政府與經(jīng)濟(jì)

無(wú)論是北洋軍閥政權(quán)及其后的南京政府，都是主要從城市的經(jīng)濟(jì)部分為政府籌借經(jīng)費(fèi)。民國(guó)的政府既不是從農(nóng)村征收大量稅收，也沒(méi)有對(duì)半自治的省或地方的收入和支出產(chǎn)生重大影響。換言之，在1949年以前，沒(méi)有一屆政府不是通過(guò)中央財(cái)政來(lái)管理國(guó)民總收入的大部分。其結(jié)果是政府的政策雖對(duì)經(jīng)濟(jì)有深遠(yuǎn)影響，但在實(shí)際上，卻從來(lái)不能推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)朝現(xiàn)代化的道路前進(jìn)。

例如在1931年至1936年間，中央政府的總支出，占國(guó)民生產(chǎn)總值的2.1%—4.9%，平均為3.5%（如果各級(jí)地方政府的支出也包括在內(nèi)，這個(gè)百分比數(shù)可能要加倍）。稅收比這個(gè)數(shù)字要小得多，這一方面反映國(guó)民政府無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)村的資源，另一方面也反映其不能或不愿對(duì)整個(gè)社會(huì)征收所得稅。而且這有限的政府收入，也大量浪費(fèi)在維持一支龐大的軍隊(duì)，并耗費(fèi)在持續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)之中；或者用來(lái)償還內(nèi)債和外債本息作抵押。無(wú)論是北京政權(quán)或是南京政權(quán)，都不能從政府收入中提出資金，用于任何重大的發(fā)展投資，其政策也沒(méi)能促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)資本的形成。

辛亥革命后，新的共和政府首先與清朝的財(cái)政體制作斗爭(zhēng)。雖然各種財(cái)務(wù)名稱(chēng)和官僚結(jié)構(gòu)很快給改變了，但共和政府比起清政府來(lái)，更加無(wú)力控制中國(guó)的稅收來(lái)源。1913年，北京政府曾試圖劃分中央、省和地方稅收的范圍，但由于中央政府過(guò)于軟弱，無(wú)法執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，即使袁世凱政府也不例外。1914年以后，除關(guān)稅和鹽稅外，其他大部分稅收由各省管理。從法律上講，田賦（和一些貨物稅）仍應(yīng)屬于中央政府，但在事實(shí)上卻歸各省所控制。盡管名為“某省的國(guó)民支出”會(huì)計(jì)名目之下，實(shí)際都是在省內(nèi)花銷(xiāo)。袁世凱在1916年死去之前，還能從各省提取一些田賦款項(xiàng)。這種狀況，斷斷續(xù)續(xù)以最低數(shù)額維持到1921年。此時(shí)政治形勢(shì)嚴(yán)重惡化，內(nèi)戰(zhàn)遍及全國(guó)，北京政府完全失去了對(duì)財(cái)政的控制。

關(guān)稅幾乎全用來(lái)償還外國(guó)的借款和支付賠款。從1912年至1927年底，北京政府能夠從海關(guān)收入中用于行政經(jīng)費(fèi)和其他支出的，僅為海關(guān)全部收入71767200海關(guān)兩的20%，即為142341000海關(guān)兩。1902年和1918年兩度修訂了關(guān)稅細(xì)則，但由于市場(chǎng)價(jià)格的上漲，1923年以前的實(shí)際進(jìn)口稅率在2.5%—3.6%之間變動(dòng)。1923年再次修改海關(guān)稅則，使實(shí)際稅率達(dá)到5%。在1930年中國(guó)關(guān)稅自主之前，關(guān)稅的收入不可能有大幅度增加。

從1913年到1922年底，鹽稅的收入超過(guò)了關(guān)稅；不過(guò)，1922年以后，中央政府只能得到鹽稅的一部分。1913年，為了給“善后大借款”（袁世凱政府如沒(méi)有這筆借款，可能難以存在）提供保證，任命了一位洋會(huì)辦來(lái)監(jiān)督并實(shí)際控制鹽務(wù)署。雖然這有損于國(guó)家尊嚴(yán)，但這一措施使中央政府的財(cái)政收入立即大幅猛增。實(shí)際上用鹽稅償還外債的數(shù)目并不很大，例如，善后大借款從1917年起用關(guān)稅償付。但由于不斷的內(nèi)戰(zhàn)，這種相對(duì)較好的形勢(shì)不久就不復(fù)存在。各省對(duì)鹽稅橫加干預(yù)漸漸嚴(yán)重起來(lái)，鹽稅收入被各地大量侵吞，食鹽走私猖獗。1922年后，鹽稅總收入明顯下降，實(shí)際上交給北京的部分也在減少。鹽稅的純收入，在1922年曾達(dá)到最高點(diǎn)8600萬(wàn)元；1924年降至7100萬(wàn)元，1926年降至6400萬(wàn)元，1927年降至5800萬(wàn)元。1922年，鹽稅實(shí)際上交給北京的也只有4700萬(wàn)元（或純收入的55%）;1200萬(wàn)元經(jīng)中央政府同意留在省里；但有2000萬(wàn)元（占23%）未經(jīng)中央同意，即為地方占用。1926年，被省當(dāng)局和各地駐軍截留的鹽稅，總額達(dá)3700萬(wàn)元，當(dāng)年上交北京的實(shí)際數(shù)額僅為900萬(wàn)元。

