袁世凱當(dāng)政時(shí)提出的問題——中央集權(quán)與地方自治，立法權(quán)與行政權(quán)，廣泛的政治參與和有限的政治參與（見本書第四章）。在1913年至1914年的會(huì)期中，為準(zhǔn)備憲法草案花費(fèi)了大量時(shí)間；1916年至1917年會(huì)議期中，準(zhǔn)備草案又繼續(xù)進(jìn)行。1917年，同時(shí)成立了兩個(gè)政府，一個(gè)在北京，另一個(gè)在廣州，都聲稱要執(zhí)行《臨時(shí)約法》，并且都制定憲法草案。原國會(huì)（或稱舊國會(huì)）于1922年再度召開，產(chǎn)生了1923年10月10日的“曹錕憲法”（因由曹錕總統(tǒng)頒布而得名）。1924年的北京政變將曹錕趕下臺(tái)后，一個(gè)臨時(shí)性文件《中華民國臨時(shí)政府條例》代替了憲法。同時(shí)，憲法起草委員會(huì)召開會(huì)議，再次嘗試制定憲法。1927—1928年，張作霖政權(quán)為自己制定了一份替代憲法的文件，即《中華民國軍政府組織令》。

直至行將垮臺(tái)時(shí)，北京政府宣稱其為正統(tǒng)；即使在越來越受到混戰(zhàn)軍閥的控制，正統(tǒng)性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的話，許多輿論界的代表人物，在慨嘆軍閥混戰(zhàn)和政治腐敗的同時(shí)，依舊希望能最終實(shí)現(xiàn)憲政制度。每個(gè)大軍閥都在國會(huì)、內(nèi)閣和政治報(bào)刊中扶持派系盟友或追隨者；可能的話，還在總理與總統(tǒng)間建立良好的關(guān)系，目的在于取得正式委任（如一省的省長），使之其在地方的統(tǒng)治取得合法地位。

北京政府之所以重要的第二個(gè)原因，是外國的承認(rèn)。面對(duì)中國分裂的現(xiàn)實(shí)，列強(qiáng)仍堅(jiān)持只有一個(gè)中國。在1928年以前，北京一直是中國的首都。即使有的問題實(shí)質(zhì)上是地方性的，但列強(qiáng)普遍要求通過中央政府外交部來正式解決各種問題。即使在軍閥控制的地區(qū)里，許多鐵路上有利可圖職位的任免，條約口岸辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立等，因?yàn)檫@些常涉及外國的利益，所以需要北京政府的認(rèn)可。最后，外國使館的存在，為北京提供了實(shí)實(shí)在在的保護(hù)。1901年《辛丑條約》規(guī)定，如果北京遭受軍閥侵犯，北京—天津鐵路被其占領(lǐng)，就可能招致列強(qiáng)的干預(yù)；但列強(qiáng)并未行使這個(gè)特權(quán)。

北京重要性的第三個(gè)原因，與財(cái)政收入有關(guān)。在北京政府的財(cái)政中，稅收所占比重很少；海外匯款額，在袁世凱去世前就開始下降，以后更大量縮減。外國的承認(rèn)對(duì)中國財(cái)政的重大影響，就是借款能力問題。中國政府以自然資源為抵押向外國貸款，如1917—1918年1.4億日元的“西原借款”。政府也在國內(nèi)借款——從1913年到1926年，政府共發(fā)行27種公債，籌款6.31億，部分借款以鹽稅和關(guān)稅作擔(dān)保。而鹽稅和關(guān)稅的征收，均有列強(qiáng)的參加，因之得以避免軍閥的干預(yù)（列強(qiáng)對(duì)于征收關(guān)稅的參與比對(duì)鹽稅更為全面）。除了主要的外國貸款和發(fā)行國內(nèi)公債以外，還有國庫券（分長期和短期），銀行貸款，政府各部認(rèn)購的證券，拖欠薪餉及其他債務(wù)，其總額從未計(jì)算過。政府籌款變得日益艱難，沒有長久期待的大筆外國貸款，沒有以關(guān)稅和鹽稅作為抵押的國內(nèi)公債（總是抱有希望，雖然常常總是失望），是否能在國內(nèi)借到一小筆錢，是令人懷疑的。

借來的錢用于政治活動(dòng)（付給國會(huì)議員和新聞?dòng)浾叩摹皹s譽(yù)金”），給與北京政府當(dāng)權(quán)者結(jié)盟的軍閥軍隊(duì)發(fā)放軍餉和急需資金的政府部門。而政府公職人員卻遲遲拿不到薪金，于是教師、警察、公務(wù)人員不斷罷工示威。為了維持生計(jì)，只有接受賄賂，以其作為第二職業(yè)。在這種情況下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也確有跡象表明，在這段時(shí)間里，一些部的工作卻取得相當(dāng)成效。

在教育部的集中領(lǐng)導(dǎo)下，初等、中等、高等教育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)水平有了提高，入學(xué)人數(shù)也增多了。司法部之下的法院系統(tǒng)一直不完善，并未充分發(fā)揮作用，但享有正直的聲譽(yù)；在法典編纂和監(jiān)獄管理方面也取得了進(jìn)展。內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)下的北京新式警察，保持了很高的事業(yè)水準(zhǔn)，在1928年，北京曾被描述為“世界上治安最好的城市之一”。盡管軍閥企圖干預(yù)，交通部屬下的鐵路、電報(bào)和郵政業(yè)務(wù)仍能贏利，又十分可靠。為理解這些表面現(xiàn)象，需要對(duì)官僚政治進(jìn)行仔細(xì)研究。在這種險(xiǎn)惡的政治環(huán)境中，中國固有的官僚傳統(tǒng)工作，如何同西方的技術(shù)和事業(yè)規(guī)范相結(jié)合，而幸存下來。

