危機的征兆：漕運

嘉慶政府的省一級新官員上任時帶著皇帝的詔書，要他們在自己權限內改革官僚行政。可是，中央政府的改革辦法在省一級遇到了和珅時代流毒的干擾。由于這種干擾，產生了在對待平定白蓮教叛亂和對待地方政府腐化問題上的沖突。第三方面的沖突是漕運制度的行政問題。

漕米是中央政府在省里經管的三大要政之一（其余兩件是鹽務和黃河的河道管理）。漕米之政是征集中國南部和中部八個省份的租米，然后運來北京用以供養京師的宮廷成員和貴族，并儲積在倉廒中以待在中國北部分配。這種征集和運輸制度有它自己的主管部門，它與正規的省級官制相平行，并且與河道總督衙門相重疊。它的主管叫“漕運總督”，衙署設在江蘇省的淮安。漕運總督之下設省一級漕官，擔負漕米之省各設一人，這些漕官直接向漕運總督負責，不向他駐在省的總督負責。漕官則監管征集漕米的體系，其人員大部分是非官制的人員。這些人員中多數是由住在運河邊的屯田的世襲船戶“旗丁”組成。雇用這些船戶的運糧船組成了多達一百只船的船隊。漕運衙門也有它自己的用于護衛運糧船的民兵，沿運河的河閘有它自己的檢查員和檢查站，也有它自己雇用的肩夫，后者把糧米從縣的征集站運往運河上的倉庫中。

在嘉慶時代，這個龐大的漕米機構由于各級組織都人浮于事，也由于糧米每易一次手或通過檢查站都要交付陋規而變得腐化了。世襲船戶，或“旗丁”階層，形成了清代社會中許多集團之一，原來指望他們在一個經濟增長、通貨不斷膨脹和人口增加的時代依靠固定收入生活。由于他們人數加多，“旗丁”階層中的許多人不能取得他們的合法的、賴以生活的世襲田地（“屯田”）。此外，漕運制度越來越依賴被稱為“水手”的那個被雇傭的游民勞動者階級。這一幫人逐漸取代了曾經作為明代漕運制度支柱的“旗丁”，他們需要在自己的工錢之外索取租米中自己的一份小費。在嘉慶年間，“水手”的人數增加了兩倍多，估計增加到了四五萬人。同時，漕運站又是官場中庇護制的焦點之一。數以百計的候補官員麇集于此，作為中央政府的委員（“差委”或“漕委”）領取薪餉。

由于漕運機構的人員增加，18世紀的價格也上漲，所以應交給每一條糧船的船費也相應地上漲不已。1732年每條船的船費為130兩到200兩，1800年漲到300兩，1810年漲到500兩，到道光初年（1821年）甚至漲到了700或800兩。糧稅費用的增加使得地方上的紳士謀求談判免稅，這就增加了納稅戶的負擔，并且最后也使得征集的實際數量下降，因為貧苦的納稅人已被剝奪得精光了。它的一個結果便是漕米的逐漸商品化，因為地方官吏被迫從私商手中購買稻米，以補足他們的定額。

彌補漕糧定額是省一級糧官唯一的最重要工作。為了達到這個目的，他們與北京倉廒的監管官密切地合作。這些京官的職位是形成官吏侵吞公款的重要根源，甚至也許是省里漕米機構與北京官吏之間的關鍵性的中介人。漕米定額是向縣里征收的，但征收本身在縣里不是歸漕米機構經辦，而是由正規的地方政府經辦。納稅人交給地方經紀人，由后者把漕米送到縣的征集點；在這里由縣長驗收，他負責把它交到漕運機構的代理人那里去。因此，漕運制度催征的負擔最后落到了內外交困的縣長身上，縣長只好向他自己的法定的省一級行政上司那里去發牢騷。

這些抱怨最后就導致某些省級官員與在漕運中有既得利益的官員發生沖突。1803年之后當漕運制度已露出百孔千瘡的苗頭時，利害的沖突開始集中在向皇帝提建議是否贊成使用海路的問題。與漕運有聯系的官員力圖保持運河的內陸運輸體系；許多正規省一級官員則希望放棄它，主張利用沿海的海運。1824—1825年的海運辯論達到高潮，那時內陸漕運體系已暫時瓦解。

漕運危機早在1803年就已見預兆，那時黃河的漲水淤塞了運河，使開往京師的運糧船運行不暢。那時有許多長篇大論的計劃和奏疏上呈給皇帝，主張另辟新徑發展海路，像元代和明初所實行過的那樣。黃河大水一退這些建議就又都銷聲匿跡，但它們在1810年又被提出來考慮，因為運糧船這時再度被延誤，因而迫使皇帝急于征詢關于運河河道與海運同時并舉的意見。絕大多數省一級官員這時的反應是持否定態度。在浙江和江蘇兩省高級官吏的支持下，南京總督勒保上疏條陳十二大理由，說明海運為什么既不可行，也不可取。1815年問題再次被提出，又再次被否定。一個最重要的理由是說不應該改變祖宗的成法。持這種觀點的人后來把皇帝本人在1816年否決海運建議的措辭強硬的上諭當作護身符。

