第三章 韓國在增速換擋期面臨的挑戰、應對與啟示

導語：1998年韓國金融危機前后政府的政策方針基本一致，但實際執行效果形成明顯反差，危機前的改革呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點，危機后的改革呈全局性、主動式、政治經濟改革并行、全民共識、方向堅定、攻堅克難、實質推進等特點。韓國在增速換擋期的經驗教訓表明，中國當前必須增強危機意識，充分認識到增速換擋的必然性和動力轉換的必要性，下決心推動改革轉型。

在后發國家中，韓國是少數成功跨越中等收入階段、翻過高收入之墻的經濟體之一，創造了與聯邦德國“萊茵河奇跡”和日本“隅田河奇跡”相媲美的韓國“漢江奇跡”。然而，20世紀60年代之前的韓國一度被認為是沒有希望的國家，韓國在歷史上長期處于封建時期，1910～1945年淪為日本殖民地，即使建國初期的李承晚政府也腐敗無能，并遭受了戰爭的破壞和國家的分裂。就是這樣一個貧窮落后、資源匱乏的農業國，在只有近10萬平方公里國土面積、不到5000萬人口的情況下，從20世紀60年代開始了快速的追趕，1996年加入“發達國家俱樂部”——OECD（經濟合作與發展組織），2007年人均GDP達到2萬美元，當今韓國的電子、汽車等產品行銷世界，成為新興國家的榜樣。

站在今天，重新認識和解讀韓國“漢江奇跡”，可將其劃分為增長起飛奇跡和增長降落奇跡。相當一部分后發國家依靠重商主義戰略，往往能夠實現經濟的起飛，但是在到達中等收入階段以后，沒有實現高速增長向中速增長的平穩降落，經濟出現失速。而韓國則成功實現了增長動力轉換和增長階段跨越，邁過減速關。根據巴里·埃森格林（Barry Eichengreen）、德懷特·珀金斯（Dwight H.Perkins）等（2012）的研究，當前韓國在增長態勢、經濟結構、創新能力、資本流動、金融體系等方面已經展現出作為一個成熟發達經濟體的特征，完成了從奇跡到成熟的轉變。

那么，韓國在增速換擋期做對了什么？韓國增長降落的奇跡具有非常珍貴的案例價值，對于采取過趕超戰略、處于相同發展階段、面臨類似挑戰的當前中國經濟具有重要的借鑒意義。如果說改革開放30多年來，我們要是跟日韓等成功追趕經濟體學習如何起飛的話，那么未來10年轉型期主要學習如何降落。韓國在轉型期走過很多彎路，存在深刻的正反兩方面經驗教訓。本章屬于經濟片段史研究，聚焦在20世紀80年代到2000年初，尤其是1989～2001年期間，韓國在支撐高速增長的供求條件發生變化后所面臨的挑戰、政策應對與制度選擇。分為四部分：一是韓國在增速換擋期面臨的挑戰；二是1980～1997年金融危機前韓國的應對、進展與問題；三是1998～2003年金融危機后韓國的政策應對與結構改革；四是經驗與啟示。

一、韓國在增速換擋期面臨的挑戰

韓國經濟的發展過程可劃分為以下八個時期：第一個是朝鮮王朝時期（1392～1910年），以發展非常緩慢的農業經濟為主。第二個是日本殖民地時期（1910～1945年），淪為日本的資源輸出地。第三個是光復后國家分裂和朝鮮戰爭時期（1945～1953年），生產設備、房屋和基礎設施遭到重創。第四個是戰后恢復時期（1953～1961年），接受大量“美援”，實施進口替代戰略。第五個是政府主導下的經濟高速增長時期（1962～1979年），實施出口導向和重化工業發展戰略。第六個是危機前的增速換擋期（1980～1997年），實施穩定和自由化措施。第七個是危機后的增速換擋期（1998～2003年），實施了全面而徹底的結構調整。第八個是邁向成熟經濟體時期（2003年至今），進入高質量的中低速增長階段。

韓國經濟起飛是從1962年實施第一個五年計劃開始的，逐步形成了政府主導的出口導向型發展模式與制度體系。但進入20世紀80年代以后，支撐韓國經濟高速增長的供求條件發生變化，原有制度體系不再適應新形勢的要求，面臨增長減速、動力轉換和制度轉型。

（一）1961～1979年高速追趕期形成的體制機制和經濟結構

1961年樸正熙上臺之后，認為韓國國內市場狹小、居民購買力低、資源短缺，進口替代戰略不適合韓國現實。由于韓國勞動力豐富，以美國為主的西方市場對韓國完全開放，因此開始轉向出口導向戰略，提出了“貿易立國，出口第一”的口號。韓國的外向型發展戰略大體可以分為兩個階段：第一階段是20世紀60年代以輕紡工業品為主的出口導向戰略，抓住了美歐日發達國家由于勞動力成本上升進行產業升級、讓出勞動力密集型產品市場的機遇；第二階段是從20世紀70年代開始以重化工業品為主的出口導向戰略，抓住了美歐日受能源危機影響進行產業升級、讓出資源和資本密集型產品市場的機遇。

在實施政府主導的出口導向型發展戰略過程中，韓國形成了一系列的政策和制度體系，包括強勢政府、五年計劃、財稅激勵、大財閥、金融抑制、信貸分配、工會限制等。

1．建立了權威主義和發展主義的政府

樸正熙利用軍事力量鎮壓反對派，實行強權統治，為經濟高速增長提供了長期穩定的政治環境。為保障經濟發展計劃和產業政策能夠貫徹執行，樸正熙削弱了國會的作用，使國會淪為政府推進經濟政策的“舉手器”和“通過部”。經濟工作的決策權和領導權集中于經濟企劃院和總統秘書室，形成了高度集中的中央集權體制，經濟企劃院全面負責制訂國民經濟發展計劃、編制與執行預算、動員和配置國內外可用資源、對投資和技術發展計劃進行調整、負責國外經濟合作等重大經濟事務。樸正熙總統任用了一批經濟專家和軍人分別擔任決策與執行部門的官僚，甚至自1965年開始親自主持召開“月例出口擴大會議”，與各經濟部門長官、產業界和金融界代表、專家學者等一起，研究出口動向、存在的問題、擴大出口措施等，并對出口有功人員和企業進行表彰。

2．制訂五年計劃，并配套相關獎懲和執行機制

韓國政府從1962年到1996年先后制訂了7個五年計劃，早期的發展計劃得到了較好的貫徹實施。韓國政府為了確保計劃得到貫徹，還采用廣泛的獎勵和懲罰機制，不僅采取了差別稅收、信貸分配等激勵措施，而且采取了稅務審計、終止或收回銀行貸款等懲罰措施。稅務審計是指稅務局對納稅申報單進行系統而周密的審查，目的在于懲戒那些與政府經濟政策不配合的企業。韓國大多數企業負債率都很高，終止銀行信貸或收回貸款往往對企業而言是毀滅性打擊。

3．為達到政府目標，對扶持的行業和企業給予信貸分配、減稅等激勵措施

政府通過官辦金融，直接控制商業銀行的行長任命、信貸分配和利率水平，對符合政策導向的產業和企業給予超低利率的貸款支持，對出口績效好的企業給予大力支持，比如進入其他行業的權利，配給較為短缺的外匯資金支持以擴大進口等。在1966～1972年的高利率時期，出口信用貸款利率比一般利率水平低17個百分點。20世紀70年代為了支持重化工業的發展，政府直接對扶持的特定行業提供低利率中長期貸款，并進行大規模的稅收減免。根據測算，在重化工業導向發展時期，重化工業的實際稅負比輕工業低近30～35個百分點。

4．為配合出口導向戰略，實施了匯率貶值、進口管制、FDI限制、資本賬戶管制等措施

20世紀60年代之前，為了配合進口替代戰略，韓元長期處于高估狀態，官方匯率1955年為36.8韓元/美元，1960年為62.5韓元/美元。為了實施出口導向戰略，1961年韓元大幅貶值至127.5韓元/美元，1963年實施“5.3措施”進一步貶值至255韓元/美元。同時，廢除復數匯率制，實施單一浮動匯率制。韓國在提升出口競爭力的同時對進口實行了數量和關稅管制，尤其是重點保護的重化工業和農業部門，進口自由化一直到1978年以后才逐步取得進展，而投資自由化和資本自由化直到1997年金融危機以后才完全放開。

5．培育私營企業和自主品牌，增強企業競爭和創新意識

與其他發展中國家不同的是，韓國政府主要通過扶持私營企業實現發展戰略，而不是直接建立國有企業。韓國政府出口導向型戰略一開始就使企業生產面向國際市場，并對出口績效好的企業給予政策扶持，因此韓國企業競爭意識較強，企業在國際市場上通過競爭擴大出口份額，在國內通過競爭贏得政府資源。韓國國有企業主要集中在電力、金融等公用事業和服務業領域，但也在20世紀80年代加快了私有化進程。與中國臺灣、馬來西亞等過度依賴產品代工的發展模式不同，韓國企業很早就開始在國際上建立起自己的品牌，并且十分重視品牌知名度和技術開發的投入（Michael E. Porter,1990）。

