導論

本書首先明確了選題背景與意義，回顧了國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，對全文的研究方法、行文邏輯、主要內(nèi)容和創(chuàng)新點進行了說明。

一、選題背景與意義

筆者從2007年開始關(guān)注我國公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)，本文選題以我國公共養(yǎng)老保險基金控制現(xiàn)狀為現(xiàn)實背景，以公共養(yǎng)老保險基金運行風險控制為核心展開研究，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

公共養(yǎng)老保險基金是依據(jù)公共養(yǎng)老保險制度聚積并形成的專戶資金，多數(shù)情況下由政府部門或由其授權(quán)的下屬機構(gòu)管理，通過資金支付的方式為因年老而喪失勞動能力并退出勞動市場的勞動者提供基本生活保障，是保障公共養(yǎng)老保險制度順利執(zhí)行的關(guān)鍵因素。我國現(xiàn)行的公共養(yǎng)老保險制度由四個部分構(gòu)成，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，公共養(yǎng)老保險基金的累積余額由1997年底的611.6億元增加到2009年的1.2526億元，12年間的增長指數(shù)超過20。巨額公共養(yǎng)老保險基金的形成也催生了一個意義重大的研究課題，即公共養(yǎng)老保險基金運行過程中的風險及其風險控制問題。

公共養(yǎng)老保險基金的運行過程專指基金運行機構(gòu)根據(jù)制度安排實現(xiàn)基金的籌集、累積和支付過程。在我國，由于制度碎片化和基金運行立法不完整的原因，由公共養(yǎng)老保險基金運行風險引發(fā)的資金損失時有發(fā)生，而且一些問題是重復發(fā)生、屢禁不止。2006年8月，審計署對29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金進行了審計，發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題金額共計71.35億元，在1999年（含1999年，下同）前發(fā)生的23.47億元，2000-2005年間發(fā)生的47.88億元。2012年審計署再次對我國公共養(yǎng)老保險基金進行審計并發(fā)布了“2012年第34號公告：全國社會保障資金審計結(jié)果”，審計公告顯示2007年基金運行過程中的大部分問題仍然還在發(fā)生，同一類問題可能在一些統(tǒng)籌地區(qū)已經(jīng)解決，但又在另一些統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)生。

目前關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金運行風險及其控制的問題在國內(nèi)理論界已經(jīng)開始了廣泛的研究。從公共養(yǎng)老保險基金運行主體的討論到基金運行體系的探索；從公共養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)制成本計算到基金缺口的補償辦法；從公共養(yǎng)老保險基金代際平衡問題到基金投資創(chuàng)新；從公共養(yǎng)老保險基金財務管理制度的建立到國外先進經(jīng)驗的借鑒。這些研究為養(yǎng)老保險基金運行風險控制提供了大量的理論和數(shù)據(jù)支持，但也呈現(xiàn)出一些問題，如未能合理界定養(yǎng)老金運行概念，未能對養(yǎng)老金運行風險機制進行深入分析，以及研究多以定性分析和宏觀結(jié)論為主。本文認為公共養(yǎng)老保險基金運行是一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包含了一個組織—基金運行機構(gòu)；兩條主線—資金流和信息流；及其三個業(yè)務層次—前臺、中臺和后臺業(yè)務層次，關(guān)于其風險的控制應以基金運行機構(gòu)為組織載體，在基金運行的兩條主線和三個層次中進行。

公共養(yǎng)老保險基金控制過程要以基金運行風險控制為核心，以資金流和信息流為主線，在基金運行機構(gòu)中形成前臺業(yè)務、中臺信息以及后臺環(huán)境的三層次的控制系統(tǒng)。前臺業(yè)務層次是基金資金流和信息流的輸入輸出層次，內(nèi)容包括：保險關(guān)系控制、保險費征繳控制、待遇支付控制和基金投資控制；中臺信息層次負責對前臺業(yè)務產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行收集和整理并生成有效信息，內(nèi)容包括：目標確立、風險識別、基金財務控制和信息系統(tǒng)控制；后臺環(huán)境層次通過合理化基金運行機構(gòu)的組織行為保障前臺和中臺過程的順利執(zhí)行，內(nèi)容包括：組織結(jié)構(gòu)、人力資源政策、溝通控制和持續(xù)監(jiān)控。

完善我國公共養(yǎng)老保險基金控制框架要從三個方面入手，第一層面是體制層面，整合我國分散在不同區(qū)域、行業(yè)和部門的公共養(yǎng)老保險基金管理體制是這個層面首要解決的問題，整合過程中要注意兩個方面的問題，一是轉(zhuǎn)制成本，或稱隱性債務的補償問題，二是中央與地方財政的權(quán)責分配問題。第二層面是立法層面，在整合公共養(yǎng)老保險基金的同時要以受托責任觀為核心盡快完善的公共養(yǎng)老保險基金法律體系，完善過程分為兩個步驟，一是以維護參保人權(quán)益為中心對公共養(yǎng)老保險基金進行修正，二是圍繞《信托法》充實體系漏洞。第三層面是執(zhí)行層面，在實現(xiàn)基金整合和完善法律體系之后，公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)要建立獨立的基金運行機構(gòu)，真正形成基金管理人與基金托管人分離的治理結(jié)構(gòu)。