北京政府各部中最有效的——又是遭受同時(shí)代人和后代人最猛烈的抨擊的，也許是外交部。在軍事和經(jīng)濟(jì)都無力保護(hù)自己的國家里，享有世界盛名的外交家——像顧維鈞和顏惠慶等人，為了國家的利益，頑強(qiáng)推行收復(fù)權(quán)利的工作。中國1917年對(duì)德國及奧匈帝國宣戰(zhàn)，廢除了該兩國的治外法權(quán)，終止了向其支付庚子賠款，還贏得暫停向協(xié)約國支付庚子賠款五年的期限。盡管中國的宣戰(zhàn)純粹是名義上的，但戰(zhàn)后還是以戰(zhàn)勝國身份參加1919年的巴黎和會(huì)。《凡爾賽和約》將德國在山東的權(quán)利交給了日本，使中國大感失望，但中國外交家在國際輿論法庭上贏得了贊譽(yù)。在1921—1922年的華盛頓會(huì)議上，日本只得被迫撤出山東。此外，英國同意歸還中國的威海衛(wèi)；九國宣布尊重中國的主權(quán)，提高關(guān)稅至5%，還訂立了最終中國關(guān)稅自主和廢除治外法權(quán)的條款。在1924年，中國與蘇俄簽訂協(xié)定，蘇俄放棄了在華治外法權(quán)、庚子賠款及其在天津和漢口的俄租界。即使在北京政府瀕于崩潰時(shí)，外交部還說服各國派代表出席修訂關(guān)稅的會(huì)議；會(huì)議雖未取得實(shí)際結(jié)果，但詳述中國立場(chǎng)的文件，成為南京政府1928年成功宣布收回關(guān)稅自主權(quán)的基礎(chǔ)。所有這些成就背后的艱難談判，尚有待研究。但1924年中俄協(xié)定的談判卻是例外。研究這次事件的專家結(jié)論，是因?yàn)橥饨徊俊俺龃蠖鄶?shù)人的想像，具有相當(dāng)大的權(quán)力和獨(dú)立性，較高的人員素質(zhì)，十分積極的政策和更為強(qiáng)烈的民族主義動(dòng)機(jī)”。

現(xiàn)代銀行的政治作用

從民國初年到20年代，北京政治活動(dòng)日益顯著的重要特征，是條約口岸的現(xiàn)代中國銀行卷入于政治。在中國的金融界里，這些中國現(xiàn)代銀行，遭到外國銀行在條約口岸的分行及中國錢莊兩方面的夾擊。這兩類金融機(jī)構(gòu)的財(cái)力，都超過中國的現(xiàn)代銀行。27家外國銀行及其在中國的分行，擁有3倍或4倍于119家（或更多）中國銀行的資本，實(shí)際上壟斷了有利可圖的外匯和外貿(mào)市場(chǎng)，還享有發(fā)行貨幣的特權(quán)，并收存每年數(shù)億元的鹽稅和關(guān)稅收入。這些外國銀行得到中外商人的信任，在條約口岸招攬大批金融業(yè)務(wù)。另一方面，數(shù)不清的錢莊牢牢占據(jù)國內(nèi)貨幣匯兌，證券投機(jī)和短期貸款市場(chǎng)。單個(gè)錢莊的規(guī)模并不大，但所有錢莊的資本總額卻大于現(xiàn)代銀行；并且由于其有固定的業(yè)務(wù)渠道，比現(xiàn)代銀行更成功保持業(yè)務(wù)的暢通。實(shí)際上，錢莊成為現(xiàn)代銀行短期資金的來源。

民國初年，現(xiàn)代銀行的財(cái)力是不足的。根據(jù)現(xiàn)有資料，119家現(xiàn)代銀行，總計(jì)擁有3.5億元核準(zhǔn)資本，能籌集到的實(shí)繳資本僅1.5億。由于缺乏公眾信任，中國的現(xiàn)代銀行不得不通過發(fā)行紙幣（如果能得到政府批準(zhǔn)）以高利率向錢莊貸款，以高息接受儲(chǔ)蓄存款的手段，吸收極為短缺的流動(dòng)資金。于是，為了償付高息存款和貸款，為了支撐幣值，銀行不得不尋求利潤高而風(fēng)險(xiǎn)大的投資；政府公債和國庫券，正是這種投資的重要部分。

隨著財(cái)政收入其他來源的枯竭，政府日益依賴國內(nèi)資金市場(chǎng)。1915年下半年，在袁世凱進(jìn)行帝制運(yùn)動(dòng)時(shí)，一些省份宣布脫離北京獨(dú)立，國內(nèi)稅款收入急劇下降。1918年，日本新組成的原敬內(nèi)閣，放棄了前任內(nèi)閣的政策，停止承諾對(duì)中國大量少條件擔(dān)保的貸款。1920年，外國銀行家組成國際財(cái)團(tuán)，實(shí)際上是延長外國金融聯(lián)合，對(duì)中國政府實(shí)行制裁期限的工具（見第2章）。事態(tài)發(fā)展的結(jié)果，幾位極少有成功希望的財(cái)政總長，為籌款活動(dòng)而奔忙，國內(nèi)信貸變得日益重要起來。但是，從1919年發(fā)行八年公債開始，銀行家們對(duì)政府證券開始消退；政府負(fù)債累累，已經(jīng)沒有可靠的收入為新公債擔(dān)保。而政治形勢(shì)又日趨惡化，以致銀行僅以小筆預(yù)付現(xiàn)金，向政府強(qiáng)提苛刻的貸款條件。政府在上海出售剩余的第一年公債時(shí)，每100面值售21.5元；未售出的七年公債，按每100元以54元出售。銀行對(duì)政府的大批短期貸款，月息竟高達(dá)16%—25%，以未售公債面值的20%作為擔(dān)保。從1912年到1924年，共向銀行出售價(jià)值46740062元，償還期為一年或二年的國庫券，價(jià)格僅為面值的40%；在政府贖回債券時(shí)，銀行獲取的折扣率是很高的。

于是，現(xiàn)代銀行成了政府債券的主要持有者。銀行常以自己發(fā)行的鈔票，按面值一定的比率購買公債；但可能公債永遠(yuǎn)得不到兌現(xiàn)，其價(jià)值可能會(huì)一直跌下去。另一方面，公債的市場(chǎng)價(jià)格也可能因?yàn)榈玫叫碌膿?dān)保，而部分抽簽兌現(xiàn)；或新任財(cái)政總長，也會(huì)使公債市場(chǎng)上揚(yáng)。公債市場(chǎng)價(jià)格如此劇烈漲落，證明這是有利可圖的投資。然而，要在投機(jī)中獲得成功，就必須要預(yù)測(cè)，甚至要有影響市場(chǎng)的活動(dòng)；這就需要與政治進(jìn)行密切的聯(lián)系。