6．政府重視基礎設施、教育和研發投入

政府致力于改善經濟基礎設施的短缺狀況，20世紀60年代中期電力供給已經超過需求，60年代末至70年代初隨著主要交通干線的開通，運輸瓶頸得到極大緩解。韓國歷來重視教育，1985年韓國20～24歲年齡段人口進入高等學校的比例比中國臺灣、日本、聯邦德國、法國和英國都要高。韓國政府重視研發投入，韓國政府建立了政府支持的研發機構，引進先進技術，消化吸收并作為公共產品進行擴散傳播，20世紀70年代韓國政府支持的R&D投入占到總投入的50%～70%。

7．在經濟快速增長的同時注意保持收入分配公平

韓國和中國臺灣是既實現高速增長又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韓國建國后，實施了徹底的土地改革，并限制農田擁有量。韓國在20世紀60年代大力發展勞動密集型產業，解決了大量就業，工資保持了較快的增長。20世紀70年代開展的“新村運動”改善了農村的生產生活條件，塑造了民眾“勤勉、自助、協同”的精神，縮小了城鄉收入差距。對多套住宅課以重稅，限制高檔耐用消費品的進口。韓國教育重視優勝劣汰，公平性較好。韓國社會流動性較強，社會地位更多地取決于個人成就。

（二）高速追趕期的成就與產生的問題

韓國政府主導的出口導向型發展模式在初期取得了優異的成績，經濟和出口高速增長，產業結構不斷升級，工業化基礎逐步建立，企業國際競爭意識較強。1963～1979年平均GDP增速達到9.8%。1961～1979年間，人均GDP由1247國際元上升到4294國際元，城市化率由28.6%上升到55%，工業化率由17.3%上升到36%，資本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口規模由0.41億美元上升到150.57億美元。

與此同時，也積累了較多深層次的問題，主要表現為政府對經濟干預過多和市場機制不健全。具體有：

一是政府干預過多與腐敗。由于政府掌握了過多的資源配置權力，出現了普遍的政經勾結和腐敗現象，影響了市場機制的正常發揮。

二是對國內市場的高度保護。存在廣泛的進口配額限制、關稅壁壘、FDI進入限制、資本賬戶管制、匯率低估等，國內企業競爭力存在高估。

三是高負債。政府片面追求高速增長和規模擴大，企業實現了政府制定的目標可以獲得低利率貸款、稅收減免、新行業進入等權利，因此企業過度追求規模擴張而不是效益提高，企業負債率高企，20世紀60年代中期企業的資產負債率高達300%～400%。

四是高通脹與低儲蓄。由于政府配置的信貸實際利率水平過低，出現了超額的信貸需求，并引發了持續的高速通貨膨脹，進而導致低儲蓄。

五是依賴外債。超額的信貸需求和儲蓄之間的缺口由國外借款來彌補，政府在對FDI保持限制的同時，有選擇地開放資本賬戶，并對企業舉借外債進行政府擔保，導致企業舉借外債失控。

六是金融抑制。由于只是把金融作為發展的工具，對銀行人事、經營管理和資金分配的干預，導致了金融抑制，金融產業發展落后。

七是企業缺乏自律性。大量政府隱性擔保的存在導致企業盲目擴張，存在投資饑渴癥，缺乏自律性，充滿道德風險。

八是財閥壟斷。企業做得越大越能得到政府各種支持，導致大企業與中小企業差距越拉越大，行業集中度過高，形成了多元化經營的財閥壟斷局面。

九是產能過剩與低效率。韓國國內市場狹小，工業化、城市化對重化工業產品需求帶動有限。同時，大量資源密集型重化工業技術含量不高，容易被其他國家替代，且遠洋貿易成本高昂。在20世紀70年代中后期，重化工業出現了嚴重產能過剩，過度的政策保護和扶持導致了低效率和高負債。

十是低成本競爭。韓國大多數產業依托成本優勢在低價格領域里競爭，產品創新和差異化所需要的國內需求條件、相關支持產業表現等尚未起步（Michael E. Porter,1990）。

（三）20世紀80年代以后進入轉型期面臨的新挑戰

進入20世紀80年代，支撐韓國高速增長的供求條件發生了基本面性的變化，面臨增長減速和動力轉換，原有制度和政策體系不再適應增速換擋的要求。進入增速換擋期以后，韓國經濟社會面臨的新挑戰包括如下方面。

1．民眾對政治民主和社會福利需求增加

進入中等收入階段以后，社會民眾對政治民主、政治參與、社會福利、分配公平、反對腐敗等方面的訴求增加，這導致了廣泛的集會活動、政府社會福利支出快速膨脹、工人工資快速增長，大量資源從生產領域轉向分配和消費領域。過去軍事獨裁式的統治面臨挑戰，政府主導經濟社會發展的方式面臨轉變。

2．支撐高速增長的要素條件發生基本面性的變化

宋丙洛（1992）認為，在1977年前后韓國從勞動力過剩經濟轉變為勞動力短缺經濟。巴里·埃森格林、德懷特·珀金斯等（2012）認為，韓國到20世紀80年代剩余勞動力從農村流向工業部門的潛力基本耗竭。加上1987年民主化宣言以后，工會活動活躍，勞資矛盾突出，工人工資水平迅速提高。隨著韓國在半導體、電子、造船等產業領域的快速技術進步，逐漸接近發達國家的技術前沿面，引進消化吸收的空間縮小，面臨需要大量增加R&D投入、充滿不確定性的創新風險。

3．房地產投資長周期峰值到達

韓國的房地產投資長周期出現在20世紀90年代中后期。韓國的人口總和生育率在1970初期開始顯著下降，1970～1990年期間，每年人口出生數量從101萬人下降到65萬人。因此，1990年前后20～50歲的置業人群到達峰值之后回落，住房銷售和開工量開始下降。

4．經濟減速帶來財政金融風險和產能過剩風險

巴里·埃森格林、德懷特·珀金斯等（2012）認為，1989年前后是韓國經濟減速的轉折點，經濟和出口增速出現了相當幅度的下降，制造業產值和就業比重等達到峰值，FDI開始外流。經濟減速導致重化工業產能過剩狀況進一步加重，企業效益惡化與高負債綁架了金融機構，大量呆壞賬不斷積累，經濟局部性風險向系統性風險蔓延。雪上加霜的是，兩次石油危機使得嚴重依賴外部資源的韓國重化工業遭受打擊，海運業和造船業也受到重創。

5．結構性矛盾和金融自由化引發高通脹與資產泡沫

重化工業的過剩產能難以退出，導致了大量的無效資金需求和負債率攀升。同時，這一時期韓國政府加速了短期資本賬戶開放，財閥大量興辦非銀行金融機構，匯率升值和歐美低利率環境導致國際投機資本流入。政府福利支出迅速擴大。轉型期的大多數時間里貨幣環境比較寬松，導致了高通脹和資產泡沫，進一步削弱了韓國競爭力。

6．服務業管制導致低效率，阻礙產業升級

隨著服務業在經濟和就業比重中的上升，服務業的效率提升越來越重要。而且在工業化中后期，制造業升級越來越依靠生產性服務業。但是韓國在金融、公共事業等領域存在大量管制，市場競爭不充分，效率低下。同時，產能過剩行業過度的無效資金需求對其他實體經濟部門造成了擠出效應。

7．國際環境發生變化，加大開放和產業升級的壓力劇增

20世紀80年代之前，國際環境對韓國的發展極為有利。韓國作為“自由世界的橋頭堡”，受到以美國為代表的西方國家的大力扶持，向其開放國內市場和技術出口。同時，中國尚未實行改革開放，韓國產品在國際市場上低成本優勢明顯。但進入20世紀80年代以后，韓國面臨的國際環境發生較大變化。由于美國對韓國存在巨額的貿易逆差，美國認為韓國維持了不公平的貿易壁壘和幣值低估，要求韓元升值、實施貿易自由化和開放國內市場。美國作為韓國最大的出口市場和主要的技術引進地，美國的要求韓國政府不得不重視。同時，隨著中國加大對外開放的力度，融入全球化，中國豐富廉價的勞動力優勢吸引了大量國際FDI，迅速搶占了韓國勞動密集型產品的出口市場。韓國面臨兩頭擠壓的困境，不得不進行產業升級，轉向與日本、聯邦德國、美國進行正面競爭。

二、1980～1997年金融危機前韓國的應對、進展與問題

進入20世紀80年代以后，高速追趕期遺留的老問題與轉型期產生的新問題交織在一起，引發了“韓國病”，韓國在金融危機前已經表現出一些落入中等收入陷阱的癥狀。

進入轉型期，韓國面臨著政治、經濟、社會系統性的轉型任務：政治由軍事獨裁轉向政治民主，發展模式由政府主導轉向市場主導，增長動力由要素驅動轉向創新驅動，產業結構由重化工業為主轉向高新技術產業為主，產業政策由傾斜性轉向中性，對外開放由選擇性、局部性轉向全面性、全局性，國際競爭由兩頭擠壓轉向突圍升級。

（一）金融危機前的政策應對與結構改革

曾經支撐高增長的供求條件逐漸耗竭，曾經創造奇跡的體制現在成為改革對象。如果說政府主導的出口導向型體制成功地實現了經濟起飛，把韓國從低收入陷阱中解救出來，那么，現在這一體制在轉型期則成了跨越中等收入陷阱的障礙。從市場失靈與政府失靈的低收入陷阱，到政府主導的起飛與高增長，再到市場主導的降落與成熟，這是一種規律性現象，是哲學上的否定之否定，是事物演進的基本方式。

