第一章 緒 論

一、研究背景

土地是最重要的國土資源之一。各種事業(yè)的發(fā)展都對土地產(chǎn)生巨大的需求，目前我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的加速階段，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出，“要在全社會(huì)大力倡導(dǎo)節(jié)約、環(huán)保、文明的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，讓節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境成為每個(gè)企業(yè)、村莊、單位和每個(gè)社會(huì)成員的自覺行動(dòng)，努力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。”也就是說，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，必須建立在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗和保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)之上。在人多地少、土地資源供給有限的條件下，如何做到既保持必需的耕地?cái)?shù)量，又滿足城市化合理的用地要求關(guān)系到我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)地發(fā)展下去。

根據(jù)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)透露，目前，中國耕地面積約為18.26億畝（12 179.42萬hm2），比1997年的19.49億畝（12 179.83萬hm2）減少1.23億畝（820.41萬hm2），保護(hù)耕地的壓力不斷增大。改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，城市人口急劇增長，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，人地矛盾更加突出。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的弊端，長期以來許多城市管理者重新城開發(fā)，輕舊城改造，城市經(jīng)濟(jì)增長依靠土地等資源的大量投入，城市發(fā)展呈現(xiàn)“攤大餅”式的盲目無序擴(kuò)張。在土地資源的緊缺的狀況下這種發(fā)展模式將難以為繼。一方面，我國的工業(yè)化、城市化正進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，還需要占用大量的耕地，而工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，誰也無法逆轉(zhuǎn)；另一方面，我國的現(xiàn)存耕地僅有18.26億畝（12 179.42萬hm2），其中18億畝（12 006萬hm2）必須作為“保命田”，僅有2 600萬畝（173.42萬hm2）可作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的依托。

以海南省為例，2009年海南省人均耕地面積1.29畝（860.43m2），低于全國人均1.38畝（920.46m2）的水平，耕地保護(hù)壓力較大。同時(shí)，隨著開發(fā)熱的升溫，以及城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，開發(fā)與耕地保護(hù)的矛盾日益凸顯，而海口、三亞等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域耕地后備資源不足，需實(shí)行易地占補(bǔ)。目前海南省已儲備的耕地指標(biāo)數(shù)量不多。而現(xiàn)有耕地資源中，44.89%為旱地，大部分因工程性缺水，生產(chǎn)效益偏低，組織實(shí)施土地整理配套水利設(shè)施建設(shè)的任務(wù)艱巨。

大量的實(shí)踐表明，開源節(jié)流，精打細(xì)算，采用集約利用土地的發(fā)展模式，是解決城市土地供求矛盾的重要途徑。目前我國城市土地管理存在的問題是：通過對以往的土地普查、詳查等實(shí)踐，我們僅摸清了我國城市土地的數(shù)量及其變動(dòng)的狀況，但是對城市土地的質(zhì)量、集約利用的程度和利用潛力并不清楚，甚至連主管城市建設(shè)的職能部門也心中無數(shù)。這種狀況，不利于貫徹土地利用的基本國策。因?yàn)槌鞘邪l(fā)展用地的供給不僅需要依靠總量控制，還需要通過對現(xiàn)存土地進(jìn)行盤活、挖潛、高效使用，才能順利實(shí)現(xiàn)“一要吃飯，二要建設(shè)”的目標(biāo)。

1．快速城市化進(jìn)程帶來的城市土地利用問題

改革開放以來，我國城市化、工業(yè)化進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。自從1978年那場偉大變革開始，中國的城市化進(jìn)程取得令人炫目的成就。1978年，中國的城市化水平還徘徊于8.5%上下。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2010年，中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到47.5%，中國城市化進(jìn)程進(jìn)入第二個(gè)高速發(fā)展期，且以每年不少于1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長。而據(jù)中國社科院發(fā)布的《工業(yè)大國國情與工業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略》，我國2011年的城市化率將首超50%，但城市化仍然滯后于工業(yè)化。根據(jù)諾瑟姆的“S”型曲線理論，我國城市化發(fā)展已進(jìn)入加速發(fā)展的階段，今后20年我國城市化發(fā)展速度還將更快。在這樣一個(gè)特殊時(shí)期，城市土地開發(fā)的問題也將增多、土地供求矛盾會(huì)更加尖銳。一方面城市用地需求巨大，可開發(fā)后備資源不足，而同時(shí)城市存量土地粗放低效利用現(xiàn)象突出；另一方面我國人多地少的現(xiàn)狀決定了我國應(yīng)對耕地資源采取嚴(yán)格保護(hù)。如何遏制城市、開發(fā)區(qū)圈占、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，提高城市土地利用率，成為我國解決當(dāng)前城市土地問題的關(guān)鍵所在。