總行設(shè)在北京和天津的銀行，與北京的政治活動(dòng)關(guān)系最為密切。（上海的銀行也從事政府公債投機(jī)，但其業(yè)務(wù)重點(diǎn)是票據(jù)交易和工業(yè)投資。其他條約口岸的銀行，與當(dāng)?shù)卣位顒?dòng)的關(guān)系，比起在北京政治活動(dòng)的關(guān)系更為密切。）典型北京或天津的銀行董事會(huì)，是精心組成的。其核心是一些與政府內(nèi)各派系有良好關(guān)系的銀行家；此外，就是一些與政治團(tuán)體利害攸關(guān)的人，或具有銀行以及其他金融經(jīng)驗(yàn)的人。這樣各方面人事平衡的目的，在于為銀行確定債券市場(chǎng)價(jià)格的漲落，獲得政治內(nèi)幕的情報(bào)，并結(jié)識(shí)政府中能獲得保護(hù)特權(quán)的朋友；從而避免政局發(fā)生變化時(shí)，由于銀行的單一傾向而陷于孤立無援的境地。

1919年以后，政府的財(cái)政日益拮據(jù)，而銀行及對(duì)其有影響派系的政治地位卻逐步上升。交通系（下面還要談及）作為內(nèi)閣命運(yùn)的主宰者形成了。與此同時(shí)，銀行向政府施加影響的能力，普遍有所增加。1920年12月，銀行公會(huì)在上海舉行會(huì)議，決定拒絕認(rèn)購所有政府債券，除非政府“重新調(diào)整”舊債券的清償方式。政府對(duì)此的反應(yīng)，于1921年3月3日發(fā)布的總統(tǒng)令中，政府建立統(tǒng)一國債基金會(huì)，將關(guān)稅余額用作償債基金，由海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)爵士管理。第一、第五、第七年的長期公債及第八、第九年的公債（后來又加上了其他債券），按面值的一部分重新作價(jià)，并兌換成兩種新發(fā)行的債券；這兩種債券的償還金，是由上述基金擔(dān)保的。

整理公債基金的設(shè)立，對(duì)銀行家是一種照顧。債券的重新作價(jià)低于其面值，但這無關(guān)緊要，因?yàn)殂y行當(dāng)初購買債券時(shí)就打了大折扣。現(xiàn)在一旦認(rèn)購的債券能兌現(xiàn)，就可以得到高出原購價(jià)一倍以上的收益；或者如果進(jìn)行市場(chǎng)交易，亦可以高于買入的價(jià)格出售。雖然政府發(fā)行任何新的債券，都必須經(jīng)安格聯(lián)爵士同意，但政府的威信還是提高了。

派系與私人關(guān)系

從表面上看，北京政府的制度是合乎憲法的，立法、司法、行政的權(quán)力由法律予以區(qū)分，決策也按規(guī)定程序制定。但政府的組成，實(shí)質(zhì)上卻是派系在起作用。一大批個(gè)人追隨者，越過法定制度的界限而取得捷徑；每個(gè)派系以一位特定的領(lǐng)袖人物為中心，由其個(gè)別吸收忠誠的追隨者組成。

在組織這些派系時(shí)，政治領(lǐng)袖特別注意；凡是工作上既能干，政治上又積極可靠的人，認(rèn)為也是有前途的人。領(lǐng)袖人物對(duì)可靠性的判斷，在極大的程度上取決于“關(guān)系”的觀念。對(duì)大多數(shù)中國人來說，社會(huì)是由父子、君臣、夫妻、師生的關(guān)系網(wǎng)所構(gòu)成。信任與自己有確定關(guān)系的人，比信任僅僅是相識(shí)的人要安全得多。即使是關(guān)系疏遠(yuǎn)，也有助于建立交往的穩(wěn)定性；因?yàn)榻煌p方的尊卑，可靠的慣例，包括一方有權(quán)向?qū)Ψ揭螅蛞獜膭e人那里期待得到什么。

當(dāng)然，血親或姻親的血緣關(guān)系極為重要；盡管一個(gè)人毫無從政經(jīng)驗(yàn)，但因其人為親屬之故，也會(huì)派給一不具敏感性職務(wù)，使之其位居掛名差使。另一種重要關(guān)系，是來自中國同一地區(qū)的人之間的關(guān)系，即同鄉(xiāng)關(guān)系。由于語言和風(fēng)俗習(xí)慣上的差異，遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的廣州人或安徽人，在北京很容易各自結(jié)成一伙。教育過程產(chǎn)生另一類效忠中心：一些受業(yè)于同一教師的人，畢業(yè)于同一學(xué)校的人，或在1905年以前同科中試的人，均彼此視為同學(xué)，其間之親密關(guān)系遠(yuǎn)勝于兄弟關(guān)系。這些同學(xué)，對(duì)其過去的師長和主考官負(fù)有終生忠誠的神圣義務(wù)。與此相似的，從官僚生涯中滋長出與其同事或上司的關(guān)系。除了這些自發(fā)形成的關(guān)系之外，或作為這類關(guān)系的替代，一個(gè)人還可以通過師生關(guān)系，保護(hù)人與被保護(hù)人的關(guān)系，或金蘭結(jié)義的兄弟關(guān)系，使自己與另一人聯(lián)系在一起。

以廣泛的關(guān)系網(wǎng)為基礎(chǔ)，杰出的政治領(lǐng)袖人物，在其身邊集結(jié)一批精明、稱職而忠誠的追隨者，組成派系。在由共和憲法規(guī)定陌生的社會(huì)中，這些政治領(lǐng)袖們，越來越依賴其派系繼續(xù)展開政治活動(dòng)。

最有影響和最復(fù)雜的派系之一，是由段祺瑞（1865—1936年）領(lǐng)導(dǎo)的。段氏于1887年（應(yīng)為1889年。——譯者注）畢業(yè)于北洋武備學(xué)堂炮科，去德國深造后，回國任炮隊(duì)統(tǒng)帶，兼任袁世凱訓(xùn)練新建陸軍（見第11卷第10章）的小站炮兵學(xué)堂總辦和主要授課人。由于段氏在小站練兵的重要作用，新建陸軍中約有一半的軍官，包括民國初年華北的許多軍閥，都是段氏的學(xué)生。段祺瑞為安徽合肥人，與其家鄉(xiāng)有政治活動(dòng)能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有濃厚的地方主義色彩和非凡的政治手腕。雖然段氏是位將軍，但其政治基礎(chǔ)，不是軍閥式對(duì)軍隊(duì)的直接指揮，或是對(duì)地盤的控制，而是憑其資歷的影響、威望和政治手腕，特別是以其大批追隨者為基礎(chǔ)。