金融危機前，韓國政府采取了一些應對措施，但進展緩慢，深層次結構問題沒有根本解決。

1．實施宏觀穩定政策，但貨幣環境仍然寬松

20世紀60～70年代的高速增長伴隨著嚴重的宏觀失衡。重化工業導向的發展政策導致了過多的投資需求和貨幣投放，加上財政赤字以及兩次石油危機沖擊，引發了持續的高通脹，削弱了韓國產品的價格優勢。1979年、1980年出口和經濟增長先后出現疲軟。1979年樸正熙遇刺，韓國政治出現動蕩。

1980年全斗煥上臺后，在制訂第5個五年計劃時，提出宏觀穩定政策和民間主導的增長模式。為了實現宏觀穩定，政府接受IMF（國際貨幣基金組織）的建議，實施了財政和貨幣緊縮政策，M2增速由1975～1982年的35%下降到1983～1985年的20%。1982年政府開始追求財政平衡，削減財政支出，并取得了明顯效果，1981年財政赤字占GDP比重的4.3%，到1987年則實現財政盈余占GDP比重的0.2%。

財政整頓與石油價格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%，此后通脹水平長期低于10%。財政整頓使得中央政府債務水平下降到較低水平，這為應對1997年金融危機奠定了基礎。雖然部分地犧牲了增長和就業，但韓國財政整頓政策取得了較大進展。

但是，貨幣政策在穩定物價方面沒有發揮有效作用，主要是因為政府仍然直接控制信貸投放以及中央銀行直接創造貸款。同時，1986～1988年“三低”時期，韓國經常賬戶出現了順差，為了保護出口競爭力，韓國推遲了幣值調整，投機熱錢流入導致了被動的國內貨幣投放。

2．實施重化工業投資調整與產業合理化政策，但主要是政府主導的反競爭措施

20世紀70年代末，重化工業出現了產能嚴重過剩和企業效益惡化。1979～1983年間韓國政府實施了三輪重化工業投資調整，對調整對象企業提供救助措施和信貸支持。盡管如此，重化工業在20世紀80年代中期仍然面臨較大困難，而且調整政策進一步加劇了財閥的市場壟斷，過剩產能也沒有退出。因此，1985～1990年間，政府又實施了系統的產業化合理政策，主要措施是對政策指定對象給予稅收減免、信貸支持和限制行業新進入者。

無論是投資調整政策還是產業合理化政策，都是依靠反競爭措施，通過增強壟斷和限制行業準入來實施。與此同時，政府大量提供信貸和稅收優惠支持。1986～1988年間對于無力償還債務的企業，其超過資產部分的債務被免除。在此期間，總計9863億韓元的債務被免除，16406億韓元的債務被展期，41947億韓元的利息支出被推遲或縮減，4608億韓元的長期貸款以低利率的方式重新提供，2414億韓元的稅收優惠被提供給扶持的公司。為了彌補商業銀行的損失，韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款。

這些政府主導的調整措施雖然在短期避免了危機的爆發，但增大了長期風險，增加了政府、企業和銀行之間的道德風險。20世紀80年代，銀行與企業之間的風險關聯被增強了，民間主導的增長方式也沒有實現，財閥在這一過程中規模得到了擴張。有觀點認為，如果在20世紀80年代韓國政府能夠允許無力還債的企業倒閉，那么1997年企業的負債率和銀行的呆壞賬率也不會那么高，金融危機的沖擊也不會那么深。

3．推動金融自由化，但監管機制沒有相應跟上

20世紀80年代和90年代初，韓國金融自由化進展緩慢且很不平衡。本來80年代的通脹穩定時期，為利率市場化改革提供了良好的環境。但企業負債率過高，因為擔心利率上升而導致償付壓力，利率市場化進程被一再推遲。1984年、1986年、1988年都曾推出過相關政策措施，但均沒有取得實質性進展。直到1991年，第四階段利率市場化改革方案才推出，但從執行情況看一直被推遲，直到1996～1997年才完成。

信貸控制廣泛存在于重化工企業、中小企業、農業等部門。1985～1987年韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款以實施產業合理化政策。1992年韓國中央銀行給三大投資信托公司提供了29000億韓元的資金，來支撐暴跌的股市，但最終卻失敗并虧損嚴重，政府不得不通過中央銀行借款來彌補。中央銀行直接提供借款的行為受到了越來越多的批評，但是這種狀況在金融危機前沒有得到明顯改善。

20世紀80年代初掀起了一波商業銀行私有化浪潮，但政府對商業銀行的干預仍然存在，包括銀行行長任命、信貸分配、資產管理等。雖然1993年政府不再直接任命商業銀行行長，但影響仍然存在。

20世紀80年代和90年代初，大量非銀行金融機構涌現，這些機構所受管制較少，存貸比高于商業銀行，資產配置所受限制較少，市場進入較為容易，沒有政策性貸款的義務。很多財閥控制了非銀行金融機構，并游說政府進一步放松管制。因此，20世紀80年代非銀行金融機構得到快速發展。

由于非銀行金融機構的發展，商業銀行失去了大量的市場份額。意識到商業銀行所面臨的不利競爭局面，政府開始允許商業銀行通過信托賬戶經營信托業務。商業銀行的信托賬戶快速發展，其占國內負債的份額由1984年的5%迅速上升至1993年的40%。

1993年政府放開了商業票據市場利率，并允許商業銀行的信托賬戶投資商業票據，投資上限也由信托賬戶資產總額的40%提高到60%。這些改變使得商業票據市場快速發展，商業票據在企業融資中的比重由1990～1992年的2.5%上升到1993～1996年的13.1%，在1997年更是達到17.5%的峰值。企業票據融資相對于銀行貸款所受的約束較少。

在推動金融自由化的過程中，審慎監管機制卻沒有相應跟上，金融系統的風險不斷增加。首先，快速擴張的商業票據市場和銀行信托賬戶沒有受到審慎監管。一般賬戶和信托賬戶的監管標準不一樣，前者緊后者松。其次，監管標準過時，難以發現銀行的問題，對非銀行金融機構的監管標準在實踐中甚至幾乎沒有。再次，不同的部門行使監督權力造成了職能重疊和混亂，韓國中央銀行的銀行監管院負責商業銀行的監管，財政部負責非銀行金融機構的監管。商業銀行的一般賬戶由銀行監管院監管，信托賬戶由財政部監管。韓國中央銀行主要關心商業銀行對政府指導的信貸分配和執行情況，對商業銀行的風險控制關注不夠，而財政部則沒有能力執行對金融機構的監管。最后，政府對金融基礎設施建設重視不夠。

總體看，20世紀80年代和90年代初，受財閥要求放松管制的影響，金融市場變得更加自由化，但是相應的審慎監管機制沒有跟上，基礎性改革被推遲。同時，政府雖然放松了直接控制，但是沒有消除風險擔保，產生了廣泛的道德風險。

4．實施進口自由化和資本市場開放，貨幣錯配與期限錯配現象嚴重

韓國曾在1978年宣布實施進口自由化，但在1979～1980年由于石油危機的原因而被擱置。1984年以后，隨著貿易經常賬戶的改善，進口自由化再次被提上日程，1989年政府開始減少數量管制（進口配額限制）以緩解與美國的貿易摩擦。1981～1995年間，平均法定關稅由34.4%下降到9.8%，進口自由化率由60.7%上升到92%。韓國進口自由化政策并不是為了提高國內消費者的福利，而是為了提高國內企業的國際競爭力。盡管如此，到20世紀90年代中期，韓國貿易自由化程度已經達到了OECD的水平。

資本市場開放大大滯后于貿易自由化進程，主要是基于對控制國內貨幣供給和實際匯率波動的考慮。20世紀70年代和80年代初，由于經常賬戶赤字，資本流出的管制甚至被加強。80年代中后期，隨著經常賬戶轉為盈余，FDI流出的管制被放松，同時加強了對國外借貸的管理，在此期間政府開始償還外債。1990～1993年隨著經常賬戶再度轉為赤字，政府開始放開長期資本流入管制，1992年1月，股票市場開始對外開放，外國投資者可以在上限的約束下投資名單企業。

盡管如此，在20世紀90年代初，韓國國內資本市場對外開放程度仍然非常有限。1992年在OECD列出的資本賬戶開放項目中，韓國管制程度達到89%，大大高于OECD國家17%的平均水平。直到1993年6月，為了加入OECD和加快韓國融入全球化的需要，政府開始推行三階段金融自由化和市場開放計劃，1994年12月開始實施外匯體制改革。韓國在1997年金融危機之前的資本市場改革基本是被動的。

政府在金融危機之前放開了企業貿易融資和銀行短期海外借款，但是推遲了其他方面資本流動的開放。20世紀90年代中期，政府減少了對銀行和非銀行金融機構海外經營的約束，認為金融自由化不會影響國內宏觀經濟穩定，而且會有助于提高國內金融企業的國際競爭力。1994～1996年，國內商業銀行在海外開設了28家分支機構，海外借款大量流入國內以滿足投資驅動的景氣繁榮。由于對短期海外借款的限制大大少于長期借款，因此金融機構的短期海外借款迅速增長。

貨幣錯配與期限錯配使得金融機構乃至整個國家經濟都面臨巨大風險，而政府在此期間并沒有加強必要的監管。金融危機前，韓國在金融自由化和資本市場開放的過程中，審慎監管機制建設一直滯后。銀行監管院直到1997年6月才對商業銀行提出外幣流動性比率準則，財政部在危機前對非銀行金融機構甚至沒有建立相關監管準則。