面對(duì)長(zhǎng)期的財(cái)政困難，北京政府被迫靠舉債度日。1912—1926年間，財(cái)政部共發(fā)行27種國(guó)內(nèi)債券，票面總值計(jì)6.14億元。但債券是折扣銷(xiāo)售，最低時(shí)售價(jià)僅為面值的20%，所以政府實(shí)得的收入比發(fā)行額要少得多。南京政府時(shí)期也是如此，但對(duì)此時(shí)債券發(fā)行的情況尚不得而知。看來(lái)成立有紙幣發(fā)行權(quán)的新銀行，和政府舉內(nèi)債之間有密切的關(guān)系。這些國(guó)內(nèi)債券大部分被中國(guó)的“現(xiàn)代”銀行所認(rèn)購(gòu)；這些銀行持有政府證券，作為投資和作為發(fā)行紙幣的儲(chǔ)備，并得向政府預(yù)支。

北京政府留給其后繼者2.41億元內(nèi)債；這似乎表明，北京政府雖然拖欠債務(wù)，但債權(quán)人并沒(méi)有因北京政府打折扣的公債券而太吃虧。北京政府舉借內(nèi)債，一次一次使軍閥得以中飽私囊；但這些借款的收益，卻沒(méi)給國(guó)家?guī)?lái)什么好處。內(nèi)債和外債的還本付息，成了北京政府最大的支出；加上軍費(fèi)的支出，至少占去每年總支出的4/5。政府在支出了一般行政費(fèi)用之后，也就沒(méi)有余款進(jìn)行發(fā)展投資了。省和地方的稅收收入，也被軍費(fèi)和治安費(fèi)用耗盡。北京政府的舉借外債，也不是著眼于進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

1912—1926年期間的新外債，在數(shù)量上是少于清末的賠款和鐵路借款。外債總數(shù)（不包括庚子賠款），從1913年的約5.26億美元，增加到1931年的6.96億美元。1913年的2500萬(wàn)英鎊善后大借款，是新外債中最大的一筆。此外，相當(dāng)大一部分外國(guó)借款，是1918年的所謂“西原借款”——日本利益集團(tuán)向當(dāng)時(shí)執(zhí)掌北京政權(quán)的安福系軍閥和幾個(gè)省的地方政府借予的無(wú)擔(dān)保借款，主要用于打內(nèi)戰(zhàn)和進(jìn)行政治陰謀活動(dòng)。后來(lái)，“西原借款”中的幾筆貸款，轉(zhuǎn)為合法的鐵路和電報(bào)借款，但其絕大部分——約1.5億元，從未得到南京政府的承認(rèn)。與19世紀(jì)90年代對(duì)日的賠款借款，袁世凱的善后大借款和內(nèi)債一樣，北洋軍閥這次窮途末路的借款，除了幾筆鐵路借款外，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有任何幫助。事實(shí)上也有理由認(rèn)為，中國(guó)每年償還政府債務(wù)的支出（包括庚子賠款），大于從新貸款中得到的收入。例如C.F.雷默估計(jì)，在1902—1913年間，每年平均付出8920萬(wàn)元；1913—1930年間，每年平均付出7090萬(wàn)元，而在這兩個(gè)時(shí)期，每年平均借款收入分別為6100萬(wàn)元和2380萬(wàn)元。如此大的資本“消耗”，必然引起中國(guó)經(jīng)濟(jì)資源的凈流出，其影響當(dāng)然是阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