民國時(shí)期，通過其追隨者，段祺瑞的影響力，遍及政府的許多部門——參戰(zhàn)軍（后稱邊防軍）、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、交通等部，國務(wù)院秘書廳、京漢鐵路、官辦的龍煙鐵礦公司、大理院。本文特別感興趣的，是段祺瑞如何通過其兩個(gè)密友王揖唐和徐樹錚組織的安福俱樂部，其勢(shì)力控制了1918—1920年的國會(huì)。王揖唐與段祺瑞同為合肥人，是靠段氏庇護(hù)的政客。徐樹錚是段氏在清末提升為助手的年輕軍官（安福俱樂部的介紹見后）。

民國另一個(gè)主要派系是交通系，源于清末的郵傳部（1906年設(shè)立）。由修建和贖買鐵路，擴(kuò)充電報(bào)系統(tǒng)，郵傳部遂組建交通銀行，于是大量資金流入該部，使之成為具有政治、金融勢(shì)力的重要部門。袁世凱的追隨者擔(dān)任該部及其下屬機(jī)構(gòu)的各級(jí)官職，梁士詒（1869—1933年）即是其中之一。梁氏從1906年（應(yīng)為1907年。——譯者注）到1911年，占據(jù)郵傳部里最重要的職務(wù)——鐵路總局局長。美駐華公使芮恩施描述梁氏稱，他“被認(rèn)是在北京僅次于袁世凱，是最能干，最有影響力的人……一個(gè)廣東人，身矮體壯，長著拿破侖式的大腦袋。他很少說話，但他在一旁的插話，表明他總是在討論問題中先行一步。這一點(diǎn)也通過他尖銳的提問反映出來。當(dāng)直接向他提問時(shí)，他總是能對(duì)任何問題給予清楚而連貫的說明”。

1906—1916年，梁士詒擔(dān)任一系列政府高級(jí)職務(wù)。在此期間，梁氏在郵傳部和交通部的官僚中組織了勢(shì)力網(wǎng)，并在梁氏從政府引退后仍繼續(xù)存在。例如梁氏的追隨者葉恭綽，曾任鐵路總局局長、交通銀行總理、交通部次長（1913—1916年、1917—1918年）及交通總長（1920—1921年、1921—1922年、1924—1925年）。梁氏另一位追隨者曾任吉（林）—會(huì)（寧）鐵路督辦，主管過吉（林）—長（春）鐵路，并幾度出任交通部次長及代總長。梁氏還有其他的追隨者。

交通系在金融界的影響，為其權(quán)勢(shì)所及的另一個(gè)方面，而以對(duì)交通銀行的控制為關(guān)鍵。交通銀行起著政府銀行的作用，然而卻由私人投資者所控制。梁氏于1908年建立該行，作為郵傳部管理鐵路、郵政、電報(bào)和航運(yùn)運(yùn)營資金的管理機(jī)構(gòu)；1914年，被授權(quán)發(fā)行貨幣，并與中國銀行共同管理國家財(cái)政。盡管該行在政界擁有勢(shì)力，享有特權(quán)，但在1914年后，其70%的股票為私人股東持有。梁士詒通常控制政府股份，并通過在董事中之友人控制大部分私人股份。除了交通銀行外，梁氏還組建了其他幾家私人銀行，包括中國最重要的一些銀行（其中有金城銀行、鹽業(yè)銀行、大陸銀行和北洋保商銀行）。根據(jù)一項(xiàng)資料，在20年代初，政府欠有債務(wù)的“大多數(shù)”國內(nèi)銀行中，梁士詒及其同伙，都享有股權(quán)。約在1920年，梁氏擔(dān)任國內(nèi)公債局總理；該機(jī)構(gòu)是為重新調(diào)整內(nèi)債以恢復(fù)政府信譽(yù)而成立的，其助手葉恭綽和周自齊二人，分別任交通總長和財(cái)政總長。梁氏本人不僅是交通銀行的董事，還是六家私人銀行（其中有三家是一個(gè)向政府貸款的財(cái)團(tuán)——國內(nèi)銀行團(tuán)的成員）董事會(huì)的董事；交通系的其他成員，在這幾家銀行和其他大銀行中擔(dān)任董事職務(wù)。

這些事例表明，民國初年的派系活動(dòng)是多種多樣的。其他派系具有強(qiáng)烈的軍事性質(zhì)（曹錕、吳佩孚的直系，張作霖的奉系）；還有一些派系，主要是由國會(huì)政客和報(bào)人所組成（研究系，政學(xué)系）。總之，最成功的派系全仗著人多勢(shì)眾，隨機(jī)應(yīng)變，才能在政府更迭和軍事、金融局勢(shì)變動(dòng)之中得以幸存。

主要由派系組成的政治體制，可能在憲政框架下運(yùn)行，但現(xiàn)實(shí)的政治斗爭必然是派系之爭。由于是對(duì)個(gè)人效忠，而不是以對(duì)體制效忠為基礎(chǔ)；而且派系的規(guī)模僅限于領(lǐng)導(dǎo)人親自培養(yǎng)，或通過最接近的助手培養(yǎng)的二三十人。然后，可能再由其黨羽驅(qū)策最底層的軍人或政府雇員，這僅限于派系成員當(dāng)權(quán)之日，某一派系的領(lǐng)袖爭得總統(tǒng)或國務(wù)總理，而其對(duì)手仍將在政府各部、國會(huì)、銀行保留自己的勢(shì)力，并可以繼續(xù)控制地方的軍隊(duì)。這一派系仍將通過其在據(jù)點(diǎn)上的成員，聯(lián)合起來對(duì)付在朝的派系或其盟友，攻擊謾罵，散布謠言，撤回資金，擁兵自重，直至?xí)r機(jī)成熟之時(shí)，行使賄賂，或發(fā)動(dòng)政變，迫使政府改組。同時(shí)代的外國人，常將民國初年的政治稱之為“一場(chǎng)鬧劇”。實(shí)際上，這場(chǎng)鬧劇，都是宗派主義作祟的政治活動(dòng)；按其自身的邏輯發(fā)展，在其發(fā)展過程中破壞了憲政的結(jié)構(gòu)。