5．實施鼓勵競爭和限制財閥政策，但沒有得到很好的執行

直到20世紀90年代初，政府都存在廣泛的市場干預，進入和退出并不是由市場而是由政府決定。1980年韓國制定了《反壟斷和公平競爭法案》，1981年成立了公平貿易委員會。但是市場競爭政策在80～90年代并沒有得到很好的執行，政府主導經濟發展的傳統和慣性力量較強，政府仍然通過設置進入壁壘、實施產業合理化政策、保持大量的國有企業、控制價格等手段干預市場，這在制造業和服務業都普遍存在。管制放開和私有化進程緩慢在一定程度上也制約了市場競爭政策發揮作用。政策的反復在很大程度上造成了混亂和扭曲。監管改革不應是簡單放松管制，在有些領域也應該加強監管，而后者在韓國的改革進程中沒有受到應有的重視。

作為市場競爭政策的重要方面，私有化改革也并不順利。1968年交通、采掘、制造等行業實施了私有化，20世紀80年代銀行和化工行業實施了私有化。1987年政府宣布對韓國電信公司、韓國電力公司、浦項制鐵公司等大型國企實施私有化。但是韓國的私有化措施只取得了部分成功，社會各界擔心股市的壓力和經濟向財閥集中，國企管理層和工人也強烈反對私有化。1993年金泳三政府宣布將133家國企中的58家出售，但是在執行過程中也遭到了同樣的反對，最終執行效果大打折扣。

20世紀80年代限制財閥擴張的政策開始實施。修訂后的《反壟斷和公平競爭法案》對財閥之間交叉持股給予了限制。后來政策對財閥企業相互債務擔保、內部交易、多元化經營、所有權結構等方面也有諸多限制。但是這些措施并沒有阻止韓國經濟集中度的上升，1980～1990年間韓國采掘和制造業領域最大的100家公司產值占到40%～45%，就業占到20%，并沒有明顯下降。

由于“大而不能倒”的預期，政府對財閥擴張提供了隱性擔保，當企業瀕臨破產時，企業越大越可能得到政府救助。國內市場太小，財閥難以通過專業化經營實現規模經濟，自然選擇多元化經營，對進口的管制也使得多元化戰略容易取得成功。1987年“民主化宣言”以后，財閥對政府政策的影響不斷上升。

根本的解決辦法在于解除政企關系、強化公平競爭政策、實施利率自由化、開放國內市場等，而這些改革措施直到1997年危機之后才得以實施。

6．增加福利開支，但政府經濟建設投資也大幅攀升

1987年“民主化宣言”以后，政府公共支出快速上升，一般性財政支出占GDP比重從1987年的18%上升到2009年的30%。福利支出增長強勁，1977年建立的國民健康保險只覆蓋了500家企業，但是到1989年則覆蓋到所有人群。政府致力于提供住房供給，1990～2000年家庭住房保障率從72.4%上升到96.2%。除了福利支出，20世紀90年代初用于道路、地鐵、水利、供水等領域的經濟建設支出大幅攀升。隨著初高中升學率的提高，政府用于教育的支出也快速增長。

（二）金泳三政府對形勢的認識與應對

在1980～1997年金融危機前的轉型期，韓國經歷了四屆政府三任總統：全斗煥（1980～1988年）、盧泰愚（1988～1993年）和金泳三（1993～1998年）。韓國在20世紀80年代經濟仍然保持了高速增長的慣性。1979年樸正熙遇刺后，靠政變上臺的全斗煥繼續實施軍事獨裁統治，軍人出身的盧泰愚則把主要精力放在政治穩定上，因此80年代韓國經濟改革相對緩慢，更多的是被動適應調整。進入90年代，韓國轉型壓力日益凸顯，民主人士金泳三通過競選上臺，開始主動進行改革。

金泳三在競選綱領中分析了當時韓國面臨的形勢并提出了對策。他認為，在政治方面，民主與反民主的斗爭隨著“6·29宣言”已經過去，未來的主要任務是建立民主政權和文人政府。應建立透明開放的政治，重新修訂選舉法、政治資金法和信息公開法，建立小而高效的服務型政府，“用玻璃制成權力的殿堂”。在經濟方面，過去實現高增長的“藥方”已經不能發揮效力了，政府主導、低工資、容易引進的技術、政府資金扶持、國內市場保護等條件已經不復存在了，必須實現由量的積累轉向質的飛躍。調整政府的職能，促進自由市場經濟，實現金融自律化，推進大企業專業化經營，推動科技創新，通過金融實名制、不動產實名制、綜合稅制等措施實現經濟正義。

1993年2月就任總統以后，面對廣泛蔓延的“韓國病”現象，金泳三提出了任內要解決的三大任務：清除腐敗、搞活經濟和確立法治。主要措施包括：

1．改組政府，整肅軍隊

金泳三認為政治的基礎在于人事，在新組建的內閣中，文官、專家、學者占較大比例，與以前歷屆內閣中軍人占大多數明顯不同，實現了由軍人政府到文人政府的轉變。金泳三更換了軍隊大多數重要職務的將領，確立了軍隊不介入政治的原則。

2．公布官員財產，實行金融實名制和不動產實名制

金泳三認為“韓國病”的根本病因在于腐敗，治理腐敗必須從自身做起，高層要率先垂范，需要大力開展上層凈化運動。上任伊始，1993年2月金泳三公布了他和直系親屬的財產，隨后300多名政府官員和國會議員也公布了家庭財產狀況。1993年5月20日，國會通過了《公職人員倫理修正法案》，要求政府高級官員、高級公務員、國會議員等共3萬多名公職人員必須于7月12日到8月11日一個月內進行財產登記，其中1100多名公職人員還必須進行財產公開。在巨大的輿論壓力下，這一法案得到了較好的執行。1993年8月12日，金泳三以《總統緊急命令》的形式，頒布實施在金融交易中實行實名制。金泳三提出，“金融實名制是建成新韓國必須越過的關口”，“若不實行金融實名制，就不可能在這個國家從根本上杜絕腐敗……也不可能實現政治和經濟現代化”，“金融實名制是改革中的改革，是我們這個時代改革的中樞與核心”。為了配合金融實名制的實施，政府采取了一系列配套措施，包括：政府承諾將采取緊急措施應對企業可能的資金狀況惡化；在韓國中央銀行設立旨在穩定金融市場的非常對策小組；限制資金流往海外；保護國民隱私等。實行金融實名制后，韓國并沒有出現此前所擔心的金融大混亂，金融市場和不動產價格逐漸趨于穩定。與此同時，金泳三政府實施了不動產實名制，整頓了不動產市場的投機行為，抑制了物價水平的上漲。在反腐肅貪過程中，金泳三政府重視發揮檢察院的作用，嚴懲貪污受賄的官員，并把前總統全斗煥和盧泰愚送上法庭。

3．實行綜合所得稅制

金融實名制和不動產實名制為財政改革奠定了基礎，1995年初金泳三政府推行了以自理納稅為主要內容的稅制改革，實行了綜合所得納稅制度，擴大了財源，實現了稅收公平。

4．推動市場導向的改革

金泳三政府制訂并實施了《新經濟五年計劃》，提出七大任務：鼓勵投資，恢復經濟景氣；扶持中小企業；促進技術研發；取消對經濟的行政管制，提高企業活力；改善農、漁村結構；穩定生活必需品價格；國民觀念革新。政府推動了簡政放權、國企私有化、金融自由化等方面的改革。

（三）金融危機前經濟轉型取得的進展與存在的問題

1980～1997年金融危機前，韓國面對增速換擋期的挑戰，進行了轉型的努力，取得了一定的進展。

1．沿著正確的方向，開啟了民主政治和市場經濟不可逆轉的潮流

從1987年“6·29”民主化宣言開始，到金泳三文人政府改革，基本完成了軍人獨裁統治到文人民主政治的轉變，實現了政治清明，使得金大中政府能夠集中精力在經濟改革上。從20世紀80年代初的經濟穩定政策，到90年代初促進民間主導發展的經濟改革，自由、競爭、公平、開放等市場經濟的核心理念在改革的爭論和推進過程中被廣泛宣傳和接受，市場經濟觀念被啟蒙并深入民心。

2．奠定了一定的制度基礎，為進一步深化改革創造了條件

金泳三改革推動了金融實名制、不動產實名制和綜合所得稅改革，這是建設市場經濟最基礎的制度要求，既是“必須逾越的關口”，也是“一場硬仗”，為減少政府干預、促進自由競爭、公平稅負、產權保護等提供了制度保障。在貿易自由化、金融市場開放、財稅體制改革、鼓勵企業創新投入等方面取得了一定進展，完善了市場經濟的基礎架構。

3．奠定了一定的產業和技術基礎，為開啟新增長階段創造了條件

韓國R&D投入占GDP比例由1981年的0.76%上升到1992年的1.94%、1997年的2.48%。20世紀90年代初，韓國在半導體、液晶顯示器、電子、汽車、造船、信息、光電、精細化工等領域位居世界前列，具有較強競爭力。

但是，由于種種原因，一些深層次結構問題沒有得到根本解決，為1997年金融危機埋下了隱患。

1．政府干預與隱性擔保仍然存在，道德風險沒有根除

在金融危機前，韓國政府雖然推出了放松管制、國企私營化、金融自由化等措施，但政府隨意性的行政性干預仍然廣泛存在，這加重了微觀主體對政府隱性擔保的預期，道德風險沒有根本消除，企業無法實現完全市場化經營，這是企業負債率和金融機構資產不良率不斷攀升的重要原因之一。