1928年南京政府建立后，經(jīng)過(guò)了十年內(nèi)戰(zhàn)，初步得到政治統(tǒng)一。在1928年至1937年的九年中，國(guó)民政府對(duì)關(guān)內(nèi)財(cái)政所達(dá)到的控制程度，超過(guò)了自清朝以來(lái)的任何時(shí)期；與1916年至1927年的軍閥時(shí)代相比，無(wú)論是稅收或稅收制度都有顯著的改進(jìn)。關(guān)稅自主是1929年至1930年恢復(fù)的，較高稅率的新關(guān)稅增加了政府的收入。1930年，海關(guān)采用金單位，將海關(guān)稅收計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)由銀單位改為金單位，既保證了關(guān)稅的真正價(jià)值，又從下跌的銀價(jià)方面增加了收益，從而增強(qiáng)了政府對(duì)巨大外債和內(nèi)債還本付息的能力。1928年以前被地方大量占用的鹽稅，也并入到國(guó)家財(cái)政體系。盡管仍要轉(zhuǎn)給各省，但鹽稅的大部分實(shí)際上已歸中央。許多（雖然不是全部）中央和地方的貨物稅，合并成為全國(guó)通行的統(tǒng)稅，由中央征收，以交換省里占用的田賦，基本上（雖然不是完全）廢除了厘金。1933年，政府實(shí)行廢兩（舊制的白銀計(jì)算單位）改元，統(tǒng)一了貨幣；然后在1935年以外匯儲(chǔ)備作為擔(dān)保，采用現(xiàn)代紙幣制度。美國(guó)收購(gòu)白銀，無(wú)意中推動(dòng)銀價(jià)上漲，并為中國(guó)提供了相當(dāng)大一部分所需的外匯儲(chǔ)備。1935年11月，政府規(guī)定白銀收歸國(guó)有，禁止把白銀作為貨幣在市場(chǎng)流通，中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行發(fā)行紙幣作為法定的支付貨幣。國(guó)民政府試行年度預(yù)算，大大改進(jìn)稅收征收和財(cái)務(wù)報(bào)告制度。為了實(shí)施財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)民政府于1931年成立全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，任命委員，指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的“重建”工作。

這些成就大都仍然膚淺，但與過(guò)去相比，給人以深刻的印象。由于國(guó)民政府收入的基礎(chǔ)是適用于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)的間接稅，因此對(duì)產(chǎn)值的緩慢增長(zhǎng)受到嚴(yán)重限制。由于不能對(duì)農(nóng)業(yè)征稅，使稅收的增加受到難以克服的限制——也是對(duì)政府計(jì)劃的限制。關(guān)稅、鹽稅和貨物稅給一般消費(fèi)者以沉重負(fù)擔(dān)，稅收的實(shí)際影響也是難以追究的問(wèn)題；富人并沒(méi)有納很多的稅。掌握在各省手中的田賦，既沒(méi)有改革，也沒(méi)有發(fā)展，同樣把負(fù)擔(dān)都加在小農(nóng)身上。國(guó)民政府的經(jīng)濟(jì)政策根本沒(méi)有解決農(nóng)民的問(wèn)題，也沒(méi)有促進(jìn)工業(yè)的增長(zhǎng)，更沒(méi)有有效地利用人們的政治支持和心理支持，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)能從停滯狀態(tài)中走出來(lái)。到1937年為止，所得到的收獲并不大，由于此后12年的對(duì)日戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)戰(zhàn)，而政府也沒(méi)有采取必要的措施，使中國(guó)人民在戰(zhàn)爭(zhēng)年代付出的犧牲得到補(bǔ)償，一切都蕩然無(wú)存。

表20列出南京政府1928年至1937年間的九省財(cái)政年度的主要收入和支出。在1938年以前，省和地方政府的支出數(shù)量仍然很大；在以后戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，省和地方政府的支出與中央的支出相比，則急劇下降。但即使把省和地方的支出加在中央政府的支出上，總數(shù)也僅占中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值很小的比例，在1931年至1936年期間，僅占3.2%—6%。美國(guó)可以比較的數(shù)字，是1929年占8.2%,1933年占14.3%,1941年占19.7%。就國(guó)民收入而論，中國(guó)的中央政府的支出為數(shù)很小，這既反映了國(guó)家稅收基礎(chǔ)的狹窄，也反映了經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代部分的有限規(guī)模；而這個(gè)部分實(shí)際上承擔(dān)國(guó)民政府稅收的最大負(fù)擔(dān)。

1929年初，國(guó)民政府開(kāi)始實(shí)行財(cái)政控制。除海關(guān)外，僅在浙江、江蘇、安徽、江西、河南五省實(shí)行。這種情況后來(lái)有所改善，但在1937年以前，中央政府從未達(dá)到對(duì)華北、西北和西南完全控制的地步。中日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后不久，政府主要依靠的沿海和長(zhǎng)江流域各省，淪陷于日本人之手。

1928年6月，在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上，劃分了中央和地方的稅收界限，中央政府正式把田賦讓給各省。這個(gè)劃分并不是一項(xiàng)政策，借以改善北京政府遺留下來(lái)公認(rèn)的財(cái)政管理混亂狀態(tài)。而南京政府對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)，意味著為了換取各省軟弱的支持，中央政府放棄了對(duì)創(chuàng)造國(guó)民總產(chǎn)值65%農(nóng)業(yè)部門(mén)的財(cái)政權(quán)力，這也就放棄了對(duì)不公平田賦制度徹底改革的任何努力。在現(xiàn)行的田賦制度下，土地的謊報(bào)和官員的腐敗，使一些富人逃避公平納稅的義務(wù)；結(jié)果是很大一部分農(nóng)業(yè)稅收被截留，不能用于公共社會(huì)福利。