我國目前城市發(fā)展過程的土地利用問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）總量失控——土地需求量大，土地浪費(fèi)嚴(yán)重

近十幾年來，我國城鎮(zhèn)、工礦及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地仍呈全面擴(kuò)張態(tài)勢，土地在城市發(fā)展中付出了巨大的成本代價(jià)。城市數(shù)量的增加和城市的外延式發(fā)展造成了大量的土地資源（尤其是耕地資源）被侵占。1978年我國各等級城市總共有178個(gè)，《中國城市發(fā)展報(bào)告（2011）》顯示，至2011年末，中國共有657個(gè)設(shè)市城市，建制鎮(zhèn)增加至19 683個(gè)。全國共有30個(gè)城市常住人口超過800萬人，其中13個(gè)城市人口超過1 000萬人，近30年來年均增加16個(gè)城市；1990-2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬km2增長到2.18萬km2，增長78.3%；到2010年，這個(gè)數(shù)字達(dá)到4.05萬km2，又增長85.5%。從倍數(shù)來講，2010年是1990年的兩倍以上。1990到2000年期間，約有53.4%的城市擴(kuò)張面積來自耕地；2000-2010期間，這個(gè)數(shù)字達(dá)到68.7%。從絕對量上來看，第一個(gè)十年是51.36萬hm2；第二個(gè)十年是126.73萬hm2，是第一個(gè)十年的2.46倍。20世紀(jì)80年代，我國城市人均用地面積10年增加了6m2，每年平均增長0.6m2;20世紀(jì)90年代10年中增加了22m2，人均用地增幅是20世紀(jì)80年代的3.5倍。城市化的過程是部分農(nóng)村土地變成城市用地的過程，更是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程。城市化的真正標(biāo)志是進(jìn)城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完全的市民權(quán)益。但是，我國城市化進(jìn)程中卻出現(xiàn)了土地城市化快于人的城市化的現(xiàn)象。《2011中國城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2011年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%，期間的城市用地增長彈性系數(shù)達(dá)到2.34；而據(jù)有關(guān)方面研究，城市用地增長彈性系數(shù)在1.12時(shí)比較合理，我國目前這一彈性系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了合理值，城市用地?cái)U(kuò)展速度過快。

從人均建設(shè)用地水平來看，1981-1990年的9年間，我國城市人均建成區(qū)面積增加了6.67m2，平均每年增長0.74m2;1991-2000年的9年間增加了17.40m2，年均增長1.93m2，人均用地增幅是20世紀(jì)80年代的2.6倍。從2006年開始，中國城市人均建設(shè)用地已達(dá)130多m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4m2和發(fā)展中國家人均83.3m2的水平。然而與這一驕人數(shù)字相對應(yīng)的，卻是中國在城市化過程中，出現(xiàn)了“平地建城植樹，基本農(nóng)田上山”的怪狀。

此外，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）圈占土地嚴(yán)重。例如：2011年全國共有各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）3837個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬km2，超過我國海南省的總面積，是我國城市、建制鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的總和3.15萬km2的1倍多。其中10個(gè)省的統(tǒng)計(jì)顯示，各級各類開發(fā)區(qū)30.54萬km2的實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地占68.7%。由于土地供應(yīng)過量，不少經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）工業(yè)布局分散，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；同時(shí)還存在大量批而不用，閑置浪費(fèi)或低效利用的土地。