2．經濟改革滯后于政治改革，沒有實現同步推進

20世紀80年代民主化時期，軍人出身的全斗煥和盧泰愚兩任總統將主要精力放在政治穩定上。1993～1998年民主人士金泳三上臺后，將主要精力放在建立民主政治上。受當時形勢影響，經濟改革始終未成為各界政府最主要的工作議程，出現了經濟改革滯后于政治改革的局面。在金泳三政府時期，由于大力度的反腐敗，原有的經濟技術官僚不被重用，官員不作為現象較為嚴重。

3．受利益集團和輿論影響，改革經常流于形式，并出現多次反復

財閥通過對新聞媒體和研究機構等的控制，制造有利于企業的輿論。國企、工人等各種利益集團利用民主化運動，影響政府決策。而受民主化運動和建立民主政治影響，三屆政府的經濟決策輿論化導向明顯，政府無力實行系統、全面的改革措施，一些重要改革措施在出臺不久便被推遲或擱置，很多改革流于形式。

4．改革的順序和速度失策

政府在推動金融機構私營化和金融市場對外開放的同時，沒有加強風險監管，并且受到了財閥的較大影響，朝著有利于財閥更容易獲得融資的自由化方向發展。在內部結構調整不到位的情況下，放開資本賬戶，加入OECD，使得內部不平衡被放大，風險外露。在推動管制放開的同時，沒有加強政府在促進競爭、風險監管等方面的公共職能。

5．過剩產能缺乏退出機制，貨幣環境寬松導致無效資金需求和高負債

1989～1997年，資本對經濟增長的貢獻率仍保持高位，但FTP（內部資金轉移定價）的貢獻率明顯下降。在政府隱性擔保的情況下，“大馬不死”成為企業的生存法則，企業過度追求規模擴張，過剩產能難以退出。在加大金融對外開放和財閥辦非銀行金融機構的情況下，總體寬松的貨幣政策環境使得企業比較容易獲得融資，陷入產能過剩與金融加杠桿的惡性循環之中。大量過剩產能不能退出，導致了無效資金需求和高利率，對成長性產業產生了擠壓作用。20世紀90年代初，韓國半導體、汽車等新興產業出現了較好的發展勢頭，但被捆綁在財閥集團內發展，受傳統重化工業拖累。

總體來看，金融危機前，韓國經濟改革取得了一定進展，但是呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點，深層次結構問題沒有得到根本解決，并被一再延誤。更深層次地講，在增速換擋期，韓國各界普遍對經濟減速的必然性和增長動力轉換的必要性缺乏充分認識，危機意識和轉型動力不強，風險不斷累積，最終走向危機倒逼式的改革。

三、1998～2003年金融危機后韓國的政策應對與結構改革

（一）金融危機爆發的過程與原因

1．東南亞金融危機和韓國金融危機的爆發過程

20世紀80年代末至90年代初，受波斯灣戰爭、第三次石油危機、日本經濟泡沫破裂等影響，美國經濟表現低迷。與此同時，泰國、馬來西亞、印度尼西亞、韓國等國經濟在此期間則實現了高速增長，吸引了大量國際資本流入東南亞地區，外債規模大幅上升。這些地區債務期限嚴重錯配，大量中短期外債進入房地產投資領域，房地產投機盛行，資產泡沫不斷膨脹。在匯率政策方面，泰國等國在擴大金融自由化、取消資本管制的同時，仍然維持固定匯率制，給國際投機資本提供了條件。

進入20世紀90年代中期，美國經濟開始強勁復蘇，美聯儲提高利率以應對可能的通脹風險，美元步入新一輪強勢周期。采取固定匯率制的東南亞國家貨幣被迫升值，出口競爭力削弱。與此同時，人民幣大幅貶值，中國在吸引外資和增加出口方面表現出強大競爭力。1996年前后東南亞國家出口顯著下滑，經常賬戶加速惡化。1997年泰銖、菲律賓比索、印尼盾、馬來西亞令吉、韓元等先后成為國際投機資本的攻擊對象，資本大量流出，固定匯率制被迫放棄，貨幣大幅貶值。隨后股市受到重創，房地產泡沫破裂，銀行呆壞賬劇增，金融機構和企業大規模破產。

東南亞金融危機沉重打擊了韓國，韓國金融危機從外匯危機開始，引發了資本外逃，并爆發了企業財務危機和銀行業危機，最終升級成全面的經濟危機。1992～1996年間韓國外債規模以年均27%的速度增加，到1996年已經達到1633億美元，其中短期外債達到1000多億美元。而當時外匯儲備只有332.4億美元（可用外匯儲備294.2億美元），短期外債是外匯儲備的3倍。1996年由于半導體等主要出口產品價格大跌，韓國經常賬戶大幅惡化，貿易赤字占GDP比例急升至4%。金融機構風險管理水平較差，1996年企業貸款不良率達到22%。30家大財閥的平均資產回報率在1996年、1997年只有0.2%、-2.1%，失去自我造血功能。1997年30大財閥中的韓寶、起亞等8大財閥破產倒閉，金融機構不良資產大幅增加。1997年7～8月間東南亞多國發生外匯危機，信用評級被大幅調降的東南亞各國無法繼續從市場上融資，外國投資者大幅撤離。1997年11月末韓國外匯儲備減少到244億美元，可用外匯儲備只有72.6億美元。為了獲得援助，1997年12月19日韓國與IMF達成協議，接受IMF條件進行改革和開放。

2．韓國金融危機爆發的原因

克魯格曼（1994）比較早地對“亞洲奇跡的神話”提出了質疑，他認為東亞新興工業化國家快速的經濟增長主要是依靠要素投入驅動，而不是通過提高效率實現的，這種增長是不可持續的。創造增長奇跡的東亞新興工業化國家只是“一群紙老虎”，并不能證明西方傳統的自由主義經濟政策是錯誤的。

巴里·埃森格林、德懷特·珀金斯（2012）認為，1997年韓國金融危機是韓國各界因拒絕經濟減速而導致政策失誤引發的。國際經驗表明，當一國人均GDP達到14000美元（按照購買力評價2000年美元）時，普遍出現經濟減速。從大多數情況來看，這種增速放緩是一種規律性現象，是經濟走向成熟的必經階段。韓國在1989年前后由于出口增速放緩、制造業比重下降、勞動力成本上升等因素，已經出現了增長放緩的跡象。但是，韓國政經各界拒絕減速，在20世紀90年代初期試圖通過舉借外債刺激投資繼續維持過去的高增長，政策出現重大失誤。在此期間，韓國全要素生產率（TFP）和投資回報率明顯下滑，企業負債和金融風險大幅攀升，這種不可持續的增長方式最終在1997年被金融危機打斷。

鄭德龜（2008）認為，韓國金融危機是外部東南亞金融危機傳染和內部轉型不到位的綜合影響所致。韓國社會支配結構沒有隨著國內外形勢的變化而及時革新，在轉型期出現了系統、市場、政府的全面失靈。由于更多的是迫于外部壓力和外部環境而被動地急速轉型，導致從外部引入的市場經濟制度的硬件設施與市場參與者思維模式的軟件設施方面出現不協調、不一致。1997年韓國金融危機是外部東南亞金融危機傳染和內部轉型不到位的綜合影響所致：過去高速增長的經歷使經濟主體對政府過分信任，各界沉迷于過去的成功神話，當金融危機爆發后，這種對政府的信任急轉直下；雖然逐步建立了市場經濟體制，但政府仍然實行暗示性的干預方式和隱性擔保，道德風險蔓延；當時飛速發展的東亞經濟和美國良好的經濟狀況導致很多人缺乏危機意識；在推動市場化、自由化改革的同時，沒有建立相應的監督體系，導致企業負債和金融風險上升；缺乏淘汰不良企業的退出系統，金融安全網和社會安全網不健全；內部調整不到位便主動加入OECD，加快開放進程；20世紀90年代的結構調整在速度和順序上失策；總統五年單任制使政治不穩定，更多地注重政治而不是經濟問題；過去支撐高增長的高效的經濟政策決策結構——“總統—經濟官僚—財閥企業”——被打破，新的機制沒有有效建立運行起來；當時的國際金融社會重新調整而沒能及時做出預警。

安玹鎬（2013）認為，導致1997年韓國金融危機的原因主要是：（1）缺乏行之有效的綜合應對機制。缺乏對中等收入陷阱的了解，缺乏如何應對的知識，缺乏對生產要素投入型經濟增長的局限性和對新型發展戰略必要性的認識；采取隨機應變的措施，導致管理體系和制度改革的失敗。（2）確保投資效率的體制不健全。缺乏有效競爭；大企業決策機制落后，依賴于企業所有者的獨斷專行，缺乏有效的監管；金融制度的落后導致無法正確引導有效投資；大企業、政府、銀行間的關系過于緊密，使得大企業的虧損積累變成銀行系統的負債累積。（3）向新經濟增長階段戰略轉型的努力非常欠缺。未能建立全要素生產率為主的經濟增長體系，支持技術創新的R&D政策未能全面實施，未納入國家最優先課題，缺乏引導企業及產業創新的R&D體系、人才培養（教育+培訓）機制和稅制。（4）維持要素投入型經濟增長方式的努力以失敗告終。政府未能遏制工資急劇上升，勞資談判失敗；缺乏限制大企業多領域盲目多元經營的制度，大企業、政府、銀行間相互勾結。