1941年，在戰(zhàn)爭(zhēng)的環(huán)境下，未淪陷區(qū)，中央政府從各省收回了田賦管理權(quán)。為了補(bǔ)償?shù)胤秸诙愂丈系膿p失，中央政府答應(yīng)給以現(xiàn)金補(bǔ)助。田賦征實(shí)和隨之而來(lái)的糧食征借，在1942—1943年和1943—1944年，分別為中央政府提供了總收入的11.8%和4.2%。但到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，中央政府的農(nóng)業(yè)稅收很快又降下來(lái)。戰(zhàn)時(shí)實(shí)行的田賦征實(shí)，確實(shí)使中央政府能夠控制對(duì)糧食供應(yīng)的同時(shí)，也減少了政府向軍隊(duì)、公務(wù)人員和城市工人供應(yīng)糧食的直接支出，相應(yīng)地抑制了戰(zhàn)時(shí)貨幣發(fā)行量的增長(zhǎng)速度。不過(guò)實(shí)行田賦征實(shí)時(shí)，政府并沒(méi)有對(duì)舊田賦制度的不公平作任何糾正。當(dāng)國(guó)內(nèi)其他階層大都被免除類(lèi)似的直接稅，而小農(nóng)卻增加了新的不公平負(fù)擔(dān)。

同所有“不發(fā)達(dá)”國(guó)家一樣——明治時(shí)期的日本和1949年以后的中國(guó)是主要例外，戰(zhàn)前南京政府的收入主要靠間接稅。南京政府三項(xiàng)最重要的稅收，是關(guān)稅（關(guān)稅自主權(quán)收回后，收入迅速增加）、鹽稅和貨物稅。如表20所示，在關(guān)稅、鹽稅、貨物稅這三項(xiàng)收入，仍占不穩(wěn)定的1928年至1929財(cái)政年度總收入的55.7%。在以后的八年中，這個(gè)比例在最高81.9%（1932—1933年）和最低56.6%（1935—1936年）之間變動(dòng)，平均數(shù)為71.4%。在這三項(xiàng)以外的收入，是各種雜稅和政府企業(yè)的收入，而最主要的是來(lái)自借款。到了1936年10月，政府才開(kāi)始初步征收所得稅。1937年中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，阻礙了征收所得稅計(jì)劃的推行；所得稅、遺產(chǎn)稅和戰(zhàn)時(shí)過(guò)分利得稅，三者加起來(lái)未超過(guò)政府總收入的1%或2%。在中日戰(zhàn)爭(zhēng)及其后的內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，商業(yè)和金融業(yè)的投機(jī)交易，為包括政府“知情人”在內(nèi)的極少數(shù)人帶來(lái)了巨額利潤(rùn)；但這些獲利者從未被真正征稅。抗戰(zhàn)以前，國(guó)民政府的財(cái)政收入主要來(lái)自遞減的間接稅；盡管1937—1949年國(guó)民政府的收入中，來(lái)自稅收的比重愈來(lái)愈少，但間接稅仍是主要的。

在中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，外國(guó)借款在國(guó)民政府的財(cái)政中，所占數(shù)字并不很大。幾筆數(shù)額不大的借款，都是30年代借的，其中包括兩筆總數(shù)為2600萬(wàn)美元的商品貸款和鐵路修建貸款。戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)（善后救濟(jì)總署）和美國(guó)（經(jīng)濟(jì)合作署）的援助基金（當(dāng)然不是借款），主要用于彌補(bǔ)中國(guó)巨額的外貿(mào)逆差，但由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)挠?jì)劃或管理，因此也沒(méi)有給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)多大裨益。1937年至1945年間，中央政府實(shí)際利用戰(zhàn)時(shí)信貸和租借法案，合計(jì)約21.5億美元（美國(guó)18.54億，蘇聯(lián)1.73億，英國(guó)1.11億，法國(guó)0.12億）。這些款項(xiàng)，部分是為軍事供應(yīng)和軍事服務(wù)形式提供的；部分在戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后，與政府積累的外匯（主要是通過(guò)美國(guó)在戰(zhàn)時(shí)以高匯率購(gòu)買(mǎi)中國(guó)貨幣得到）一起，在企圖維持法幣對(duì)外價(jià)值中浪費(fèi)掉了。總之，外國(guó)貸款和援助，幫助了國(guó)民政府度過(guò)了戰(zhàn)爭(zhēng)，但對(duì)戰(zhàn)前和戰(zhàn)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展毫無(wú)所助。

表20所示，歷年財(cái)政收支赤字，主要由內(nèi)債來(lái)彌補(bǔ)，實(shí)際上在1931年至1932年以后，每年的內(nèi)債都超過(guò)赤字本身，因?yàn)樵谝恍┵~戶(hù)中，這些款項(xiàng)被作為現(xiàn)金平衡。在1927年至1935年間，南京政府財(cái)政部發(fā)行了38種公債，票面價(jià)值為16.34億元。這種“一般用途”的舉債之所以成為必要，主要是由于政府大量的軍費(fèi)開(kāi)支。因?yàn)檎谡紊系臒o(wú)能為力，不能“打破飯碗”裁減中央和各省的軍隊(duì)。另一方面，政府用來(lái)圍剿中共蘇區(qū)的支出日益增加；1931年后面臨日本即將入侵，蔣介石軍隊(duì)的現(xiàn)代化也需用款項(xiàng)。