本文的寫作以委托代理理論、風險管理理論和內(nèi)部控制理論為支持，研究如何建立一個以運行風險控制為核心的公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)，這是內(nèi)部控制研究的一個空白，也是公共養(yǎng)老保險基金運行風險控制研究的一個空白，綜上，本文論題具有重大的現(xiàn)實意義和理論價值。

二、國內(nèi)外研究綜述

從已有的文獻來看，國內(nèi)外與養(yǎng)老金相關(guān)的研究非常豐富。以1980—2013年為時間界限，通過EBSCO檢索主題詞“pension”可以搜索到相關(guān)國外研究文獻共5019項，而在國內(nèi)CNKI期刊數(shù)據(jù)庫中以“養(yǎng)老保險”為題公開發(fā)表的論文達到10210篇。在眾多的文獻當中，大量的研究是關(guān)于養(yǎng)老保險制度建設(shè)和養(yǎng)老金投資的問題，而涉及公共養(yǎng)老保險基金運行的問題則被學者所忽視。在我國由公共養(yǎng)老保險基金的運行問題而帶來資金損失的情況時有出現(xiàn)，就2012年的審計公告顯示，截止2011年底全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金查出的問題資金占當年底基金累積余額的10.29%，這個比例與美國Employee Benefit News于2006年9月1日公布的調(diào)查數(shù)據(jù)相當，美國政府問責局的兩位立法官員在接受報紙采訪時提到運行過程中存在的貪污問題將造成養(yǎng)老金10%的資金損失，由此充實這方面的研究是十分重要的。

（一）國外研究動態(tài)

國外關(guān)于養(yǎng)老金運行的相關(guān)研究較早的文獻可以追溯到20世紀中期，初期的研究都將養(yǎng)老金運行的問題與養(yǎng)老金代理人的代理行為相等同，進而也就將其與養(yǎng)老金代理投資畫上了等號。TYNDALL和D. G. （1965）認為當時美國學界過度地關(guān)注養(yǎng)老金進行股票投資的必要性問題，應該將注意力由其轉(zhuǎn)移到投資活動的執(zhí)行過程上來。Graaskamp和James A. （1966）評價了DB模式對私人養(yǎng)老金計劃所帶來的影響，認為在當時的各種養(yǎng)老金計劃中沒有將雇員受益作為進行風險管理的基礎(chǔ)。Richards Jr和Thomas M. （1979）討論了養(yǎng)老金計劃的管理過程中發(fā)行人的主動性問題，認為發(fā)行人的主動性較其雇傭的基金經(jīng)理的積極性來說更加重要。

目前，關(guān)于養(yǎng)老金運行過程的研究包括三種類別，一是關(guān)于養(yǎng)老金運行過程的統(tǒng)計報告，如2008年1月OECD發(fā)布的《OECD保險與養(yǎng)老金計劃報告》,2010年11月ILO發(fā)布的《世界社會保障現(xiàn)狀報告》，還有2011年3月由ISSA和SSA聯(lián)合發(fā)布的《2010年世界社會保障計劃研究》等。二是社會機構(gòu)和學者們圍繞養(yǎng)老金運行問題及對策作出的研究，主要以著作、期刊論文和報紙社論等形式出現(xiàn)。三是關(guān)于養(yǎng)老金和基金運行機構(gòu)的審計報告，如聯(lián)邦審計署（GAO）從1987年開始發(fā)布的關(guān)于SSA和OASI基金的審計公告。這些研究涉及基金政策、基金投資管理、基金風險管理和提高養(yǎng)老金運行效率。

1．關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金政策，學者們主要從制度功能、制度收支和制度立法等進行了論述。

Sahún Ma. Lourdes Arastey. Vallejo Pilar Rivas（2009）研究了在科索沃地區(qū)獨立后的社會保障制度建立的始末，認為社會保障制度是維護社會安定的重要社會機制。PESTIEAU PIERRE. POSSEN URI（2008）研究了社會保障體系對儲蓄擠出的影響，并給出了一個保障水平、儲蓄和消費之間的均衡模型。Cerda. Rodrigo A（2008）認為儲蓄是經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，通過對智利1981年以來的數(shù)據(jù)進行分析，得出結(jié)論，社會保險制度不對國內(nèi)儲蓄率產(chǎn)生影響。Rauh Joshua D. （2010）在對美國公共養(yǎng)老保險基金的資金收支數(shù)據(jù)進行分析后認為，為了保證制度的持續(xù)性應該逐步提高參保人貢獻金額。Brauer Mary A. （2007）討論了國家法律對公共養(yǎng)老保險基金的影響問題。Klein Amelia M. （2007）對美國印第安那州的養(yǎng)老金保護法案的影響進行了研究。Yasar Yavuz（2009）認為美國社會保障系統(tǒng)面對即將到來的嬰兒潮將出現(xiàn)資金缺口的問題。文章建議政府要改變基金的籌集方式，同時也要降低待遇水平。Hungerford Thomas L. （2009）根據(jù)美國國內(nèi)平均儲蓄率的下降趨勢，從1965年最高的12.3%下降到了2007年的1.2%，得出結(jié)論：美國的社會保障水平已經(jīng)出現(xiàn)過剩的情況，而在嬰兒潮即將到來的時期OASI基金即將面臨衰竭的危險。