1918年的安福國會(huì)選舉

對(duì)1918年國會(huì)選舉的研究表明，在憲政早期階段，憲政的形式和宗派主義的現(xiàn)實(shí)是互相滲透的；斯時(shí)，看上去二者尚能共存。1917年6月12日，保守的辮帥張勛，在力圖復(fù)辟清帝的短期幾天中，1913—1914年選出的第一屆國會(huì)又第二次被解散。張勛為效忠段祺瑞的軍隊(duì)逐出北京，段氏復(fù)任國務(wù)總理。段氏在前此內(nèi)閣任職時(shí)，視國會(huì)為眼中釘，此時(shí)下決心更換國會(huì)；借口挫敗張勛的復(fù)辟為是再造共和，應(yīng)遵循辛亥革命前例，召集臨時(shí)參議院起草新國會(huì)組織法和國會(huì)選舉法；以選舉新國會(huì)，將為民國帶來一個(gè)新起點(diǎn)。當(dāng)然，只換國會(huì)而不換國務(wù)總理，是不合邏輯的；南方5省拒絕參加。然而，臨時(shí)參議院于1917年11月10日在北京還是召開了。段祺瑞的黨羽及結(jié)盟派系成員，控制臨時(shí)參議院，制訂的參選人數(shù)更少，是更為馴服的國會(huì)條例。

條例規(guī)定選舉分兩階段進(jìn)行。第一階段為選出各省的選舉人，由選舉人再開會(huì)選出國會(huì)議員。例如在江蘇省，眾議院議員的初選和復(fù)選日期，分別定在5月20日和6月10日；參議院議員的初選和復(fù)選日期，定在6月5日和20日。第一階段眾議院議員選舉，英國駐南京領(lǐng)事翟比南形容，是“一次腐敗與吵鬧的鬧劇”（原文如此）。翟比南領(lǐng)事寫道：“選票的行情與每日市場(chǎng)漲落情況，逐日登載在當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙上，是一件可買賣的商品，像大米、豆餅或其他商品一樣。”選舉監(jiān)督人截留大批本該發(fā)給選民的選票，填上捏造的姓名投入票箱，或者雇些“乞丐、小商販、算命先生、鄉(xiāng)下人等市井小民”前往投票，這些都不足為奇。另外，辦理選舉的人員將一大堆選票賣給候選人，由其如法炮制。那些沒有能力買足選票的人，就雇些無賴惡棍在投票時(shí)搶選票。同樣的例子，有的候選人付錢給另一些候選人，要其退出競(jìng)選。在第一階段參議院議員的選舉中，翟比南的報(bào)告說，情況比較平穩(wěn)，因?yàn)檫x舉人較少，更容易收買所有的選票。

在第二階段選舉中，候選人“開始認(rèn)真地競(jìng)相出價(jià)”；在此階段，眾議院的選票價(jià)從150元到500元不等。因?qū)x票價(jià)格爭論不休，選舉一再推遲。來自天津的報(bào)告說，如果說江蘇的城市與天津有什么相似之處的話，那就是茶館、酒肆和妓院的生意。由于候選人要款待可能的支持者，利用各種場(chǎng)所達(dá)成選票交易，這些茶館、酒肆和妓院從春節(jié)后的冷淡又都興盛起來。一位天津的作家寫道：“誰謂選舉無益于小民哉。”

國務(wù)總理段祺瑞的選舉機(jī)器安福俱樂部，在江蘇有個(gè)名叫雅園的分部，大概在南京的這幢房屋因用金錢交換選票而得名，安福系在這里秘密招待未來的支持者。翟比南的報(bào)告稱，盡管“該省大部人都強(qiáng)烈反段”，眾議院第二階段的選舉結(jié)果，安福俱樂部還是贏得3/4的眾議院議席。安福系在江蘇的主要對(duì)手是研究系；在眾議院選舉不利之后，研究系作了“極大的努力”，才贏得參議院的一些席位。研究系多虧其盟友，江蘇督軍李純發(fā)起“雖不引人注意，卻是強(qiáng)有力競(jìng)選運(yùn)動(dòng)，才得以在參議院的復(fù)選中，設(shè)法收買到幾個(gè)議席”。

據(jù)報(bào)告，每位參議院候選人的選舉費(fèi)用為4萬元。安福俱樂部在江蘇的投資，據(jù)一位觀察家估計(jì)為10萬元；據(jù)另一位觀察家估計(jì)，僅參議院選舉即達(dá)16萬元。安福俱樂部用錢支持無財(cái)力買國會(huì)席位的候選人，比起自行籌款，用安福俱樂部牌子當(dāng)選的候選人，在未來國會(huì)中保證能得到更忠誠的支持。

盡管安福俱樂部在其他省份也花了很多錢，但選舉結(jié)果卻極少像江蘇這樣不明朗。當(dāng)時(shí)英國駐華公使朱爾典的報(bào)告，記述得一點(diǎn)也不夸張，“所有各種情況的結(jié)果表明，要和控制選區(qū)的軍事要員的觀點(diǎn)要一致”。當(dāng)然，國會(huì)的席位是十分有利可圖和受人尊崇的，甚至激起了當(dāng)?shù)氐能婇y的擁護(hù)者，也競(jìng)相參與買賣選票。但在大多數(shù)省份里，省議員團(tuán)的成員雖尚未確定，而其政治上的結(jié)盟已事先確定了。