1931年和1932年，政治和經(jīng)濟(jì)均呈惡化形勢(shì)，上海的債券市場(chǎng)呈現(xiàn)嚴(yán)重的蕭條。例如，財(cái)政部發(fā)行以關(guān)稅作擔(dān)保的國(guó)庫(kù)債券價(jià)格，由1931年1月的62.9元跌至12月的26.6元。1932年1月應(yīng)支付內(nèi)債本息約為2億元，相當(dāng)于1931—1932年財(cái)政年度預(yù)算收入的1/3。同時(shí)，大多數(shù)內(nèi)債應(yīng)在五年償還。由于舉借新債已不可能，面臨舊債無(wú)法償還的前景，政府迫使銀行和債券持有者清理債款，將所有債券的利息率固定為6%，并將償還期延長(zhǎng)一倍。從1933年開(kāi)始，由于世界大蕭條的影響波及到中國(guó)，政府的財(cái)政赤字再度增加。如表20所示，從1933年到1935年，由于軍費(fèi)支出上升，借款總額逐年增加。到1936年2月，政府進(jìn)行了第二次內(nèi)債大清理，發(fā)行統(tǒng)一公債14.6億元，取代33種利息和償還期不同的舊公債。統(tǒng)一公債為五種用海關(guān)收入作擔(dān)保的公債，年息6%，償還期分別為12、15、18、21、24年；此外，又發(fā)行新公債3.4億元。到1936年底，國(guó)民政府共發(fā)行內(nèi)債總數(shù)接近20億元。

大量?jī)?nèi)債的發(fā)行及其處理，揭示出國(guó)民政府和上海銀行界之間的共同的利害關(guān)系，其中包括四大官方銀行（包括1933年設(shè)立的中國(guó)農(nóng)民銀行）。政府發(fā)行的債券，很大一部分為銀行所吸收。例如1936年2月，銀行持有總額2/3未償還債券。除了少數(shù)例外，至少在1932年以前，南京政府的做法是將債券存入銀行，作為預(yù)支其面值50%—60%現(xiàn)金的附屬擔(dān)保。當(dāng)債券公開(kāi)發(fā)行和公布市場(chǎng)價(jià)格之后，銀行再以預(yù)支款和市場(chǎng)之間的差額，從政府手中購(gòu)入這些債券。絕大多數(shù)債券的發(fā)行價(jià)格可能僅為98，而市場(chǎng)上的最高報(bào)價(jià)從未超過(guò)80，甚至跌到30或40。一項(xiàng)可靠的估計(jì)，在1927—1934年間，共發(fā)行公債面值為12億元，而南京政府實(shí)得的現(xiàn)金，可能僅為面值的60%—75%。因此，名義上的利息是8.4%—9.6%，財(cái)政部的實(shí)際負(fù)擔(dān)則是12%—16%。如果利息和本金如期償還，債券持有者一年可能賺到20%—30%的利息。1932年內(nèi)債清理后，政府償還內(nèi)債的負(fù)擔(dān)有所緩解；內(nèi)債平均的年收益率，從1932年底的15%—24%，跌到1933年的16.8%，到1936年跌到11.6%。債券被銀行買(mǎi)去作為發(fā)行紙幣的準(zhǔn)備金；1935年實(shí)行幣制改革后，貨幣的發(fā)行量迅速增長(zhǎng)。公眾對(duì)上海市場(chǎng)上政府債券的需求，主要是為了投機(jī)，而不是為了投資。由于公債還本付息的費(fèi)用不斷增長(zhǎng)，政府被迫于1932年和1936年實(shí)行公債清理，使名義利率下降，延長(zhǎng)了償還期，對(duì)債券市場(chǎng)形成了沖擊。直到戰(zhàn)時(shí)的通貨膨脹，實(shí)際上抵消了國(guó)內(nèi)公債——這是民國(guó)時(shí)期唯一的實(shí)質(zhì)“累進(jìn)稅”。在此之前，向政府提供信貸，一直是對(duì)貸方大為有利。

政府的主要信貸者，是在現(xiàn)代銀行系統(tǒng)中居于統(tǒng)治地位的四大政府銀行。在銀行系統(tǒng)起操縱作用的，是政府中的顯赫人物，利用銀行資本進(jìn)行政治欺詐來(lái)謀取個(gè)人利益。人們普遍相信，在30年代，中央銀行是孔祥熙的，交通銀行是CC系的，中國(guó)銀行是宋子文的，中國(guó)農(nóng)民銀行是中國(guó)軍隊(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)的。不過(guò)，個(gè)人的貪污是不易有證據(jù)可查的。無(wú)論如何，把可以用于工業(yè)或商業(yè)投資的資金，用于政府的軍費(fèi)支出，或用來(lái)從事公債市場(chǎng)上的投機(jī)，貪污的后果比之這些，或許不那么嚴(yán)重。