2．關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金參與投資的研究，學者們主要考察了基金投資的必要性、基金投資份額和影響市場風險的主要因素。

Philips Thomas K..Muralidhar Arun（2008）通過比對待遇既定型（DB）和繳費既定型（DC）兩種養(yǎng)老保險平衡模式后認為，美國公共養(yǎng)老保險基金正面臨支付危機，解決途徑就是改變基金籌集模式，并開放資金的投資渠道。Angelidis Timotheos. Tessaromatis Nikolaos（2010）認為希臘公共養(yǎng)老保險基金用于風險投資的份額超過23%，在其他國家是不可取的行為。該文通過對公共養(yǎng)老保險基金投資成本和收入進行比對后提出超過23%的風險投資將會導致投資費用每年提高2%～3%。Albrecht Wil-liam G..Shamsub. Hannarong. Giannatasio Nicholas A（2007）通過對中央和地方政府進行詢問和考察前人關(guān)于行政行為與投資策略對公共養(yǎng)老保險基金的影響進行了確認，認為在任何情況下的行政行為，特別是委員會參與投資決策時，會對公共養(yǎng)老保險基金的市場風險產(chǎn)生消極影響。

3．關(guān)于養(yǎng)老金風險管理的研究，提出了對養(yǎng)老金的風險管理要圍繞財務信息使用有效性、改善組織行為、建立防欺詐流程，以財務平衡為目標制定風險策略。

Mallet和Richard.（2006）提出建立以財務信息使用有效性為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金風險管理，措施包括企業(yè)必須維持自身資產(chǎn)負債的合理比例，企業(yè)財務主管要與企業(yè)顧問共同分析和了解這些風險，財務主觀必須定期詢問和理解精算余額，這有助于對養(yǎng)老金遠期的財務決策。Miller和Stephen.（2012）提出關(guān)于企業(yè)年金風險管理的5個要點，要注重人力資源，經(jīng)辦人員要定期熟悉與計劃相關(guān)的所有政策與流程，要對計劃的總體目標進行充分的理解以應對每個可能出現(xiàn)的特殊狀況，要為基金管理公司制定一個正式的減風險計劃，探索責任轉(zhuǎn)移計劃以應對資金短缺的情況發(fā)生，明確治理結(jié)構(gòu)以免由于審批程序錯過最佳投資時間。Wil cocks和Jenny.（2010）根據(jù)澳大利亞養(yǎng)老金申訴審理委員會（SCT）的數(shù)據(jù)對第三方欺詐進行風險因子分析并提出了以流程管理為基礎(chǔ)的5個風險管理要點，過程包括：①檢查已有的養(yǎng)老金信托理事會的條款必須明確待遇支付過程中理事會的責任；②檢查是否存在對受益人誠信度的審核條款；③對受益人反復強調(diào)第三方欺詐會導致待遇水平下降；④定期檢查待遇支付過程中可能出現(xiàn)的監(jiān)控漏洞；⑤評價反欺詐機制在應對相似事件時的反應與運行效果。Ruschau. William J..Williams. David（2010）討論了基于財務平衡的養(yǎng)老金風險策略，認為風險緩釋策略要充分考慮風險因素，如資產(chǎn)因素、人口因素、平均壽命因素和經(jīng)濟因素，通過取用基金狀況、償付期間、貢獻比例和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等數(shù)據(jù)，在執(zhí)行風險策略過程中要使用精算而非賬面價值，同時增加累積資金的收支現(xiàn)值計算，基金管理機構(gòu)在進行投資決策時要充分判斷各種風險及其對養(yǎng)老金計劃的影響，確認精算估計值與未來情況相似程度，投資方式要盡量多元化、多元化再多元化一些，投資過程中要反復確認以上問題并及時進行決策調(diào)整。