向新國會(huì)派出議員團(tuán)的17個(gè)省份中，13省的軍閥已與段祺瑞結(jié)盟；其中有11個(gè)議員團(tuán)實(shí)際上已加入了安福俱樂部，并成為該俱樂部的一個(gè)組成單位。在秉承當(dāng)?shù)剀婇y愿望的首領(lǐng)率領(lǐng)下，使一省、兩省或三省集團(tuán)，或議員團(tuán)在俱樂部內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。兩個(gè)與段祺瑞結(jié)盟的軍閥所控制的省議員團(tuán)中，產(chǎn)生了巨大的非安福系勢(shì)力。三個(gè)擁護(hù)段氏政敵馮國璋的省份及中立的浙江省，也產(chǎn)生了混合議員團(tuán)。特別行政區(qū)的蒙古、西藏、青海和所謂“中央選舉區(qū)”（分為六個(gè)小團(tuán)體，由少數(shù)名人在北京組成）的議員團(tuán)中，親安福系的勢(shì)力極強(qiáng)，因?yàn)槠涑蓡T都是在中央政府的直接影響下選出的。

總之，在這次選舉中，安福俱樂部贏得重大勝利。在470席國會(huì)議員中，安福系控制342席；其余的128席中，研究系控制了20席，交通系也許占有50—80席，其他席位由無黨派獨(dú)立候選人占有。

議員們于1918年8月到北京；各派都建立了俱樂部，以便聯(lián)絡(luò)和活動(dòng)。在以后的兩年中，俱樂部是國會(huì)里的主要組織。最大的當(dāng)屬安福俱樂部，總部設(shè)在北京安福胡同，秘書處設(shè)在更寬敞的場(chǎng)所，可以在此召開全體會(huì)議。秘書處下分五個(gè)部門，每個(gè)部門由一名俱樂部領(lǐng)導(dǎo)成員監(jiān)督，下分若干科室；科室則由指定的俱樂部官員管理。

俱樂部章程規(guī)定了詳細(xì)的制度，進(jìn)行內(nèi)部管理，有評(píng)議會(huì)、議員會(huì)和政務(wù)討論會(huì)；但在實(shí)際上，俱樂部是為少數(shù)幾個(gè)創(chuàng)辦人的小團(tuán)體所控制，資金也為其所操縱。俱樂部的決策，在集團(tuán)成員中與其外部盟友之間，以非正式的協(xié)商作出的。然后，各省議員團(tuán)負(fù)責(zé)人將這些決定，分別帶到各自在北京的寓所，提交各議員團(tuán)召開非正式的會(huì)議討論，對(duì)于其間產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)處。所以當(dāng)俱樂部正式召集決策會(huì)議時(shí)，通常是在領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言之后，進(jìn)行幾乎無異議的象征性投票。

俱樂部的領(lǐng)導(dǎo)成員的能力卓有成效，議員們想從總統(tǒng)、副總統(tǒng)、議長、副議長候選人，及被提名的內(nèi)閣成員處得到賄賂的路子，也被俱樂部的領(lǐng)導(dǎo)給這個(gè)財(cái)路斷絕了。在得不到大筆賄賂的情況下，議員們每年有5000元政府發(fā)給的薪金，再加上俱樂部每月給予的300元津貼；但這些款項(xiàng)都是以支票形式支付，只能在俱樂部的會(huì)計(jì)部門兌現(xiàn)。對(duì)于省議員團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)及其他重要工作的議員，俱樂部每月另付300—400元薪金。一些有知名度的議員，還有兼任政府閑職的收入，如各部的參事，政府諮議委員會(huì)委員。此外，安福系的議員，可以在眾議院秘書廳安插自己的親信，這是個(gè)任人唯親而又臃腫的機(jī)構(gòu)。因?yàn)榫銟凡砍蓡T不能用慣常收取賄賂的方式，以補(bǔ)償謀得議員席位所支付的費(fèi)用，于是只得竭力維護(hù)俱樂部在國會(huì)中的優(yōu)勢(shì)，使之其領(lǐng)導(dǎo)能保持著勢(shì)力和在政府的職位；而這是議員們每月津貼和干薪的根本來源。在國會(huì)的明爭暗斗中，俱樂部在國會(huì)中的優(yōu)勢(shì)，也有助于加強(qiáng)其內(nèi)部紀(jì)律。

安福俱樂部的紀(jì)律及其在國會(huì)中的優(yōu)勢(shì)，使國會(huì)能順利地履行職能，從這個(gè)意義上講，是有助于憲政發(fā)揮作用的。選舉總統(tǒng)是國會(huì)的主要任務(wù)之一。1918年9月4日，國會(huì)幾乎一致推選段祺瑞支持的前清官僚徐世昌為總統(tǒng)候選人。這次總統(tǒng)選舉，是民國早期和平的和符合憲法的總統(tǒng)選舉，經(jīng)過反復(fù)討價(jià)還價(jià)，國會(huì)還批準(zhǔn)新總理和內(nèi)閣的提名。這一屆內(nèi)閣，是民國早期少數(shù)幾屆經(jīng)國會(huì)完全批準(zhǔn)的內(nèi)閣之一。眾議院和參議院還產(chǎn)生了各自的議長和副議長，但由于交通系和研究系的多方阻撓，安福系提出的副總統(tǒng)候選人流產(chǎn)。職位安排的問題一經(jīng)解決，國會(huì)也就完成了基本任務(wù)；安福俱樂部雖仍舊存在，并不時(shí)為段祺瑞的皖系所利用；直至1920年7月的直皖戰(zhàn)爭后，國會(huì)被解散為止。

憲政理想的衰落，1922—1928年

很難確定，自由共和國由一個(gè)充滿生機(jī)的理想，是何時(shí)變成了遺忘其目標(biāo)的。也許中國人對(duì)于在憲政制度下政治家的正直與誠實(shí)，期望過高和不切實(shí)際。正常的政治妥協(xié)被視為背叛，策略上的轉(zhuǎn)變被當(dāng)成缺乏原則的證據(jù)。然而，新的開始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凱死后，黎元洪就任總統(tǒng)便是一例；1918年安福國會(huì)選舉徐世昌為總統(tǒng)，則另是一例。但制憲的第三、第四次恢復(fù)又歸于失敗，人們普遍產(chǎn)生對(duì)憲政幻想的破滅感。其原因之一，也許是1922—1925年之間，北京產(chǎn)生的種種事件，比之已往更嚴(yán)酷地暴露憲法的虛偽性，原來在其背后還有派系政治的現(xiàn)實(shí)。