20世紀(jì)的中國(guó)銀行系統(tǒng)，沒(méi)能為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立起信用的職能。第一，中國(guó)的現(xiàn)代銀行業(yè)并不發(fā)達(dá)。雖然從1928年至1937年有128家新銀行開(kāi)業(yè)；在1937年，中國(guó)有164家現(xiàn)代銀行和1579家支行，但大都集中在沿海各省的主要城市（在1936年，僅上海就有58家總行和130家支行）。在內(nèi)地的農(nóng)業(yè)地區(qū)，現(xiàn)代銀行機(jī)構(gòu)極少，并完全不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)信貸的需求。20年代和30年代發(fā)展起來(lái)的合作社，本來(lái)可以作為銀行系統(tǒng)和農(nóng)民之間的中介人，但在數(shù)量上少到無(wú)足輕重，并傾向于把大部分信貸貸給較富裕農(nóng)民。這些富裕的農(nóng)民，通常能夠以比較低的利率從其他地方取得貸款。30年代興旺一時(shí)的錢(qián)莊，此時(shí)雖幸存下來(lái)，只傾向于向當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)提供資金。至于條約口岸的外國(guó)銀行，雖有充足的資金供應(yīng)，包括中國(guó)富人在其中的大宗存款，但其主要業(yè)務(wù)是為外貿(mào)提供短期資金和從事外匯投機(jī)。

在中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的十年中，中國(guó)確曾有過(guò)發(fā)展現(xiàn)代銀行系統(tǒng)，但卻被歪曲成為向總是欠債的政府籌措資金的工具。幾家主要銀行的資本和儲(chǔ)備，從1928年的1.86億元增加到1935年的4.47億元。在同一時(shí)期的銀行存款，從11.23億元增至37.79億元，增額中有許多來(lái)自政府“四大”銀行的增長(zhǎng)。1928年，中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、農(nóng)民銀行共有資本和儲(chǔ)備6400萬(wàn)元，或總數(shù)的34%；到1935年，數(shù)字是1.83億元，或總數(shù)的41%。四大銀行的存款總額為5.54億元，或占1928年存款總額的49%；到1935年是21.06億元，或總額的56%。到1935年，政府擁有10家現(xiàn)代銀行（包括四大政府銀行）資本額的4/5，即1.46億元，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于全部現(xiàn)代銀行總資本的49%，或?yàn)槿楷F(xiàn)代銀行總資產(chǎn)的61%。其他主要的私人銀行，也都在“四大”政府銀行控制或影響之下。許多互相關(guān)聯(lián)的董事會(huì)，把主要地區(qū)的銀行集團(tuán)、政府銀行、錢(qián)莊組織及其所投資的保險(xiǎn)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)企業(yè)都拴在一起。省銀行中最大的是廣東銀行，擁有全省地方銀行總資產(chǎn)的40%，與中國(guó)銀行有密切的關(guān)系。政府和私人銀行之間的合作，便于滿足財(cái)政部借債的需要，但也擠占了私營(yíng)生產(chǎn)和貿(mào)易部門(mén)所需的資金。此外，建于1928年的中央銀行，在貨幣供應(yīng)和信貸方面，也沒(méi)有成為一個(gè)真正的中央銀行，基本上是為政府的債務(wù)提供短期資金的工具。

總之，這就是由四家政府銀行居統(tǒng)治地位的集中化銀行結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，集中了銀行業(yè)的財(cái)源，目標(biāo)是實(shí)行“經(jīng)濟(jì)控制”，這正是國(guó)民政府經(jīng)濟(jì)思想的基本特征。國(guó)民政府經(jīng)濟(jì)控制所達(dá)到的目的，主要的卻不是經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展。在30年代，政府通過(guò)銀行得到的信貸，都用在以武力統(tǒng)一國(guó)家上面——在南京政府看來(lái)，這是頭等大事。盡管許多中央機(jī)關(guān)和省級(jí)政府忙于制定計(jì)劃，但可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，已所剩無(wú)幾了。

根據(jù)已公開(kāi)發(fā)表的資料，在1928—1937年（不可能泄露政府軍事費(fèi)用的總數(shù)），年支出的40%—48%用于軍事目的。軍事?lián)芸罴由瞎珎唾r款的還本付息——大多數(shù)借款出于軍事需要，占每年總支出的67%—85%。“政府”開(kāi)支中的大部分是征稅的費(fèi)用——例如，1930年至1931年占1.2億元中的6000萬(wàn)元，1931—1932年占1.22億元中的6600萬(wàn)元。公共工程的撥款數(shù)量極少，而福利的支出幾乎沒(méi)有。