金融危機爆發后，東南亞各國元首對危機原因也存在較大分歧。新當選的韓國總統金大中（1998）認為，金融危機是經濟全方位的問題，政府對銀行貸款過多干預破壞了金融秩序，使企業失去了競爭力。應該將“民主主義與市場經濟并行發展”作為解決辦法，按照市場經濟原理，加大改革力度。馬來西亞總理馬哈蒂爾認為，馬來西亞一開始也開放市場，但是以對沖基金為代表的短期投機資本鉆了自有市場經濟的空子，操縱市場，造成了資金的惡性循環。“以后只能在生產范圍內允許并鼓勵引進外資，并計劃對資本流動進行管制。”

總的來看，1997年韓國金融危機主要是在增速換擋期，由于韓國內部結構調整不到位所致。由于對經濟減速的必然性和增長動力轉換的必要性認識不夠，寄希望于通過擴大投資和負債繼續維持高增長，導致結構調整進展遲緩。金融自由化缺乏統一規劃和相應的監管機制跟進，提供了寬松的貨幣環境。對外開放的速度和順序失策，加上政府隱性擔保，導致企業對外負債快速攀升。實體經濟傳統產業的過剩產能不能退出，金融被迫加杠桿，低效投資和傳統增長模式不可持續，最終不得不以金融危機的方式終結。

（二）金融危機后金大中政府對形勢的認識與結構改革

1．金大中政府對當時形勢的認識

看似已經邁入發達國家行列的韓國，在1997年爆發了嚴重的外匯、金融和經濟危機，這引起了韓國各界的深刻反省。金大中政府認為，“韓國經濟危機是由不良企業、不良金融的暴露，引發了對外信譽的急劇下降，以及忽視金融監管和國際金融市場的不穩定所導致的。但是最根本的原因還是過去30年間，進行壓縮式增長過程中，積淀了經濟結構脆弱性，市場經濟體制未穩固，適應環境變化的改革政策由于領導的不得力和缺乏實踐經驗，頻頻失敗”。

金大中政府認為，發展初期，在政府主導下實現了經濟的“壓縮增長”，人均GDP表面上已經接近發達國家水平。但是，由于技術落后，大部分核心技術和零部件、生產資料依賴國外，因此只能通過規模擴張來提高收入，這種經濟結構非常脆弱。低效投資缺乏約束和過剩產能缺乏退出機制，導致了不良企業增加。各界都預計政府會由于擔心失業和金融風險而救助瀕臨倒閉的企業，助長了企業盲目投資和道德風險。不良企業導致了不良金融，金融自由化過程中疏忽了金融監管導致短期外債激增。政府主導的依靠要素投入的外延式增長模式，沒有及時轉換為市場經濟體制，國家競爭力下降。

金大中政府提出了“民主主義和市場經濟并行發展”的施政綱領，認為民主主義和市場經濟都具有自由、競爭和責任的內涵，二者相輔相成、相互促進。依靠政府主導的體制，“在經濟結構比較單一的發展初期能夠產生高效率，但隨著經濟社會發展的多元化和經濟結構的復雜化，這一模式就走到了盡頭”。“把民主主義和市場經濟同時發展的國家，已經邁入發達國家行列”，“實際上已實現經濟現代化，但無論是民主主義未能真正扎根的聯邦德國，還是明治維新后的日本，由于經濟勢力和政治權力的集中以及法西斯主義體制，都以演出了挑起世界大戰的悲劇而告終。”韓國要按照自由、競爭、公平、開放的原則，重新界定政府職能，推動結構改革，完善市場經濟。

2．金融危機后韓國政府的應對

金融危機期間，韓國政府的應對措施主要是克服外匯危機和實施結構改革。

（1）克服外匯危機

當時韓國最緊迫的是克服外匯危機。為了獲得550億美元救助資金，1997年12月韓國政府與IMF（國際貨幣基金組織）簽訂了條件苛刻的協議，主要內容包括：①1998年經濟增長率要恢復到3%; ②1998年、1999年兩年的經常項目赤字要控制在國內生產總值的1%以內，或者縮小至50億美元以下；③物價上漲率要控制在5%以內；④實施貨幣和財政緊縮政策，并增加稅收；⑤進一步對外開放資本市場，允許外國人持股超過50%; ⑥加快金融改革和產業結構調整；⑦加緊進行企業整頓和結構改造；⑧解除外國人兼并國內企業的限制等。與歷史上其他接受救援國抵觸IMF條款不同，金大中政府選擇了與IMF積極合作，認為這也是韓國改革的方向，主動徹底地履行了關于結構改革和資本自由化的協議內容。

1998年1月韓國政府同國外債權人簽訂了短期外債轉換為中長期外債的協定。4月在國際資本市場上發行了40億美元的外匯平衡基金債券。截至1998年3月，韓國民眾募集了226噸黃金（21.5億美元），展現了全國上下共克時艱的團結精神，贏得了世界各國的尊重。同時，韓國政府積極引進外資，允許外國投資者收購、兼并國內企業，放寬了外國人購買國內土地的條件。對外國人直接投資領域進一步開放，到2002年年末，除廣播電視業之外的所有領域均向外國投資者開放，其開放率達99.8%，并修改相關法規改善FDI投資環境。

韓國政府積極開展外交活動，力圖重新贏得世界的信任，吸引國外投資者。在1998年4月的歐亞會議（ASEM）上，金大中闡明經濟危機的根源在韓國經濟本身，韓國將實行民主主義與市場經濟并行，加大經濟改革和對外開放力度，并向各國首腦發出了派遣投資考察團的邀請。1998年6月金大中訪問美國，簽訂了韓美投資協議，擴大了美國進出口銀行的貿易信用額度，簽署了美國派遣投資考察團的協議。1998年11月，金大中訪問中國，向朱镕基總理提出了人民幣不貶值的請求，以及經濟合作方案：允許韓國企業在華建立進口車零部件組裝工廠、中國引進韓國CDMA通信技術等，為韓國手機、汽車等產品進入中國市場奠定了基礎，2000年以后韓國經濟極大地受益于中國經濟的快速發展。

1998年7月末，韓國外匯儲備升至393億美元，短期外債比例大幅減少。1998年韓國出口快速反彈，經常賬戶出現盈余，經濟增速由1997年的-5.7%回升至1998年的10.7%。快速貶值的匯率趨于穩定，急升的國內利率開始下降。韓國外匯危機基本緩解，為全面開展企業、金融、政府和勞動力市場四大領域的結構改革創造了必要條件。

（2）金融部門改革

隨著韓國外匯情況逐步穩定，政府工作的重點從確保外匯流動性轉向恢復國內金融市場功能。金大中政府非常重視金融改革，改革的重點是盡快從危機中恢復金融機構正常融資功能，防止資金緊縮的惡性循環，同時加強金融制度建設，強化金融機構自律性，提高競爭力。“四大領域中最重點的改革是金融改革，金融改革的焦點是銀行……只有銀行恢復正常機能，企業才能站起來；企業健康，國家才能強大。”（金大中，2012）金融部門改革的主要措施包括：

首先，迅速整頓不良金融機構。

——盡快清理不良債權。根據韓國財政經濟部和韓國開發研究院統計，1998年3月末，韓國金融機構不良債權規模達68萬億韓元，如果包括今后還有可能轉換為不良債權的授信業務，共118萬億韓元。其中減去通過資產出售和海外合作等自身努力能消除的不良債權，還需要整理的不良債權有100萬億韓元左右。由于股市和不動產市場的持續低迷，金融機構自我籌資能力有限。而且如果不良債權整頓推延，將使金融系統不能有效恢復，給國民經濟帶來重大的負擔。因此，韓國政府決定動用財政的力量，1998年5月政府追加投入50萬億韓元（加上先期投入的14萬億韓元，總計64萬億韓元）公共資金以幫助金融機構調整。其中25萬億韓元用于購買可能恢復經營的金融機構的不良債權，16萬億韓元用于金融機構增資，9萬億韓元用于彌補儲戶的損失。1999年和2000年由于大宇集團破產和現代集團經營不善，不良貸款再度增加，政府追加了40萬億韓元資金（至此，政府總計投入104萬億韓元資金）。1999年專門成立了韓國資產管理公司來購買和處置金融機構不良資產。

——進行銀行結構調整。1998年4月，金融監管委員會按照BIS（國際清算銀行）標準，讓自有資本比率不足8%的12家銀行制定實現經營正常化計劃書。1998年6月29日金融監督委員會決定將被判定為經營正常化可能性不大的5家銀行（東華、東南、大同、京畿、忠清）關閉，將其資產、負債轉交接管銀行。而對被判定為可以恢復經營正常化的7家銀行（朝興、商業、韓一、外匯、平和、忠北、江原），要求實施大幅度重組管理層、擴大股權出售、合并、裁員、減少分支機構等自救措施，以實現經營正常化。

韓國積極引進外資以改善銀行資本結構，使處于困境的銀行獲得新生，同時引進外國的先進管理經驗，全面提升韓國金融產業的經營水平。1999年7月3日，韓國金融監督委員會宣布，將韓國第一銀行出售給美國新橋銀行財團；而后將外匯銀行31. 6%的股份賣給聯邦德國布萊爾集團，韓國國際銀行11. 8%的股份賣給美國特曼沙克斯集團，住宅銀行10%的股份出售給荷蘭ING集團。