憲法恢復(fù)又衰落的第三次循環(huán)，始于1922年春的第一次直奉戰(zhàn)爭（見第六章）后不久。直系（以曹錕、吳佩孚為首）希望將其對(duì)奉系的勝利，擴(kuò)展為在其領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)全國的統(tǒng)一。直系及其盟友發(fā)了一系列通電，要求徐世昌辭去北京的總統(tǒng)，孫逸仙辭去廣州的總統(tǒng)，并提出在黎元洪領(lǐng)導(dǎo)下“恢復(fù)法統(tǒng)”（黎氏于1917年為張勛趕下臺(tái)，導(dǎo)致后來被直系宣布為違憲的安福國會(huì)的選舉）。黎元洪表示在接受職務(wù)之前，要求軍閥們同意“廢督裁軍”政策。對(duì)此意見一致后，黎元洪來到北京，為此目的發(fā)布一系列的命令和任命。有些軍閥甚至將自己的督軍頭銜改為“軍務(wù)善后督辦”。黎元洪還采取行動(dòng)裁撤冗員，懲辦腐敗，恢復(fù)政府信譽(yù)。

黎元洪最主要的成就，是任命包括有聲望、有現(xiàn)代化意識(shí)的律師、外交官和教育家的所謂“好人內(nèi)閣”。新的財(cái)政總長是在牛津受過教育的羅文幹，在最高法院辭職后加入內(nèi)閣。羅氏通過重新談判奧地利借款，減少政府債務(wù)3億英鎊，并得到供政府使用的8萬英鎊支票，證明其辦事能力之高強(qiáng)。因涉及非法程序及個(gè)人貪污案，總統(tǒng)下令，羅文幹于1922年11月18日午夜被捕入獄，這是一次戲劇性的震動(dòng)。

爭論羅文幹有罪還是無辜的文章充滿報(bào)紙。國會(huì)眾議院議長、副議長18日晚曾訪問黎總統(tǒng)，提出羅氏若干罪狀及貪污旁證，黎氏當(dāng)即沖動(dòng)（也許是非法的）發(fā)布逮捕羅文幹令。盡管黎元洪很快后悔，但已不能收回成命。內(nèi)閣遂全體辭職，羅文幹案移交法院；一年半后，羅氏以無罪開釋。

羅案的根源，在于“好人內(nèi)閣”未能操縱國會(huì)政治（黎元洪復(fù)職后，立即恢復(fù)舊國會(huì)）。“好人內(nèi)閣”由于采取“超越黨派”立場(chǎng)，未與國會(huì)派系發(fā)展關(guān)系，亦未向有軍閥后臺(tái)的議員提供足夠的資金，致使國會(huì)曾試圖以質(zhì)詢和彈劾案困擾內(nèi)閣。兩位議長也許沒有想到，其對(duì)羅文幹的指控竟使總統(tǒng)黎元洪沖動(dòng)行事，以致使對(duì)羅總長的指控造成了內(nèi)閣垮臺(tái)的局面。

黎元洪設(shè)法任命了接替的內(nèi)閣，仍繼續(xù)為總統(tǒng)。但吳佩孚的上司，直系領(lǐng)袖曹錕對(duì)總統(tǒng)已垂涎已久。1922年底，曹氏的代理人開始組織政治俱樂部，以便在國會(huì)為選舉拉票。1923年初，倒黎的問題已尖銳化起來。孫逸仙回到廣東，任軍政府大元帥，致力于消除軍閥混戰(zhàn)的割據(jù)狀態(tài)。黎元洪的總統(tǒng)任期無疑不會(huì)很久，不論曹錕還是國會(huì)都未采取步驟，召集會(huì)議選舉新的總統(tǒng)。

1923年6月6日，四位忠于曹錕的內(nèi)閣閣員，指責(zé)黎總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣干涉過多，迫使內(nèi)閣總辭職。以后數(shù)日，北京駐軍的官兵到總統(tǒng)府示威，索要軍餉，警察罷崗，有組織的示威包圍了總統(tǒng)府，駐軍及警察的指揮官提交辭呈。6月13日，正值1917年黎氏遭張勛發(fā)動(dòng)政變六周年之際，在官邸遭圍困的黎元洪逃出北京，宣布其打算在天津繼續(xù)行使總統(tǒng)職權(quán)，但黎氏的專列在楊村被駐扎在該地的曹錕部將攔截。在離京后約9小時(shí)，黎元洪于午夜簽署一份辭職聲明；黎氏在住進(jìn)天津英租界得到保護(hù)后，立即否認(rèn)了該項(xiàng)聲明。黎氏走后，北京還成立了看守內(nèi)閣，由國務(wù)院攝行總統(tǒng)職權(quán)。

然而，新的障礙又出現(xiàn)在曹錕面前。在這次政變前后，國會(huì)的法定人數(shù)已經(jīng)走散。對(duì)曹錕野心抱有敵對(duì)態(tài)度的政治領(lǐng)袖——滿洲的張作霖，浙江的盧永祥，南方的孫逸仙，以及其他的人——撤回了在國會(huì)中的議員，而其他的議員已在驚慌中逃散。黎元洪發(fā)布文告稱，要將國會(huì)遷往上海，其本人將在該地重整旗鼓，另建政府；還提供一筆資金，負(fù)擔(dān)議員赴滬路費(fèi)及在滬的食宿費(fèi)用。

為了在北京重新組織國會(huì)法定人數(shù)，曹錕的黨羽提出針鋒相對(duì)的建議，北京將支付從上海返回北京的路費(fèi)，每周還有一筆參加國會(huì)非正式討論會(huì)大方的酬金，將參加修改國會(huì)組織法；使議員的任期不再是有限時(shí)期，而是無限期延長，直至選舉產(chǎn)生新國會(huì)為止。選舉總統(tǒng)前，必須先完成憲法。總統(tǒng)選舉時(shí)，每位議員將得到5000元謝禮；來北京的國會(huì)議員人數(shù)逐漸上升。

與此同時(shí)，黎元洪離開天津，到上海后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剀婇y不愿冒險(xiǎn)接待有爭議的對(duì)抗政府。黎氏即乘輪船東渡日本，在上海組織的新政府也就此垮臺(tái)。在北京，國會(huì)的議員人數(shù)增加了，盡管“幾乎完全沒有公眾關(guān)心的任何明顯跡象”。選舉于10月5日進(jìn)行；10月10日，曹錕就任總統(tǒng)，當(dāng)天并公布了中國新的永久性憲法。盡管憲法擬訂得很好，但頒布憲法的骯臟背景損壞其效力。據(jù)報(bào)紙揭露，每個(gè)投票選舉曹錕為總統(tǒng)的人，收取了5000元賄賂，更加劇了公眾對(duì)“豬仔議員”和新政權(quán)的厭惡。