4．關(guān)于養(yǎng)老金運行效率的問題，學者們主要從基金受托人扭曲的代理行為入手進行了研究。

Ogunc和Kurtay（2008）研究養(yǎng)老金受托人扭曲的投資行為，即在國際對沖投資組合市場活躍的背景下養(yǎng)老金受托人仍以傳統(tǒng)的期望效用最大化為目標進行投資決策，他認為為了提高投資效果必須引入資本和貨幣的市場機制來降低風險規(guī)避因素。Smith和Randall.（2010）進一步研究了這種扭曲的投資行為的發(fā)生原因，他發(fā)現(xiàn)多數(shù)公共和私人養(yǎng)老金被限制參與金融衍生品的投資，因其風險過大，但實際上基金經(jīng)常參與與金融衍生品風險相似的其他投資活動。為了改善養(yǎng)老金受托人的扭曲行為，國外學者提出要通過在公共養(yǎng)老保險基金運行過程中引入市場機制充分實現(xiàn)競爭、建立適當?shù)穆殬I(yè)道德價值觀、改革官僚機構(gòu)滿足公眾需求，以及使用內(nèi)部牽制杜絕政府尋租行為等等方式提高其運行效率。Sy和Wilson（2011）根據(jù)沃利斯1997年開始的報告分析澳大利亞的養(yǎng)老金代理市場的現(xiàn)狀，認為目前養(yǎng)老保險系統(tǒng)中的資金總額正在逐漸上升，但是投資回報則相對較低。同時，認為目前的市場競爭是短缺而不是過度，建議龐大的養(yǎng)老金要尋找一個更加簡單的投資決策過程，并引入更多的競爭因素。此前Munro和Caroline.（2009）也認為在澳大利亞風險規(guī)避偏好是錯過最佳投資選擇的主要影響因素，他們沿用了投資教育中心總裁（Frank Gullone）對養(yǎng)老金管理者錯過最佳投資選擇的評價結(jié)論，認為養(yǎng)老金需要一個更具有持續(xù)性的資本代理市場。Molenkamp、Jan和Bertus（2010）對養(yǎng)老金投資管理人行為進行分析，通過對標準代理費用的非線性分析得出結(jié)論，資本收益率與其投資者最優(yōu)投資激勵機制呈現(xiàn)顯著的非線性相關(guān)，認為應在養(yǎng)老金運行過程中建立適當?shù)穆殬I(yè)道德價值觀。在此基礎(chǔ)之上，Hawley. James. Johnson. Keith. Waitzer. Ed.（2011）提出了在養(yǎng)老金管理人中以基金信托責任為基礎(chǔ)建立誠信與公正的基本職業(yè)道德，宣揚基金受托人誠信與公正的職業(yè)道德價值觀，有助于謹慎意識的形成，將會帶來更好的養(yǎng)老金服務，實現(xiàn)更高的投資收益，促使基金管理人采用更有效的治理結(jié)構(gòu)以及制定更有效的風險預警機制。Keiser Lael R.（2010）提出改革官僚機構(gòu)要以滿足公眾需求為目標，促進養(yǎng)老金運行效率，認為傳統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)已經(jīng)使得政府在制定收入保障計劃時忽略了公眾的需求，為了改善這個問題，應該建立一種“面對面”的申請機制以改變傳統(tǒng)的官僚制行政過于注重行政目標的缺點。關(guān)于在養(yǎng)老金運行過程中增加內(nèi)部牽制機制以杜絕政府尋租行為的具體方法在很多國家已經(jīng)開始實施。2008年1月OECD發(fā)布的《OECD保險與養(yǎng)老金計劃報告》15號關(guān)于“成員國公共養(yǎng)老保險基金投資與管理”的報告顯示：公共養(yǎng)老保險基金一般由政府、社會保障機構(gòu)或其他公共部門建立，基金管理主要以行政和立法手段完成，普遍存在管理效率低下和缺乏競爭的問題，提出，保障公共養(yǎng)老保險基金安全首先要實施SPRFs模式的基金管理，其次要建立專門的委員會對基金的運行管理實施監(jiān)督；再次，針對基金的累積資金投資過程要設(shè)立專門機構(gòu)來完成，專門機構(gòu)的成員應該對資金投資有豐富的理論和實踐經(jīng)驗；又次，對基金的管理系統(tǒng)要執(zhí)行嚴格的內(nèi)部控制流程和獨立的審計監(jiān)管；最后是基金對公眾的披露制度，必須披露的信息包括，基金的資金構(gòu)成情況、投資收益情況和運行管理費用的詳細項目。

（二）國內(nèi)研究動態(tài)