——對第二金融圈進行結構調整。在韓國，除了銀行以外的保險、證券、信托、投資等金融機構被稱為“第二金融圈”。這些機構大多掌握在大企業財團手中，經常成為大企業為自己融資的工具而危及金融安全。改革第二金融圈的目的就是切斷韓國大企業特別是五大財團對第二金融圈的控制，防止這些金融機構成為大企業的“小銀行”，使大企業集團的結構調整得以順利進行。根據這一目的，韓國政府對非銀行金融機構結構調整的基本原則是，分階段強化小股東的權利，限制大企業在第二金融圈中持有的股份，在第二金融圈中引進“獨立董事制度”。并且建立監督委員會，實行綜合財務報告書制度，對經營不力的負責人進行財產檢查的同時，要求其賠償損失。而對于經營不善的非銀行金融機構，也同銀行改革一樣限期整頓，對無法恢復正常的機構果斷處理。1998年6月韓國政府對22家保險公司進行清查，8月決定關閉4家經營不善的人壽保險公司，要求另外7家因經營條件變化而財務狀況惡化的人壽保險公司提交緊急自救計劃。綜合型金融機構是從國外借入短期資金并貸給企業投資的主要渠道，是引發外匯危機的重要原因。1998年6月韓國政府以對30家綜合金融機構的資產調查和經營正常化計劃書評價結果為基礎，取消了16家綜合金融機構的資格，對余下的14家，也按BIS標準，限期整頓；對發生支付困難的高麗證券等公司采取取消經營許可的措施，對發生支付困難的產業證券等公司采取停業整頓的措施，對1998年6月末資產負債比率達100%的4家證券公司的經營改善計劃進行評估，并對有條件的許可經營的證券公司的經營狀況每季度檢查一次；解散無支付能力的5家投資信托公司，對214家互助信用金庫與信用協同組合進行整頓。

其次，改革金融機構的經營機制，開放國內金融市場。韓國在金融機構調整的同時，也把提高金融產業競爭力和效率列為重要課題。努力使金融機構成為自主經營、自負盈虧的盈利實體，同時，提高其貸款審查能力，改革財會制度和公告制度，提高經營透明度。為了使金融機構徹底以營利為經營目的，韓國政府將對金融機構的政策從事前管制轉為事后監督體制，使金融機構發放貸款和退出市場完全自由化，貫徹自我生存原則。并在1998年5月修改的銀行法中規定，非合資銀行也可任用外國雇員，通過聘用專業人才，改進金融管理。政府為促進金融市場的競爭，還積極擴展金融機構的營業領域，減少融資限制，規定了金融機構合并、接收標準及支援事項。開放金融市場，允許外國銀行和證券公司在韓國設立現地法人機構，向外國投資者開放綜合金融業、證券投資信托等領域，促進金融經營的自由化。政府為提高金融機構的貸款審查能力，建立評估體系，開放信用情報業，按國際標準改革會計制度和公告制度，使金融機構與投資者能準確了解貸款者的信用情況。

再次，建立獨立統一的金融監管機構，提高金融體系的安全性。危機前，韓國的金融機構依各自性質分別歸屬不同的機構監管，由于各自管理，政出多門，難以實現有效監管。尤其是對非金融機構通過離岸市場和海外機構籌措外資方面的管理制度相當松散，引發了韓國的外債危機。所以金融危機后，韓國大力調整貨幣政策機構，于1997年12月修改了韓國銀行法，使韓國銀行獨立、自律地執行貨幣政策，強化了金融貨幣委員會的獨立性。于1998年4月將過去分散執行監督職能的財政經濟部、銀行監管院、證券監管院統一由金融監管委員會和金融監管院管理，完成了對金融監管機構的合并，最終確立了金融監管部門的獨立性和統一性。

最后，培育資本市場。韓國此次金融危機的直接原因是金融機構不良債權的積累，而這是由于韓國資本市場不健全、企業過分依賴銀行貸款。韓國政府一方面責令銀行調整結構，化解不良債權；另一方面積極發展資本市場，通過培育長期穩定的機構投資者促使證券市場健康發展，通過國債市場激活債券市場，并努力將股票場外市場（ KOSDAQ）確立為中小風險企業的資金市場，使金融市場均衡發展。

從總體上看，政府資金的注入，有助于迅速穩定金融和恢復經濟，從而提高了韓國的國際信譽。韓國納稅人付出的代價盡管沉重，收益也很明顯。金融部門改革被認為是韓國四大部門改革中最徹底、最有效的改革，恢復了正常融資功能，為企業、政府和勞動力市場部門改革創造了宏觀穩定環境。

（3）企業部門改革

金融危機后，韓國企業大批倒閉，過度負債、多元化經營、管理不規范、財務不透明等是主要原因。韓國政府實施了基于“5+3”原則的企業部門結構改革。

1998年1月，金大中政府與四大財閥達成了企業結構調整的五大原則：①提高企業管理透明度；②禁止相互間債務擔保；③改善財務結構；④集中專業化經營，加強與中小企業分工協作；⑤強化大股東和管理者責任。韓國政府通過修改法律和制定規章制度，大力提高企業經營透明度，加強利益當事人的監督，以提高國內外投資者對國內企業的信任。政府要求財閥企業必須制定包含子會社的“綜合財務報表”，公開經營情況。按照國際標準修改了企業會計準則，提高企業財務透明度。自1998年4月1日起，禁止相互間債務擔保，已有債務擔保到2000年3月底要全部解除。加強了監事會、小股東、機構投資者對企業的監督。負債率較高財閥企業與主要債權銀行簽訂了財務改善協定，要求五大財閥要到1999年末，其他企業集團要到2000年末，將負債率降到200%以內。為幫助企業籌措資金、降低負債，對國外投資者放開不動產市場，免除不動產轉讓差價稅，允許銀行開展基于不動產的資產證券化業務。政府修改了《破產法》《證券交易法》《反壟斷和公平交易法》等相關法律，搞活企業兼并、重組市場。為促進企業調整，組成以銀行為主的不良企業判定委員會，1998年6月宣布55家企業將被注銷。2001年2月韓國制定了“企業信用風險定期評價制度”和“結構調整促進法”，債權銀行根據標準定期對企業進行風險評估，并根據情況采取相應措施。

為了提高企業競爭力，調整過剩產能，防止企業內部經營惡化的行業部門拖累經營良好的部門，糾正財閥“章魚爪式”的多元化經營模式弊端，從1998年7月開始，政府在財閥間推動行業交換計劃（Business-swap Plan），被稱為“Big Deal”。圍繞資產評估、經營主體等問題財閥間爭論激烈，行業交換計劃一度陷入僵局。但財閥經營的行業結構還是得到了一定優化，30家大財閥在1997年4月共擁有821家企業，到2000年4月減至544家。

1999年8月韓國政府又增加了企業結構調整的三大補充原則：①提高非銀行金融機構的治理結構，防止產業資本對非銀行金融機構的支配；②限制企業間循環出資和不正當內部交易；③禁止非法繼承和饋贈。這三大原則旨在阻止財閥通過對非銀行金融機構的支配控制，以逃避結構調整，制止財閥所有者向繼承人和親屬非法輸送公司利益。

韓國政府對企業部門的結構調整提高了企業市場競爭力，消除了政企間的隱性擔保和道德風險。1998年大宇集團破產使得“大而不倒”的神話破滅，隨著“破產法”的修訂和執行，政企間道德風險逐漸解除。

（4）公共部門改革

金大中倡導民主主義和市場經濟并行發展。為適應市場經濟體制，需要建立小而高效的服務型政府，建立以需求者為中心的公共服務供給體制，以結果為導向的預算管理和后評價體制。公共部門改革的主要內容包括簡政放權、壓縮預算、國有企業私營化等。

韓國在1998年2月和1999年5月兩次進行政府機構改革，進行了機構合并和人員精簡，削減財政支出，涉及中央政府、地方政府、附屬機構和政府出資的研究機構。韓國中央政府計劃清退16%的職員，即25955人。到2000年年底，清退了2100人，完成計劃的82%。地方政府基本上將低級職員全部清退。一些行政機構也逐步合并或精簡。

為了放松行政管制，促進市場經濟發展，政府對現有規章制度進行細致的審查，1998年末中央政府部門的11125件規章制度中的5430件（占48.8%）被廢除，2411件（占21.7%）得到改善。1999年又集中進行審查，廢除了503件，改善了570件。

1998年7～8月，韓國政府決定對26個公共機構中的11個進行私營化。其中，確定浦項制鐵、韓國重工、韓國綜合化學、韓國綜合技術金融、國政教科書等5家國有企業在短期內進行徹底的私營化，韓國通信、韓國煙草人參公司、韓國電力、韓國煤氣公司、韓國輸送管道公司、地區熱力公司等6家國企進行階段性私營化。在金大中任內，有8家國企實現了私營化，只有韓國電力、韓國煤氣公司、地區熱力公司3家能源公共機構沒有實現私營化。在私營化的同時，政府清退了國有企業的剩余勞動力，清退率為24.8%。政府對國有企業和政府出資機構的經營機制也進行了改革，建立責任與效益為主的經營機制，實行經營公開制、年薪制、經理經營合同制等新的管理措施。

為了促進結構調整，韓國政府有針對性地修訂了稅制，并實施了一系列延期征稅或減免稅措施，以降低交易費用，便于結構調整過程中相關交易的順利進行。稅收激勵的重點在所得稅、資本利得稅和清理一些相關地方稅方面，主要有：對公司購并產生的利潤，在這些資產轉讓前，可延遲繳納公司所得稅，也免征注冊登記稅（Registration Tax）；公司拆分經營部分的資產重估所產生的資本利得稅，在拆分部分資本轉讓前，可延遲繳納；等等。