（2）城市土地低效利用與粗放浪費(fèi)并存

據(jù)調(diào)查目前全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地26.67萬hm2，相當(dāng)于全國一年的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。一些地方在城鎮(zhèn)建設(shè)中盲目攀比，貪大求洋，搞花園式工廠、寬馬路和大廣場，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。另一方面，城市土地使用效率低。20世紀(jì)中期，我國香港建成區(qū)范圍每平方千米土地的GDP已達(dá)9.8億美元，而我國大陸規(guī)模與之相當(dāng)?shù)纳虾！⒈本⑻旖蚍謩e只有0.38億、0.25億、0.21億美元。在大陸的城市中，中小城市的地均產(chǎn)出又普遍低于大城市，兩者最大的差距達(dá)到20倍。我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）遍地開花，除一些國家級開發(fā)區(qū)的土地使用效率尚可外，其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）的土地使用效率普遍偏低。據(jù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）土地集約利用評價(jià)結(jié)果顯示，目前省級開發(fā)區(qū)的地均工業(yè)總產(chǎn)值不到1 500萬元/hm2，集約利用水平有待提高。

城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)土地低效利用與粗放利用現(xiàn)象與以下三個(gè)方面要素有關(guān)：

1）“兩棲”占地現(xiàn)象導(dǎo)致城鎮(zhèn)化后節(jié)約的土地資源難以補(bǔ)充耕地。從理論上講，隨著農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，布局零散、占地較大的農(nóng)村居民點(diǎn)必然成為國土整治的對象，這部分土地經(jīng)過整理后，既可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地，也可以作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)折抵指標(biāo)，這樣就大大減少了建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，并在一定程度上補(bǔ)充了耕地總量，從而有利于實(shí)現(xiàn)土地集約利用。

但是，由于在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)過程中存在農(nóng)村居民點(diǎn)用地“兩棲”占地現(xiàn)象，即部分農(nóng)民進(jìn)入城市占了城鎮(zhèn)住宅用地，又不退出農(nóng)村宅基地，這就大大加劇了建設(shè)用地和耕地之間的矛盾，導(dǎo)致對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理來增加耕地和補(bǔ)充建設(shè)用地的構(gòu)想難以實(shí)現(xiàn)。

2）城市用地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率低。從目前我國城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)看，普遍存在的問題是第二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào)，工業(yè)用地比例偏高，住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地比例偏低。特別是最近幾年，工業(yè)用地低成本擴(kuò)張較快，存在大量占而不用現(xiàn)象，有的還對環(huán)境污染破壞較大。城市用地結(jié)構(gòu)的不合理造成老城區(qū)住房緊缺，交通阻塞，中心城區(qū)企業(yè)缺乏發(fā)展空間，住宅生態(tài)環(huán)境惡化等問題突出，從而使城市土地總體效益下降。

此外，我國城市特別是中小城市綜合容積率相對較低，導(dǎo)致土地利用效率也較低。美國紐約城市土地20世紀(jì)90年代容積率為7.18，香港特區(qū)中心用地高達(dá)21.17。當(dāng)然我國并不是每個(gè)城市都要達(dá)到如此高的容積率，即使達(dá)到如此高的容積率也并非完全合理，合理的容積率應(yīng)當(dāng)與城市生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。但總的來看，我國的大部分城市還有進(jìn)一步提高容積率的彈性空間。適當(dāng)提高容積率將是今后城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中集約利用土地的有效措施。

3）經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）用地粗放是中國多數(shù)城市用地不集約的集中體現(xiàn)和問題焦點(diǎn)所在。首先，我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）數(shù)量多，規(guī)劃面積大。2011年全國共有各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）3 837個(gè)，平均每個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）有100多家，其中湖北省就有國土資源部公告的93家和省級開發(fā)區(qū)38家。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）不僅數(shù)量多而且面積大，每個(gè)開發(fā)區(qū)動(dòng)輒十幾、20幾平方km2，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.86萬km2，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。通過規(guī)范、整治開發(fā)區(qū)之后，我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）數(shù)量有了明顯下降，規(guī)劃面積大大減少，但削減的土地并未完全得到復(fù)墾，部分土地仍處于閑置狀態(tài)。另外，一些地方利用“以租代征”方式規(guī)避土地征用審批權(quán)限，其中包含了很大的土地浪費(fèi)。其次，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）土地利用率和投資密度低。由于開發(fā)區(qū)數(shù)量多，投入資金往往不足，單位土地投資密度低，土地利用率也低，單位土地面積產(chǎn)出少。最后，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）土地利用粗放還表現(xiàn)在用地結(jié)構(gòu)不合理。開發(fā)區(qū)用地主要應(yīng)以工業(yè)用地、倉儲用地、道路交通用地為主，并加上適當(dāng)?shù)氖姓迷O(shè)施用地和少部分生活居住用地。而目前不少開發(fā)區(qū)工業(yè)用地僅占全區(qū)土地面積的30%～50%，非生產(chǎn)性用地比例過多，必然造成投資向非生產(chǎn)性項(xiàng)目傾斜。而與此相比較，臺灣地區(qū)出口加工區(qū)內(nèi)工業(yè)用地比例則高達(dá)70%～80%，內(nèi)地開發(fā)區(qū)工業(yè)用地比例不到其一半。