由于政府總支出只占國(guó)民收入中很小的一部分，但上述的收支格局，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民政府的穩(wěn)定，只產(chǎn)生消極的影響。在30年代，軍費(fèi)支出可能從未超過(guò)中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，這是真實(shí)的——1933年是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%。而此時(shí)日本對(duì)中國(guó)的威脅正在加緊進(jìn)逼。此外，軍事的支出，也可能產(chǎn)生有實(shí)際價(jià)值的經(jīng)濟(jì)附帶作用，如修建公路，農(nóng)民的士兵學(xué)會(huì)操作與維修簡(jiǎn)單的機(jī)器，促進(jìn)了某些工業(yè)（例如化學(xué)彈藥）的發(fā)展，等等。因此，前面所說(shuō)的“龐大的軍事機(jī)構(gòu)”一語(yǔ)，只是從另一個(gè)角度來(lái)看，反映了部分對(duì)南京政府所作的反面評(píng)價(jià)。但是從實(shí)際效用，而不是從潛在的財(cái)政資源來(lái)看，南京政府巨額的軍費(fèi)支出，確實(shí)本可以用于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的投資，或?qū)οM(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源抽取。南京政府此舉，既未平息國(guó)內(nèi)的動(dòng)亂，也未能阻止日本的入侵。由于普遍實(shí)行遞減的間接稅和償還內(nèi)債，使實(shí)際債券的購(gòu)買(mǎi)，從低收入階層轉(zhuǎn)移到少數(shù)富有投機(jī)者的手中。由于內(nèi)債的收入主要用于軍事目的和舊債的還本付息，債券持有者只愿進(jìn)行投機(jī)，而不愿進(jìn)行投資。因此，舉借內(nèi)債并不能導(dǎo)致商品質(zhì)量的增加，也不能增進(jìn)公共和私人支出，以補(bǔ)償遞減的國(guó)稅結(jié)構(gòu)所加給中國(guó)人民的負(fù)擔(dān)。此外，對(duì)私營(yíng)工業(yè)企業(yè)家來(lái)說(shuō)，銀行信貸一直是短缺的。30年代，銀行付定期存款為8%—9%的利率，用這些定期存款去購(gòu)買(mǎi)政府公債，必然使銀行貸款的利率過(guò)高，阻礙了向私營(yíng)工業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)提供大量資金。

在中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的最后兩年，輕度的通貨膨脹勢(shì)頭已經(jīng)出現(xiàn)；部分原因，是1935年幣制改革之后，貨幣的供應(yīng)量能自由增加。不過(guò)此時(shí)的通貨膨脹，比起始于1937年中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，止于1948年至1949年國(guó)民政府的貨幣體系徹底崩潰的膨脹，實(shí)在不啻小巫見(jiàn)大巫。中國(guó)失控的通貨膨脹，主要是為了彌補(bǔ)不斷的財(cái)政赤字，去無(wú)限制地發(fā)行鈔票。而最根本的原因，則是日本人在戰(zhàn)爭(zhēng)的第一年就占領(lǐng)了中國(guó)最富饒的省份；但也不能否認(rèn)發(fā)行鈔票對(duì)于支持八年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)所起的作用，而國(guó)民黨在三年內(nèi)戰(zhàn)中仍采取大量發(fā)行鈔票的政策。面對(duì)1948年至1949年通貨膨脹的危險(xiǎn)，國(guó)民政府竟沒(méi)有作出制止通貨膨脹的措施。在1937年至1949年間，國(guó)民政府執(zhí)行一種令人驚奇的經(jīng)濟(jì)政策，這實(shí)際在1937年以前已經(jīng)顯現(xiàn)出其缺陷性了。表21列出1937—1948年紙幣發(fā)行的增長(zhǎng)和飛漲的物價(jià)指數(shù)。直到1940年為止，通貨膨脹仍然是緩和的，并且大都限于較為敏感的城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)。由于1940年歉收，1941年未淪陷區(qū)的糧食生產(chǎn)繼續(xù)下降，加之太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，遂引發(fā)了新的通貨膨脹的壓力。從1940年至1946年，中國(guó)大后方的物價(jià)每年平均上漲300%以上。1945年秋日本投降后，物價(jià)在短時(shí)期內(nèi)猛跌；但從1945年11月至12月，物價(jià)指數(shù)開(kāi)始以空前的速度上升；在1948年8月新的金圓券發(fā)行時(shí)，有一個(gè)暫時(shí)的停頓，其后即趨于暴漲。