由于私營沿海貿易這時正蒸蒸日上，就顯得持反對海運的大多數論點是昏庸無知的。雖然海盜猖獗、氣候惡劣以及造船費用昂貴（凡此都被用作不便開辟可以行之有效的海運的理由），并沒有妨礙在嘉慶時代已有約3500條江蘇省商船（“沙船”）的長江下游商人進行海上貿易。當時已知有少數企業主擁有三五十條船的船隊，他們主要把華北的豆子運往南方牟利。贊成開海路的人們認為，這種私人貿易可由政府與私商合作來加以發展，其結果是最后會使他們得利。大家知道，大宗沿海貿易是從北到南的走向；北上的船因載貨少而往往裝載泥沙壓艙。戶部尚書英和建議，運載漕米的私商在北上時可分撥20%的噸位裝私人貨物；回船則可以完全裝商品貨物。

從贊成開辟海道的人看來，海路最重要的是有經濟上的優越性，因為它是一個避開運河航道上無數檢查站和中間人的辦法。海運的倡議也恰恰因為這些理由而遭到得運河之利的既得利益集團的反對。到19世紀20年代，這些最有勢力的既得利益集團之一便是那些已經出牌在沿運河各站擔任“漕委”的候補官員集團。這些官員的任命是受漕運總督本人督辦的，因此“漕委”被視為私人庇護制的獨立王國，別人是不能染指的。例如，1819年清帝就指斥漕運總督在一年之內增加了他下面的札委人數達140人。

不論運河上的商人或是沿海貿易的商人，都傾向于聯合起來反對開辟海路。反對的一個理由是這樣一種事實：嘉慶年間運河上的糧運已大大商業化了。北上的糧船上相當大一部分載貨是在私人手中，南下的船只則裝載著能獲利的私鹽。其次，沿海貿易的商人也不愿政府染指私人航運，因為自1684年康熙帝取消沿海商業的禁令以來，海上貿易已是他們的禁臠。那些反對海運的官員最初用的一個法寶是向海員本人調查沿海情況，而他們的報告異口同聲地都是使人泄氣的。

海運論戰中兩派的沖突在1824年后期達到了不可開交的地步，因為開往北京的運糧船隊陷進了淤泥中，并且長期受阻于高郵南部的洪水地帶。這一危機迫使道光帝恢復了他父親統治時期已開始的辯論。可是，這一次危機的嚴重程度足夠使他們達成妥協。開往北京的糧船僅僅四分之一順利地通過了黃河；其余船只全被絕望地阻滯在路上。皇帝接受的海運的主要計劃是英和寫的，由另一滿洲政治家琦善監督執行；后者在危機期間曾被任為代理南京總督。琦善在那里與新任命的江蘇巡撫陶澍以及布政使賀長齡合作，計劃從上海派出海路運糧船只。漕運總督衙署似乎暫時被打入了冷宮，它有兩年時間充斥著一批批被札委的官員，其中還一度包括剛剛發跡的、皇帝的年輕寵幸穆彰阿。

從一開始，皇帝就竭力讓所有官員都認識到，開辟海路的倡議是臨時性質的。事實上，批準啟用海運是以在第二年立即著手修復運河為條件的。河運辯護者認為，修復工程本身會為世襲河工提供必要的就業機會，不然，他們就會因使用了海路而變得無所事事了。琦善的繼任者在1827年強烈地要求繼續使用已被證明是行之有效的海路，但他的建議被駁回了。

直到19世紀40年代后期，政府才被迫放棄河道，永遠改用海路。這時之所以作出這個決定，是因為有些因素已經改變了權力斗爭的格局。水手們已經組成了秘密會社，使他們組織起來的信仰很像把白蓮教的信徒們聚集在一起的那種信仰。19世紀40年代這些會社開始表現出有政治抱負的樣子，并且開始在纖夫，甚至在旗丁中間擴展影響和發展組織。當鴉片戰爭以后這些組織采取了反滿的意識形態時，中央政府繼續支持他們的興趣便急劇下降了。1845年以后，由于京師又發生了嚴重的糧食短缺情況，海路便未經什么辯論而被采擇施行。太平軍叛亂的爆發和1853年黃河災難性的改道，排除了重新考慮恢復運河體系的可能性。

不管1824年以后清帝主張恢復河道的理由是什么，他在政治上并不反對那些主張改道的人。陶澍做江蘇巡撫一直到1830年，后來被擢升為南京總督，在這個總督任上任職九年之久。琦善雖然短期降過級，但仍保持重要的省級職位，一直到他1841年與英國人打交道被貶黜時為止。改革者也有在漕運總署內任過職的，如1830—1832年有吳邦慶，1834年有朱為弼，1837年有周天爵。事實上，1831年正是在陶澍領導下，在兩淮地區對鹽務進行了第一次、也是唯一重要的一次改革。