（3）城市用地空間結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致城市整體功能難以發(fā)揮

城市用地空間結(jié)構(gòu)失衡首先表現(xiàn)在城市用地?cái)?shù)量的部門分配上（表1-1）。由于長期以來追求經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化速度的影響，我國城市用地中工業(yè)用地占了較大比重，且多處于城市的中心地帶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國城市建設(shè)用地中工業(yè)用地比重為22.28%，而發(fā)達(dá)國家如美國則只有7.3%。此外，我國城市用地中道路廣場用地明顯不足，2009年我國的對外交通、道路廣場占地比例之和為16.60%，明顯地低于美國的交通用地比例（24.8%）。道路廣場用地不足造成了城市交通擁擠、阻塞的局面。對我國55個(gè)城市的調(diào)查，生產(chǎn)用地平均占63%，生活用地占37%。生活用地偏小，大量工業(yè)用地包括低效、高耗能、高污染的大中型企業(yè)分布城市中心城區(qū)，人民生活環(huán)境面臨巨大威脅，城市整體功能沒有充分發(fā)揮。

其次，城市用地空間結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在城市用地的空間結(jié)構(gòu)不合理上。盡管我國從1988年就開始實(shí)行城市土地有償使用制度，然而目前我國城市各產(chǎn)業(yè)的空間配置并未完全按地租、地價(jià)規(guī)律在城市土地空間上進(jìn)行分布。許多城市的工業(yè)用地、事業(yè)單位用地依然占據(jù)了城市中高地價(jià)地區(qū)和商服繁華地段，城市規(guī)劃并未對城市用地起一種應(yīng)有的指導(dǎo)和約束作用。

最后，城市用地空間結(jié)構(gòu)失衡還體現(xiàn)在城市空間體系不合理，各城鎮(zhèn)自成體系，既影響了城市應(yīng)有的集聚功能的發(fā)揮，又浪費(fèi)了寶貴的土地資源。

（4）產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)造成城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，低效圈地時(shí)有發(fā)生。城市化進(jìn)程中土地未能得到集約利用，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、低效圈地等問題是由多種原因造成的，如現(xiàn)有城市規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃和用地指標(biāo)未能貫徹落實(shí)等。但根本原因在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的多占地多得利益行為。

1）《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，明確了國有土地所有權(quán)只能由中央政府代表行使，但另一方面地方政府代理和承擔(dān)著城市土地開發(fā)的事權(quán)和義務(wù)，使中央政府土地所有權(quán)地位被相對弱化。再加上在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府客觀上存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等的問題，使得地方政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多的占用土地或者“以地生財(cái)”，造成城市土地粗放利用。

2）現(xiàn)行征地制度的固有缺陷導(dǎo)致地方能以較低代價(jià)占用土地。征地制度本身設(shè)計(jì)存在若干不完善之處。例如征地補(bǔ)償辦法不合理。在現(xiàn)行的征地制度中，不管被征用土地未來用途如何，集體土地所有者獲得的補(bǔ)償是按基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益測算的，盡管經(jīng)過國家有關(guān)部門的多次調(diào)整，土地補(bǔ)償費(fèi)不斷提高，但計(jì)算方法沒有得到根本改變。又如“公共利益”未加限定，使得現(xiàn)實(shí)中征地成為了轉(zhuǎn)變集體土地所有權(quán)的便捷方式，這種未限定公共利益的征地活動(dòng)在某種程度上是對集體土地所有權(quán)的一種侵占和損害，使得地方政府能夠以較低代價(jià)取得土地，進(jìn)而通過所謂“經(jīng)營土地”獲取差價(jià)收益。

3）與征地制度改革緊密聯(lián)系的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度難以取得突破，這也導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地在城市化進(jìn)程中難以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，依然處于低效使用狀態(tài)。