我國養(yǎng)老金建立的時間較晚，真正意義上的以信托責任為基礎(chǔ)建立的養(yǎng)老金一直到1991年才開始出現(xiàn)，因此關(guān)于養(yǎng)老金運行的相關(guān)研究較國外來說也就出現(xiàn)得稍晚。且不同于國外學界在我國首先出現(xiàn)的是關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金運行的研究而非基金投資，這些研究以我國公共養(yǎng)老制度的建立和完善呈現(xiàn)出一定的時序特點。初期的研究出現(xiàn)在20世紀晚期，這時的研究主要圍繞著養(yǎng)老金存在的必要性以及國外基金運行體制的借鑒展開，如：魏禮群、李鐵軍（1982）提出了改革和健全退休、養(yǎng)老保險制度的初步設(shè)想，陸林祥（1986）和呂小平（1988）分別討論了日本和英國的養(yǎng)老保險制度以求洋為中用，金國平（1988）提出了建立職工退休養(yǎng)老保險基金的幾點設(shè)想。從1990年開始一些學者開始關(guān)注養(yǎng)老金的運行問題，姜百林、姜百臣（1990）是比較早進入這個領(lǐng)域的學者，他們對吉林省社會養(yǎng)老保險基金的風險進行了分析，認為“所謂養(yǎng)老金的風險，是由于某種原因使社會籌集的養(yǎng)老金流失或貶值，從而不能保障社會養(yǎng)老需要的可能性。目前主要發(fā)生在養(yǎng)老金的收繳、存貯和使用等環(huán)節(jié)?！弊?991年開始關(guān)于養(yǎng)老金運行的文獻逐年增長，特別是1996年上海社保案前后是相關(guān)研究的爆炸期，主要內(nèi)容從公共養(yǎng)老保險基金運行主體的討論到基金運行體系的探索；從公共養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)制成本計算到基金缺口的補償辦法；從公共養(yǎng)老保險基金代際平衡問題到基金投資創(chuàng)新；從公共養(yǎng)老保險基金基金財務管理制度的建立到國外先進經(jīng)驗的借鑒。

1．關(guān)于養(yǎng)老金運行主體及治理結(jié)構(gòu)的討論

趙曼（2001）提出社會保障方面的政策制定與領(lǐng)導屬于政府的責任，政府通過有關(guān)機構(gòu)進行管理，這些機構(gòu)設(shè)置遵循“立法、行政、監(jiān)督”三分離，“政、企、事”三分離，社會保障基金“征、管、用”三分離以及運行系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)機構(gòu)分設(shè)等原則。此外，社會保障決策機構(gòu)和管理機構(gòu)的人員構(gòu)成也要體現(xiàn)“三方性”制衡原則。李連友（2001）分析了不同養(yǎng)老保險模式下的委托代理機制，認為在不同的委托代理機制中，委托人、代理人和政府的作用各不相同，構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應的養(yǎng)老保險委托代理機制政府應該具有4方面作用，強制作用、確定養(yǎng)老保險費率、提供稅收優(yōu)惠、提供最低標準的收入保障。

2．關(guān)于養(yǎng)老金運行體系的探索

鄭秉文（2007）認為風險控制的關(guān)鍵在于提高統(tǒng)籌層次、改革基金投資制度和盡快立法。章萍、嚴運樓（2008）認為社會養(yǎng)老保險基金運行要以政府為主，同時引入其他基金監(jiān)管主體形成“三足鼎立”的監(jiān)管態(tài)勢。陳長民（2006）認為我國社會保障監(jiān)督體系應包括：法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、財政監(jiān)督、金融監(jiān)督、預警監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督。曹明睿（2009）通過對域外不同類型國家社會保險基金監(jiān)管立法的分析，總結(jié)出通行的社會保險基金監(jiān)管法律制度主要表現(xiàn)為：市場準入制度、資產(chǎn)分離制度、投資限制制度、基金準備金制度、信息披露制度、外部審計制度、風險評級制度、收益擔保制度。

3．關(guān)于養(yǎng)老金代際平衡問題的研究

彭浩然、申曙光、宋世斌（2009）通過測算養(yǎng)老保險隱性債務發(fā)現(xiàn)：2000年以前參保人口的繳費遠遠不能滿足自身養(yǎng)老金發(fā)放的需要，2006年以后年收入將大于支出。此前，劉敏、方榮軍（2007）對我國養(yǎng)老保險隱性債務的總量也進行了估算，認為我國養(yǎng)老保險要從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌所需要的養(yǎng)老金隱性債務大致是3萬億至9萬億元。關(guān)于隱形債務和轉(zhuǎn)型成本造成的資金缺口大多數(shù)學者認為主要補償手段包括：劉昌平（2006）認為直接用國有資本充實養(yǎng)老保險基金缺口；肖娜（2009）認為隱形債務要依賴政策調(diào)整、財政投入以及投資增值來化解；易楠、劉黎明（2008）認為以貸款方式緩解財政彌補基金缺口的籌資問題；金剛（2009）認為以國有資產(chǎn)收益充實養(yǎng)老保險基金缺口；王宇熹、汪泓、肖峻（2010）認為人口導入政策有利于緩解養(yǎng)老金缺口。

4．關(guān)于養(yǎng)老金的投資創(chuàng)新問題

鄧大松、王增文（2008）認為聲譽機制在解決全國社?；鹄硎聲c其投資管理人的委托—代理問題中將發(fā)揮重要作用。此后許多學者提出了自己關(guān)于養(yǎng)老金創(chuàng)新投資的想法，如，毛燕玲、肖教燎、傅春（2007）認為實業(yè)投資將是社保基金的重要投資領(lǐng)域，主要通過股權(quán)、產(chǎn)業(yè)投資基金和信托三種途徑來擴大實業(yè)投資范圍，楊磊（2006）認為城市公債作為一種有效的投資方式，可以在我國建立城市公債制度之后有利于進一步加強我國城市社會保障的制度建設(shè)。