（5）勞動部門和社保改革

金融危機前，韓國勞動力市場過于僵硬，多數企業存在類似終身雇傭現象。工會勢力較強，工資漲幅經常超過勞動生產率。金融危機之后，為了配套金融、企業和公共部門改革，必須要改革勞動雇傭制度，提高勞動力市場彈性。

1998年1月成立了勞資政委員會，制定了結構改革和分擔困難的社會協議。1997年以前的勞動法雖然允許解雇員工，但限制很多。1998年2月在IMF的督促下，政府修改了勞動法，放寬了解雇條件，增強了勞動力市場的流動性，促進了企業和金融機構的重組和調整。1998年7月將勞動派遣制合法化。

受金融危機和結構調整影響，韓國失業率由1997年的2.7%上升至1998年的7%，解決就業和擴充社會安全網成為韓國政府重要課題。1996年3月制定了雇傭維持、增加雇傭、職業培訓、職業介紹、失業保障等“失業問題綜合對策”，政府撥款10.5萬億韓元用于失業安置工作，加大了基礎設施投資，對于解決臨時就業起到了較大作用。失業保險制度由覆蓋30人以上的企業，1998年1月擴展到10人以上企業，3月擴展到5人以上企業，10月擴展到所有企業。2000年政府出臺了覆蓋所有人群的最低生活保障制度。1999年4月國民養老保險擴大到城市所有居民。韓國以前的醫療保險按地區、工作單位等分別運營，1998年10月至2000年7月逐漸實現了合并，推動了醫藥分離。

（6）擴大對外開放

韓國作為世貿組織會員國，貿易自由化程度較高，金融危機后進一步加快了開放速度，如取消貿易補貼制度，簡化進口手續等。

危機前韓國對外商直接投資和資本市場管制程度較高，危機后大幅擴大了外國投資領域，提高了資本賬戶自由化程度。1998年4～5月先后放開了11個行業的外商直接投資限制，1148個行業中，除了涉及國家安全和保護國家文化等不宜開放的31個行業外，基本已對外國投資者開放，達到發達國家水平。1998年5月放開了外國投資者兼并重組國內企業的各種限制，可以不經董事會同意獲得國內企業100%股份。1998年6月全面放開外國投資者購買國內土地。制定了外國人投資促進法，改善對外國投資者的服務，簡化投資程序，并提供稅收減免等優惠措施。

為了盡早克服外匯危機和更多地引進外資，韓國政府大力推進股市、債市和資本賬戶開放。1998年5月25日完全廢除了關于外國人入股的投資限制，擴大了債券市場的開放，廢除了所有長短期國債、公司債的外國人投資限度，廢除了民間企業不許從海外借入3年以上資金貸款的規定。

（7）信息化和科技創新能力建設

金大中政府認為高速寬帶網是建設信息社會的基礎設施，1999年政府開始進行大規模投入。信息通信部提出“網絡韓國21計劃”：建立信息基礎設施；提高政府、企業和個人使用信息基礎設施的便利性和透明性；利用信息化創造就業崗位；培育信息化人才和出口商品。其中信息化基礎設施建設被作為計劃首要目標，4年間投資了10萬億韓元用于高速通信網建設。2001年末韓國互聯網普及率高達17.16%，位居OECD成員國第一位，超過美國。2000年年底，韓國政府以信息高速公路開通為契機，開始推進電子政府建設，制定了《信息化促進基本法》《電子署名法》《電子政府法》等。2002年5月美國《商業周刊》報道，“韓國有著2000萬的網絡用戶和3000萬的手機用戶，他們正在把韓國建成能夠試驗新資訊服務和無線技術的獨一無二的市場”。

要擺脫外延擴張型的經濟增長模式，必須提高科技創新能力。金大中政府提出要由應試教育轉向以企業需求為中心的教育，加強教育的民主化、信息化和福利化。實施科技強國戰略，提高自主創新能力，建立以企業為主體、以生產效益為目標的創新體系，提高研發投資的商業化導向，培育中小企業和風險投資。韓國R&D投入占GDP比例由1998年的2.34%上升到2003年的2.63%。21世紀以來，手機、汽車、半導體、數碼家電、影視創意、特種船舶等一大批新興產業快速成長，韓國產業結構不斷優化升級。

金大中政府把文化、旅游業作為戰略性產業進行培育，堅持“積極支持但不進行干涉”的原則，采取了擴大政府投資、培養創意人才、加強知識產權保護、提升自由創作環境等措施，取消了電影上映前審查。在金大中政府任內，總體預算增加不到5%，但文化部門的預算增加了40%。21世紀以來，全世界范圍內掀起了一波“韓流”熱潮，韓國制作的電影、電視、歌曲和飲食等受到廣泛歡迎，韓國文化軟實力大幅上升。

（三）金大中政府改革的效果

金融危機后，韓國政府克服了外匯危機，實現了全面而徹底的結構改革，為走向持續健康發展奠定了制度基礎。1999年韓國經濟增速由上年的-5.3%反彈至9.5%。2001年8月23日，韓國政府還清了最后一筆緊急救濟借款，擺脫了IMF經濟托管體制。9月15日，外匯儲備超過1000億美元，成為繼日本、中國等之后的第五大外匯儲備國。

與此同時，韓國金融、企業、政府、勞動四大部門結構調整取得重大進展。金融機構不良債務被清理，正常的融資功能得以恢復，避免了信用環境繼續惡化。金融機構股權和治理結構得到改善，獨立統一的監管機制建立起來。企業負債率大幅下降，經營主業更加突出，財務結構和治理結構大幅改善，政企間“大馬不死”的道德風險解除。小而高效的服務型政府逐步建立，簡政放權、壓縮預算、國企私營化等取得實質性進展。勞動力市場變得更具彈性，社會安全網更加完善。貿易自由化、投資自由化和資本自由化全面推進，對外開放上升到新的高度。科技創新能力增強，一大批新興產業快速成長，產業結構不斷優化升級。

四、金融危機前后的政策比較與啟示

韓國在發展過程中犯過很多錯誤，比如，20世紀50年代推動進口替代戰略、60～70年代實行高度軍事獨裁統治、80年代重化工業戰略轉型遲緩、90年代國內結構調整不到位便倉促加快開放、金融自由化過程中缺乏監管等，甚至在1997年爆發了嚴重的金融危機。但是，韓國最終還是實現了增長階段跨越和增長動力轉換，用了10多年的時間邁過減速關，用了60多年的時間從貧窮落后的農業國轉型為成熟發達的經濟體。

不可否認，韓國在經濟減速期的轉型成功具有很多特殊性，比如，韓國處在重要的地緣政治位置，以美國為首的西方國家長期把韓國作為“自由世界的橋頭堡”，給予大力扶持，對其開放出口和技術市場，在金融危機時施以援助，“跌倒了有人扶一把”；韓國即使在1961～1979年的軍事獨裁統治時期，以金泳三、金大中為代表的民主化勢力仍然得以保存，這為韓國在工業化后期過渡到民主政治和市場經濟奠定了基礎；韓國只有不到5000萬人口，屬于中型國家，“船小好調頭”，在國際上有幾個產業或幾個企業具備競爭力就足以邁進高收入階段；韓國從一開始起飛就以私營企業為主，企業競爭意識比較強，當政府不再提供隱性擔保以后，能夠在國際上較快建立競爭力；韓國收入分配比較公平，社會相對穩定；等等。

但是，韓國邁過減速關主要還是得益于全面而徹底的結構調整。韓國的轉型成功不是偶然現象，也不是某一項政策的結果，而是一系列政策措施和制度改革綜合作用的必然產物。

如果對比金大中政府的施政綱領、金泳三政府的施政綱領、全斗煥和盧泰愚政府的施政綱領，可以發現，轉型期間四屆政府（1980～2003年）的政策方針基本一致，即按照民主政治和市場經濟的方向進行改革。但實際的執行效果形成明顯反差：危機前，深層次結構改革被一再延誤，風險不斷積累，最終爆發金融危機；危機后，實現了全面而徹底的改革，奠定了建立經濟強國的制度基礎，成功實現了增長階段跨越和增長動力轉換。如果說，危機前的改革呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點的話，那么，危機后的改革呈全局性、主動式、政治經濟改革并行、全民共識、方向堅定、攻堅克難、實質推進等特點。

當然，我們并不能完全否定危機前韓國的轉型努力，此前的改革進展也為危機后的改革奠定了一定的經濟和制度基礎，但顯然總體上沒有解決深層次結構問題，沒有扭轉低效擴張、產能過剩、金融加杠桿、風險積累的不可持續局面。金大中政府的改革也并不是完美的，為了擴大內需、鼓勵消費，濫發信用卡產生了大量不良信用；新自由主義式的結構調整，導致收入差距擴大；等等。但總體上，金融危機后的改革在失業嚴重、社會矛盾激化等情況下，還是邁出了堅實的一步，無論在宏觀上還是微觀上，經濟運行機制都向市場經濟轉變。

韓國在增速換擋期的結構調整為我們提供了重要啟示，處在同樣發展階段、面臨類似挑戰的中國，如何避免危機倒逼式的改革？答案只有一個，就是必須要增強危機意識，充分認識到增長減速的必然性和動力轉換的必要性，下定決心推動改革和轉型，這一點我們具有知識的后發優勢。