據(jù)估計(jì)，曹錕為了住進(jìn)拘泥禮儀而籠罩沉悶氣氛的總統(tǒng)府，共花費(fèi)了1356萬元。曹氏是位無所作為的總統(tǒng)。在未選出新國會(huì)時(shí)，舊國會(huì)仍召集會(huì)議。國會(huì)中辯論有如家庭中的口角，有時(shí)發(fā)展到雙方動(dòng)武的地步。正如英國駐華公使麻克類爵士在1924年6月的報(bào)告所稱，“過去五六個(gè)月中，北京的政治局勢(shì)異常平靜，并且……沒有傾向于削弱或加強(qiáng)曹錕總統(tǒng)及中央政府的特別進(jìn)展”。

同時(shí)，導(dǎo)致北京另一次政變的軍事活動(dòng)也日趨成熟。駐扎在北京附近的直系將領(lǐng)馮玉祥，奉命向北進(jìn)軍，迎戰(zhàn)奉軍。但馮玉祥于中途回師北京，廢黜了曹錕總統(tǒng)，并要求結(jié)束軍事行動(dòng)（見第六章）。

馮玉祥發(fā)動(dòng)的政變，顯然使曹錕的憲法失效。為了拼湊一個(gè)可以使人接受的政治班底，段祺瑞被邀再度出山。雖然段氏是個(gè)實(shí)干家而不是個(gè)理論家，但感于時(shí)代的要求，仍抱著全國團(tuán)結(jié)和重訂憲法的空想。段氏認(rèn)為，這又是一場(chǎng)革命，所以于11月24日就任中華民國臨時(shí)執(zhí)政府的“臨時(shí)執(zhí)政”，在擬就約法之前，暫時(shí)集總統(tǒng)和總理權(quán)責(zé)于一身。新憲法的草擬過程是非常復(fù)雜的，首先要召開代表主要軍事和政治勢(shì)力的善后會(huì)議，對(duì)國家的統(tǒng)一作出安排；然后按照善后會(huì)議制定的條例，組織憲法起草委員會(huì)；最后召開國民代表會(huì)議通過憲法。

段祺瑞的方案，對(duì)厭倦于政情的民眾并沒有什么號(hào)召力，但有些政治活動(dòng)家卻樂于參加。善后會(huì)議遂于1925年2月1日召開。

在歷時(shí)3個(gè)月的善后會(huì)議上，共有160位代表討論了30多項(xiàng)議案，包括遣散軍隊(duì)，整頓政治、稅制、教育經(jīng)費(fèi)，查禁鴉片，還有其他議題。會(huì)議通過的議案中，有一項(xiàng)對(duì)召集憲法起草委員會(huì)（1925年8月3日成立，12月完成憲法草案）作了規(guī)定，對(duì)選舉國民代表會(huì)議（但從未舉行選舉）作了規(guī)定。同時(shí)，段祺瑞執(zhí)政又召集臨時(shí)參政院行使臨時(shí)立法權(quán)。國會(huì)人員的分配十分周全，討論得也十分嚴(yán)肅，國會(huì)的活動(dòng)十分認(rèn)真。人們甚至認(rèn)為，執(zhí)政府成員根本就沒有看出在其身邊會(huì)爆發(fā)一場(chǎng)革命。

憲政也不能遏制日益膨脹蠻橫的軍事力量。在一場(chǎng)革命的騷亂中，北京又發(fā)生了一次政變。1926年4月9日，段祺瑞的貼身保鏢被解除了武裝，段祺瑞被免除了執(zhí)政的職務(wù)。

當(dāng)新的統(tǒng)治軍閥爭論由誰組閣時(shí)，北京實(shí)際上有數(shù)星期處于無政府狀態(tài)；隨后，一系列的內(nèi)閣成立，“行使執(zhí)政權(quán)”。最終，張作霖解散了最后一屆攝政內(nèi)閣，1927年6月18日任安國軍政府陸海軍大元帥；任命其黨羽為內(nèi)閣大部分成員，發(fā)布任命、分配資金，以應(yīng)付外交使團(tuán)。但國民革命軍于1928年6月8日進(jìn)入北京時(shí)，中國的議會(huì)民主試驗(yàn)也就結(jié)束了。

中國社會(huì)變革的大浪潮，把富人和幸運(yùn)的人沖到條約口岸的外國租界邊緣。據(jù)一位天津的居民回憶，“在社交上，生活……十分有趣，迷人”。以前的滿族皇帝安逸地住在天津日租界的一座豪宅中。前總統(tǒng)徐世昌住在天津英租界里，欣賞文學(xué)著作和蒔花種草。曹錕偏好獨(dú)居，但也接待一些生活上的朋友。“段祺瑞執(zhí)政比較窮——事實(shí)上，沒有自己的房子，是住在當(dāng)年一位忠實(shí)舊部屬提供的一所住宅里，花時(shí)間去研究佛經(jīng)，有時(shí)也喜歡輕松地打打麻將……當(dāng)被問及中國國內(nèi)紛爭的原因時(shí)，段氏總是給予佛經(jīng)上的解釋，說中國正被派到地球來的惡魔的古怪行為折磨，動(dòng)亂將繼續(xù)下去，直到魔鬼被趕盡殺絕。”

憲法未能如廣大中國人所期望的消除沖突，統(tǒng)一了國家。對(duì)此，后來的一些分析解釋，也同段祺瑞一樣，感到大惑不解。中國為什么會(huì)成那個(gè)樣子，至今仍有爭論。有些人的解釋，認(rèn)為操縱政壇的，都是些以權(quán)謀私和虛偽的政客，踐踏法制造成的結(jié)果。另一種看法，認(rèn)為名為中央的北京政府，實(shí)際上只是地方軍閥割據(jù)稱雄形勢(shì)下，罩在上面的一件外衣罷了。本章所論述的，是由于參與者熱衷于派系斗爭，使憲法體制也耗盡了自身的活力。