5．關(guān)于養(yǎng)老金財務制度的建立

胡繼紅，鄧大松（2004）認為以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算，不能充分發(fā)揮核算反映和監(jiān)督的基本職能全面準確記錄和反映社會保險基金的負債情況，不利于防范基金運行風險；不利于提高管理機構(gòu)的工作效率和績效考核，社會保險基金會計執(zhí)行“收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制相結(jié)合”的核算既可解決社會保險基金會計現(xiàn)行收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)存在的局限又能促使社會保險基金管理經(jīng)辦機構(gòu)提高工作績效。此外，許多學者還針對養(yǎng)老金財務制度的其他方面進行了探討，岳松、李真（2008）提出社會保險基金會計目標是社會保險基金會計理論體系建立的出發(fā)點和歸宿點，認為，我國社會保險基金會計目標應選擇以受托責任觀為主導，以決策有用觀為補充的有機組合。石冬芳（2010）討論了“多險合一”模式下的會計科目設(shè)置、多險種一票征收的資金分割問題。劉愛東、李云（2009）在分析社保資金運行屬性的基礎(chǔ)上，對社保資金審計實施階段的流程進行了再造。

6．關(guān)于國外先進經(jīng)驗的借鑒

我國經(jīng)濟學家鄭秉文在這方面做了大量研究，鄭秉文、王新梅、房連泉（2006）為我國養(yǎng)老金運行研究引入日本的年金積立金改革；鄭秉文、房連泉（2006）根據(jù)智利的改革經(jīng)驗，認為我國未來養(yǎng)老金制度的改革取向包括4點：改進養(yǎng)老金投資管理制度安排；調(diào)整完善第一支柱養(yǎng)老金計劃；逐步將自雇人員等社會群體納入強制參保范圍；養(yǎng)老金制度改革要與經(jīng)濟社會形勢變化相互適應、相互配合。鄭秉文、孫守紀（2008）認為英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的完善經(jīng)驗對中國極具借鑒意義。鄭秉文、J·威廉姆森、E·卡爾沃（2009）認為歐洲、拉丁美洲和中國的文化與社會保障改革取向存在差異性，鑒于此，如果將目前統(tǒng)賬結(jié)合制度改造為大賬戶制或名義賬戶制，將個人和單位繳費完全劃入個人賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)應保盡保。鄭秉文（2009）在對歐洲碎片化制度起源和現(xiàn)狀做出分析的基礎(chǔ)之上，對英法碎片化制度進行整合的路徑進行了比較，對美國統(tǒng)一制度的優(yōu)勢做了分析，指出社會保險五個險種碎片化對勞動力市場負面影響存在很大差異性，養(yǎng)老和醫(yī)療保險應采取統(tǒng)一制度。鄭秉文、何樹方（2008）認為加拿大的改革應被看成是一個介于“參數(shù)式改革”和“結(jié)構(gòu)式改革”二者之間的改革類型，可被稱為“投資型現(xiàn)收現(xiàn)付制改革”或“半結(jié)構(gòu)式改革”，具有相當?shù)那罢靶?、代表性和唯一性，值得中國業(yè)內(nèi)極大關(guān)注。鄧大松、方曉梅 4（2001）引入美國OASI基金的運行經(jīng)驗，認為其嚴格的監(jiān)管、重視技術(shù)分析和慎重投資的運行過程值得我國借鑒。

（三）國內(nèi)外研究評述

從以上綜述可以看到，國內(nèi)關(guān)于公共養(yǎng)老基金運行方面的研究文獻數(shù)量很多，而且涉及的范圍比較全面的，顯示了學界對該問題的關(guān)注程度很高，但相對于我國日益龐大的公共養(yǎng)老保險基金規(guī)模來說仍然不夠。

具體來說有三個方面，一是大多數(shù)學者對于養(yǎng)老金運行的概念并不清晰，養(yǎng)老金運行經(jīng)常被等同于養(yǎng)老金籌集模式，或等同于養(yǎng)老金投資過程，或與制度制定過程相混淆；二是缺乏關(guān)于養(yǎng)老金運行風險發(fā)生機制的深入分析，很多學者對于養(yǎng)老金運行風險類型進行了論述，但許多分類只以風險損失的表象為依據(jù)不利于從本源遏制運行風險。三是基于概念的不清晰和對風險的表象描述，我國關(guān)于養(yǎng)老金風險控制的研究多以定性分析和宏觀結(jié)論為主。