監督這些改革的道光帝被迫從朝廷的高度來考察行政上的問題，因為朝廷仍然是水路航運和官僚行政的庇護制網絡結構的最高機構。他看來是一位謹慎小心的，甚至是膽小的統治者，寧可與幾個心腹顧問進行密議，而不愿接受實際的批評或警告。只要反對海運的人向他進言海運可能毀棄祖宗成法，而且可能使運河數萬雇員有解雇的危險時，他并不是一位可以指望進行漕運改革的君主。

另一方面，鹽務則是另一個樣子。雖然鹽的私運和非法販賣本身是一件有決定意義的既得利益事業，但私鹽販子和運河工人還是有著重大的區別。第一，運河工人被雇于一個合法的官方機構；私鹽販子則是在國家鹽稅之外活動并且干著反鹽稅的勾當的。第二，運河體系是以北京為中心而且與正規官制相平行的等級制行政組織的一個組成部分。反之，私鹽販子常像海盜那樣，沿著海岸和南方內地航道，在地方網絡結構中活動，最多也只是在地區網絡結構中活動。從漕運中的榨取所得是在上層官僚中分享其利，私鹽販子則是私商和投機商，他們侵奪的是正常鹽務行政中的官員和商人的收入。

除此之外，朝廷里還有一個有權勢的集團想從取消鹽務的走私來獲利，同時他們又能夠限制鹽務改革的范圍。這個集團就是內務府。這個組織的大部分收入都來自鹽政，后者在傳統上又被內務府的任命官員所把持。內務府在鹽務爭論中的作用和在其他爭論中一樣，也沒有留下多少文獻記載，但人們已經知道，自從18世紀初以來，內務府的財政收入在中國政府的總稅收中的比重一直在增加。

自然，鹽務改革的建議也會危及鄉村的穩定，因為這些建議會把據認為是人數最多和最難駕馭的無業游民和無地搗亂分子弄得無所事事。但是，關鍵的問題不是怕疏遠了鄉村的居民；它倒不如說是為了安撫宮廷官員們的利益。可是，我們對這些利益集團的組成、性質和重要性的了解還很有限，必須等待進一步的研究。

漕運危機是這個世紀最初幾十年公共職能普遍崩潰的一個方面。它的根源部分地在于官僚的玩忽職守。在漕運方面，除了玩忽職守之外還加上了復雜的運河體系——它的中段與河道總督轄區相交——的自然困難條件。這種自然困難來自嚴重的土壤侵蝕和華北平原定期泛濫所引起的泥沙。到18世紀末期，黃河的河床提高到了危險的高度，威脅著堤岸，并引起觀察家們預言它可能改道；結果黃河果然在1853年發生了改道。但是，漕船為了到達北京必須在淮安附近之點穿過黃河。在這個危險匯合處的西邊有一系列吞吐湖，它們用來容納黃河的溢水，并且在運河不通的時候提高運河的水位，這個政策被稱為“借黃濟運”。多年的淤塞改變了運河系統的蓄水狀況，致使黃河渡口的積沙和整個運河體系的升高了的河床本身使這個系統沒法調節水位，否則勢必誘發洪水災害。淮安的洪水不僅威脅北京的糧食供應，也威脅到鹽稅的收入，因為受害地區包括兩淮的許多鹽廠和曬鹽設備。

河道總督的粗疏大意、愚蠢的經濟措施和玩忽職守，是1780年以后一些官吏奏折中相當注意的事情，但腐化繼續在19世紀初期危害這個機構。根據許多記載看來，河道總督當局的目的不是在防止洪水，而是細心地在財政收支上下工夫，即要使洪水定期地每隔一段時間發一次，以證明資財源源流入河道總督當局是正當的。傳說南部河道總督當局三天一巡的宴飲和無休歇的戲劇演出表明，每年撥給它的600萬兩銀子，只有1/10是作了正經用途。例如1808—1810年，政府據認為曾用了800萬兩來疏浚河口；但在后來的兩年中水災卻比以前嚴重了好幾倍。

非官方記述則認為這種腐化的根子是在18世紀末期，那時河道總督是按照和珅時代的庇護制網絡結構組成的。那時進入河道總督機構的人必須給和珅的私人腰包塞錢，以換取他繼續給予的恩寵和庇護。和珅死后，這種錢再也沒有送到北京過。在道光時代，治黃工程與運河一樣，都變成了失業官僚的避難所。據說，拿了一位在朝官員的信件去河工任所的新翰林可以指望得到1萬兩銀子的年俸和其他的好處；如果他是個“舉人”功名，仍然可以得到這個數目的十分之一。