（5）用地空間布局不合理導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化

任何自然生態(tài)系統(tǒng)都有相應(yīng)的自我恢復(fù)能力，超過相應(yīng)閾值將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，土地生態(tài)系統(tǒng)也不例外。城市是人口和產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域，其生態(tài)系統(tǒng)較自然狀況下的生態(tài)系統(tǒng)而言更加脆弱。目前我國相當(dāng)多的城市已經(jīng)出現(xiàn)因過度開采地下水而導(dǎo)致的地層下陷、垃圾包圍城市、河流湖泊污染和大氣污染等嚴(yán)重的生態(tài)問題。部分區(qū)域住房緊缺，交通阻塞嚴(yán)重、城市熱島效應(yīng)加劇，使得城市土地利用總體效益下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年來北京道路年增長率為3%，而車輛增長率為15%、車流量增長率為18%，交通擁堵已成大患，停車場問題也日益突出。

雖然在實(shí)行土地有償使用制度以后，城市土地利用的集約度有所提高，但是土地資源粗放利用方式?jīng)]有得到根本性的改變。具體表現(xiàn)在：一是國內(nèi)很多城市仍然實(shí)施“攤大餅”式的發(fā)展模式，通過大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地來維系經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。二是地方政府為了獲取土地增值收益，“圈而不用”的現(xiàn)象較為普遍，土地閑置十分嚴(yán)重。三是許多市（縣）的國土部門違法授予經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）土地供應(yīng)審批權(quán)，園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)而浪費(fèi)了土地。四是城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，各類用地比例失調(diào)，產(chǎn)業(yè)用地比例過高，生活用地比例偏低。五是城市人均用地水平偏高，目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為165m2，超出國家標(biāo)準(zhǔn)（100m）2 65%，已有建設(shè)用地利用率偏低，容積率不高，土地投入產(chǎn)出效益偏低。基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題，集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。轉(zhuǎn)變我國土地粗放利用的方式必須走城市土地集約利用的道路，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和粗放增長方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)我國城市良性發(fā)展，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)和節(jié)約型社會(huì)的客觀需要。

2．城市土地集約利用潛力巨大，任重而道遠(yuǎn)

2004年國家運(yùn)用高分辨率衛(wèi)星，對我國160個(gè)國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）進(jìn)行遙感監(jiān)測，結(jié)果顯示：160個(gè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）平均建筑密度僅為13.91%，平均建筑容積率僅為0.43%，平均空置率為6.16%。同時(shí)，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)還有27%的農(nóng)用地，6.9%的未利用地，加上空閑地，平均還有1/3的土地尚未被充分開發(fā)利用。另據(jù)9個(gè)城市的土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查，平均建筑密度24%，平均建筑容積率0.53，低度利用的土地占26%。這些數(shù)據(jù)表明，我國集約用地潛力還很大，只要我們不斷挖掘建設(shè)用地潛力，可以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需用地。

另外，根據(jù)北京等18個(gè)城市的土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測和衛(wèi)片執(zhí)法檢查顯示：①違法用地?cái)?shù)量大，部分城市違法比例居高不下，違法用地面積平均占新增建設(shè)用地面積的54%左右；并且違法用地出現(xiàn)了地方政府為招商引資出政績，背后縱容、默許土地違法的現(xiàn)象偏大。②土地需求主導(dǎo)供地的模式仍未根本改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)、制約需求，以土地供應(yīng)數(shù)量和結(jié)構(gòu)來調(diào)整、引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資規(guī)模和方向的作用還沒有有效發(fā)揮。

而據(jù)國土資源部發(fā)布的消息稱，2010年國土資源部完成對77個(gè)城市的例行督察，發(fā)出40份《例行督察意見書》。公開通報(bào)34起違法案件，掛牌督辦22起違法案件。在全國范圍內(nèi)開展房地產(chǎn)用地專項(xiàng)清理，共清理整治房地產(chǎn)閑置用地8 671hm2，處置近6 670hm2。

由此可見，城市土地利用的粗放利用方式，“高消耗、低效益、高排放”的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式在武漢乃至全國沉積深厚。而要改變經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放到集約的轉(zhuǎn)變，還將面臨巨大的挑戰(zhàn)。