國內(nèi)研究的缺陷，究其制約因素主要有三個方面，一是我國公共養(yǎng)老保險制度起步較晚，形成較慢。我國公共養(yǎng)老保險制度從1991年開始建立，發(fā)展到現(xiàn)在也不過是20多年的時間。目前我國的公共養(yǎng)老保險制度仍以省市級統(tǒng)籌為主導，一直推行的國家統(tǒng)籌難以實現(xiàn)，甚至連跨地區(qū)的保險制度安排也是2011年才由《社會保險法》確立下來。二是我國公共養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出嚴重的碎片化特征。制度的碎片化表現(xiàn)在區(qū)域碎片與部門碎片，區(qū)域碎片化指公共養(yǎng)老保險制度在各地的安排是具有差異性的，且每個地區(qū)具有不同性質(zhì)的基金運行機構(gòu)或執(zhí)行機構(gòu)所享有的行政權(quán)力不同；部門碎片化指公共養(yǎng)老保險制度安排在不同的行業(yè)和社會領(lǐng)域也存在差異。碎片化的制度安排直接導致了公共養(yǎng)老保險基金控制主體的碎片化，“目前全國擁有2000多個統(tǒng)籌單位，即2000多個養(yǎng)老金‘行政擁有者’。”三是就我國現(xiàn)狀來看，內(nèi)部控制理論已經(jīng)被廣泛應用于私營部門，而在公共部門還沒有獲得足夠的重視，相比美國審計署GAO的《政府內(nèi)部控制標準》于1999年就已經(jīng)發(fā)布，且2001年2月就出臺了與其配套的詳細指南，我國公共部門內(nèi)部控制建設(shè)還處于起步階段。四是對養(yǎng)老金運行風險及其控制的研究需要大量的業(yè)務數(shù)據(jù)，目前我國還沒有建立風險事件數(shù)據(jù)庫機制，造成研究數(shù)據(jù)嚴重匱乏。正是公共養(yǎng)老保險制度的不完善和碎片化，公共部門在內(nèi)部控制應用方面的滯后，以及業(yè)務數(shù)據(jù)的嚴重匱乏，使得我國學者關(guān)于養(yǎng)老金運行風險的研究也呈現(xiàn)出概念不清和不夠深入的問題。

國外近年關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金的研究，主要以基金的支付缺口為中心，比較熱門的話題包括基金的資金籌集改革、養(yǎng)老金待遇確定的改革、基金投資渠道的改革等。關(guān)于公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)的論述則多以基金運行機構(gòu)的行政效率為主，如怎樣滿足公眾對公共服務的需要，如何為公眾提供更好的制度行政服務以及最大限度地發(fā)揮信息系統(tǒng)的便民功能等。這是國外公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)逐漸成熟的一種表現(xiàn)，本文借鑒美國SSA的內(nèi)部控制框架的建設(shè)經(jīng)驗，充實我國公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)理論和實務，會是一個很有價值的研究方向。

三、研究方法及技術(shù)路徑

（一）研究方法

本文采用規(guī)范分析方法，以委托代理理論、風險管理理論和內(nèi)部控制理論為基礎(chǔ)，建立三層次公共養(yǎng)老保險基金運行風險控制系統(tǒng)，運用這個風險控制系統(tǒng)同時借鑒美國公共養(yǎng)老保險基金控制經(jīng)驗，為我國提出政策建議。

本文具體的研究方法包括：文獻研究法用于國內(nèi)外相關(guān)研究綜述以及三層次公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)的建立和各層次變量的提出；模型法用于闡述公共養(yǎng)老保險基金運行風險機制與危害；調(diào)查法和層次分析法用于公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)中各層次變量的權(quán)重分析。

（二）論文主要內(nèi)容

本文著力研究基金運行過程中的風險發(fā)生機制，力圖建立以風險控制為核心，以財務平衡為目標，以基金運行機構(gòu)為載體的適合我國國情的三層次基金控制系統(tǒng)。

第一部分，導論。明確本文的選題背景與意義，回顧國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，并對全文的研究方法、行文邏輯、主要內(nèi)容和創(chuàng)新點進行說明。第二部分，基礎(chǔ)理論。與本研究密切相關(guān)的基礎(chǔ)理論包括，委托代理理論、風險管理理論和內(nèi)部控制理論。第三部分，我國公共養(yǎng)老保險基金控制現(xiàn)狀。我國公共養(yǎng)老保險基金由四個部分構(gòu)成，我國公共養(yǎng)老保險基金控制體系經(jīng)過了20年的發(fā)展已經(jīng)初步形成，但面對巨額的資金流量其控制過程仍顯不足，究其原因受到兩方面因素的影響，一是碎片化的制度安排，二是基金運行立法的不完整。第四部分，公共養(yǎng)老保險基金運行風險及其消極影響。影響公共養(yǎng)老保險基金運行目標的風險因素可能來自內(nèi)部和外部兩個方面，各種風險因素作用于公共養(yǎng)老保險基金運行風險并打破基金的財務平衡，最終導致基金資產(chǎn)償付能力下降，在一定條件下風險損失可能惡化。第五部分，公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)及權(quán)重分析。公共養(yǎng)老保險基金控制體系以公共養(yǎng)老保險基金運行機構(gòu)作為載體，根據(jù)基金運行過程包括三個控制層次，在這個部分的最后使用AHP層次分析法對各層次控制活動進行了權(quán)重分析。第六部分，美國公共養(yǎng)老保險基金控制概況與借鑒。根據(jù)美國社會保障機構(gòu)的官方網(wǎng)站信息整理寫作，對美國公共養(yǎng)老保險基金的運行環(huán)境和基本構(gòu)成進行了介紹，提出要從受托責任觀、健全法律和信息公開三個方面對其進行借鑒。第七部分，本文的基本結(jié)論和政策建議。在歸納本文基本結(jié)論的基礎(chǔ)上提出了健全我國公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)的政策建議。