在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，政府的實(shí)際收入和支出都急劇下降，不過(guò)收入比支出的下降要大得多。戰(zhàn)前，最大的稅收來(lái)源是關(guān)稅；在日本人很快占領(lǐng)了中國(guó)沿海省份后，海關(guān)也都失去了。隨著淪陷地區(qū)的擴(kuò)大，國(guó)民政府控制的后方地區(qū)也逐漸縮小，貨物稅和其他稅收也都隨著下降。在支出方面，政府償還內(nèi)債本息的費(fèi)用，由于通貨膨脹也急劇減少；而關(guān)稅和鹽稅擔(dān)保的外債償還，在1939年初也暫停支付。軍費(fèi)的支出，與1937年以前一樣，是政府的主要付出；特別是從1940年起，蔣介石為了進(jìn)行持久抗戰(zhàn)，并準(zhǔn)備在中日戰(zhàn)爭(zhēng)后與共產(chǎn)黨決戰(zhàn)，于是進(jìn)行大規(guī)模擴(kuò)軍。在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，國(guó)民黨共有軍隊(duì)500萬(wàn)人，耗費(fèi)了政府戰(zhàn)時(shí)支出的70%—80%。這些軍隊(duì)武器裝備不足，軍官素質(zhì)極差，對(duì)士兵的訓(xùn)練與管理松弛。由于過(guò)度征召農(nóng)村的勞動(dòng)力去服兵役，遂促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下降。又由于這些軍隊(duì)集中駐扎在大后方的城鎮(zhèn)附近，極大地增加了通貨膨脹的壓力。與戰(zhàn)前一樣，國(guó)民政府軍隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大和軍費(fèi)的增加，既未能相應(yīng)地促進(jìn)中國(guó)的國(guó)防，也未能促進(jìn)國(guó)民政府的穩(wěn)定。當(dāng)1947年和1948年內(nèi)戰(zhàn)激烈進(jìn)行時(shí)，由于政府當(dāng)權(quán)者拼命增加軍費(fèi)的開(kāi)支，使政府的支出完全失去了控制。

與戰(zhàn)前的格局一樣，國(guó)民政府在戰(zhàn)時(shí)通過(guò)征稅籌款，主要是遞減的間接稅（一個(gè)例外是戰(zhàn)時(shí)的田賦征實(shí)，其對(duì)貧窮農(nóng)民的打擊比對(duì)富人的打擊更為沉重），特別是不向利用通貨膨脹大發(fā)橫財(cái)?shù)钠髽I(yè)家和投機(jī)家征稅。在1945年至1946年間，在抗戰(zhàn)結(jié)束和內(nèi)戰(zhàn)開(kāi)始之前，政府在收復(fù)淪陷區(qū)時(shí)，其間間歇的時(shí)間雖然短暫，本可以出現(xiàn)一個(gè)實(shí)行徹底而公正的稅收改革，以抵消通貨膨脹的影響，但政府并沒(méi)抓住這個(gè)機(jī)會(huì)。

戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后的政府支出，不是靠稅收，主要是通過(guò)銀行預(yù)支籌款，從而導(dǎo)致紙幣發(fā)行量的不斷增加。債券的出售，盡管是強(qiáng)行攤派，也只占1937年至1945年間累計(jì)財(cái)政赤字的5%，而在1946年至1948年間則更少。1942年，政府把發(fā)行專(zhuān)有權(quán)交給中央銀行之后，甚至把債券存入銀行作為預(yù)支擔(dān)保的手續(xù)也取消了。戰(zhàn)后，政府曾采取出售外匯或黃金與進(jìn)口外國(guó)商品等辦法，來(lái)消除紙幣發(fā)行過(guò)量的影響，以維持中國(guó)貨幣的國(guó)際價(jià)值；但這些措施，也耗盡了國(guó)家積累的外國(guó)資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)本應(yīng)用于抗戰(zhàn)勝利后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

當(dāng)然，在商品供應(yīng)不足情況下，通貨膨脹是政府因財(cái)政赤字引發(fā)的過(guò)量貨幣需求的結(jié)果。在抗戰(zhàn)時(shí)期，大后方消費(fèi)資料工業(yè)品的產(chǎn)量?jī)H略有增長(zhǎng)，但其絕對(duì)量是不足以減輕通貨膨脹壓力。這些消費(fèi)品大多是由私人小企業(yè)所生產(chǎn)，生產(chǎn)資料工業(yè)部門(mén)主要是政府或半官方機(jī)構(gòu)投資。大體與戰(zhàn)前一樣，政府也沒(méi)有有效的政策，使稀缺的資金用于最緊要的需求。總之，戰(zhàn)時(shí)在內(nèi)地發(fā)展起來(lái)的小工業(yè)基地，當(dāng)戰(zhàn)后政府復(fù)員返回沿海時(shí)，實(shí)際上是被拋棄了。

收復(fù)中國(guó)工業(yè)較發(fā)達(dá)的省份，對(duì)解決商品供應(yīng)不足的問(wèn)題，可能有些希望，但這希望被事實(shí)殘酷地粉碎了。蘇聯(lián)從滿洲搬走主要的工業(yè)設(shè)備；中共控制下的許多華北農(nóng)村，拒絕向上海的紗廠供應(yīng)原棉；資源委員會(huì)和接收敵偽企業(yè)的中國(guó)紡織建設(shè)公司的無(wú)能和腐敗；政府沒(méi)有合理和公平的計(jì)劃來(lái)分配戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)所擁有的外匯資源，遂使國(guó)民政府同1937年以前一樣，沒(méi)有能力控制投機(jī)，對(duì)于改革稅制和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先安排投資也無(wú)所作為。