本文各章節(jié)邏輯關(guān)系如下（圖1）：

四、論文的創(chuàng)新點與不足

本文在以下方面進行了原始創(chuàng)新和整合創(chuàng)新。

（一）提出公共養(yǎng)老保險基金運行系統(tǒng)的三個層次

本文借鑒金融機構(gòu)的運行模式，將公共養(yǎng)老保險基金運行過程分為三個層次，前臺業(yè)務執(zhí)行層次，中臺信息處理層次和后臺平臺環(huán)境層次。前臺層次是公共養(yǎng)老保險基金運行系統(tǒng)與外界環(huán)境進行能量交換的業(yè)務層次，中臺層次是公共養(yǎng)老保險基金運行系統(tǒng)的決策層次，是整個系統(tǒng)的中樞層次，根據(jù)政府部門養(yǎng)老制度的整體規(guī)劃，確定基金運行目標，識別基金運行風險，進行公共養(yǎng)老保險基金風險決策。后臺層次以基金運行機構(gòu)的組織行為為中心建立公共養(yǎng)老保險基金運行系統(tǒng)的執(zhí)行保障平臺。

（二）提出公共養(yǎng)老保險基金運行的前臺業(yè)務控制指標

公共養(yǎng)老保險基金的前臺層次過程完成基金與外界進行資金和信息的交換活動，前臺業(yè)務控制的主要內(nèi)容包括：公共養(yǎng)老保險關(guān)系控制、公共養(yǎng)老保險稅費征繳控制、公共養(yǎng)老保險待遇支付控制和公共養(yǎng)老保險基金投資控制。

（三）提出公共養(yǎng)老保險基金運行的中臺信息控制指標

公共養(yǎng)老保險基金的中臺層次完成前臺業(yè)務的數(shù)據(jù)處理，依據(jù)前臺數(shù)據(jù)生成大量決策信息，中臺信息控制的主要內(nèi)容包括：資金流目標與信息流目標的確立、公共養(yǎng)老保險基金運行風險識別、公共養(yǎng)老保險基金財務控制和基金運行的信息系統(tǒng)控制。

（四）提出公共養(yǎng)老保險基金運行的后臺環(huán)境控制指標

公共養(yǎng)老保險基金后臺層次完成公共養(yǎng)老保險基金運行機構(gòu)的組織建設(shè)，后臺環(huán)境控制的主要內(nèi)容包括：組織機構(gòu)控制、人力資源政策控制、多渠道溝通控制和基金運行的持續(xù)監(jiān)控。

（五）通過問卷調(diào)查對各層次基金運行控制指標的權(quán)重進行量化分析

本文在提出公共養(yǎng)老保險基金三層次風險控制系統(tǒng)的基礎(chǔ)上使用AHP層次分析法對各層次控制活動的權(quán)重進行了量化分析。結(jié)果顯示，在本文提出的三層次控制系統(tǒng)中，保險費征繳控制指標、信息系統(tǒng)控制指標和持續(xù)監(jiān)控指標的系數(shù)較同層次的其他指標系數(shù)稍高，這個現(xiàn)象從側(cè)面反映了我國公共養(yǎng)老保險基金控制框架中的薄弱環(huán)節(jié)，表明了我國公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)在保險費征繳、信息系統(tǒng)建設(shè)和持續(xù)監(jiān)控方面存在較大漏洞。

（六）不足之處

公共養(yǎng)老保險基金是公共養(yǎng)老保險制度執(zhí)行的產(chǎn)物，是一種特殊的政府信托資金，以稅費征繳和待遇支付的方式實現(xiàn)國民收入再分配過程，具有維護社會穩(wěn)定并促進經(jīng)濟發(fā)展的重要功能。本文在寫作過程中發(fā)現(xiàn)以下相關(guān)問題有待深化。首先，在三層次控制系統(tǒng)的實證分析中，由于樣本獲取難度很大，因此文中關(guān)于系統(tǒng)的三級指標無法得到量化結(jié)論；其次，在對我國公共養(yǎng)老保險基金控制系統(tǒng)現(xiàn)狀的論述中只能使用2012年審計署公布的數(shù)據(jù)作為分析依據(jù)，而無法取得第一手符合性測試數(shù)據(jù)；最后，目前我國公共養(yǎng)老保險制度還處于不斷完善和變革的時期，本文給出的控制系統(tǒng)也要適應制度的發(fā)展在今后做進一步的研究，以求日臻合理。