袁對其與清政府的連續性的強調既體現在上述閃爍其詞的提法中，更體現在其行動之中。1913年2月22日隆裕太后去世后，袁世凱立即派國務員、前清大臣蔭昌等進宮致祭。國務總理趙秉鈞等軍政要員也前往紫禁城吊唁。國務院發出兩則通告，第一則要求國民進行哀悼，稱“敬維大清隆裕太后，外觀大勢，內審輿情，以大公無私之心，成亙古共和之局”，第二則要求民國政府各官署下半旗二十七日，官員配套黑紗。民國政府為隆裕太后舉行了隆重的“國葬”，尤其是在大和門前廣場舉行了一個特殊的“國民哀悼會”，參議院議長吳景濂在祭文中盛贊隆裕太后以堯舜禪讓之心，贊同“共和之美”，哀悼會還宣布為太后設立銅像，表彰她為共和所立下的功勛。袁所做的這些安排，都提示我們他內心真正的確信。

其他黨派與報界對民國政府的兩種正當性來源的爭論，也一度引發沖突。1912年7月6日，君憲派人士主導的《國民公報》刊登時評，稱南京臨時政府為“假政府”。同盟會方面則認為《國民公報》不承認清帝遜位前的南京臨時政府的合法性，其心可誅。當日，《國風日報》白逾桓（同盟會干事）、《民主報》仇亮（同盟會員）、《國光新聞》田桐（同盟會干事），糾集了包括了《民主報》、《國光報》、《民意報》、《女學報》、《亞東新報》等七家報紙的工作人員一行人，浩浩蕩蕩前往《國民公報》報館聲討，痛毆《國民公報》經理徐佛蘇、主筆藍公武，搗毀報館機器財物。《國民公報》從次日起停刊，連帶著該館代印的《新紀元報》等幾家報紙也一并停印。

作為革命派政統觀念產物的《臨時約法》

盡管革命派與北洋集團就政統來源有巨大的認識分歧，但就法統而言，雙方都承認1912年南京臨時參議院制定的《中華民國臨時約法》是當時適用的臨時憲法。但這一憲法是南京臨時參議院為約束北洋集團單方面制定的，立憲過程并無北洋集團參與。而當它一旦開始生效，北洋集團就發現處處受掣肘。

匯聚在南京的革命派就采用何種憲政體制，從一開始就存在巨大的意見分歧。孫文主張美國式總統制，而宋教仁主張議會制（即責任內閣制）。但隨著南北議和的進行，由袁世凱出任民國臨時大總統已成定局，憲法討論的性質就發生了變化，革命黨人最緊迫的考慮，變成了如何利用憲法來約束袁世凱。因而，孫文的態度發生了一百八十度的大轉彎，從贊成總統制轉向贊同議會制。[24]這種轉向本身，頗能表明南京方面“因人設法”的特征。

而對袁世凱來說，這個法從一開始就與他的實力不匹配，束手束腳。他既不能解散議會，也不能自主任命國務員，他的命令需要經過國務員的副署才能生效，國會在財政與外交上的一系列監督權力，都讓他難以迅速地作出行政決定。當然，袁在一開始并沒有充分意識到這些束縛，但隨著他展開行政，這些束縛就馬上凸顯出來。

《臨時約法》通過不久，1912年3月10日，袁世凱在北京宣誓就職臨時大總統后，當即發布大赦令。[25]這一行為放在中國朝代更替的語境當中，無疑具有強烈的象征意義，即一個新朝代的開始。然而袁世凱在行使這一權力的時候，既沒有經過南京臨時參議院同意，也沒有經過國務員副署，這明顯違反了《臨時約法》的規定。南京方面伍廷芳等人提出質疑。好在南京臨時參議院對袁仍有相當善意期待，沒有追究這件事，而是對大赦令給予了追認。[26]

但接下來的事情就不同了。唐紹儀內閣中同盟會會員占到一半，唐紹儀又認真執行國務員的副署權，這就對袁世凱構成很大制約。袁世凱通過種種手段，迫使唐紹儀辭職。為了讓參議院通過陸徵祥內閣名單，袁世凱煞費苦心，但組閣成功之后，總理陸徵祥很快遭遇到了參議院的彈劾，稱病住院。代理總理趙秉鈞拼命與同盟會拉關系，才得以“轉正”，組閣成功。凡此種種，都讓袁世凱深感《臨時約法》束縛之森嚴。1913年袁世凱為解決財政危機向四國銀行團借款，就故意繞開了國會。但被國會發現之后，還是造成了一場憲政危機，最后袁只有借助進步黨攪局來避免國會的報復。

北洋政府的開局并不順利。它面臨著沉重的內外壓力，如蒙藏分離勢力與俄英列強勾結制造的邊疆危機、遣散南方30萬軍隊的財政壓力、中原的白朗起義等等。面對內外危機，袁世凱迫切需要集中行政權力來應對危機。在這一背景下，《臨時約法》對總統權力的束縛日益顯得難以令人忍受。

1913年立憲討論及其失敗

在1913年新組建的國會中，國民黨人占據多數，不僅掌握了立法權，而且對行政權也虎視眈眈。國會正是在這一形勢下開始制憲，行政與立法兩權的沖突日益激化。袁世凱希望進一步擴展總統權力，革去國會對于任命國務員、大使、公使及締結條約的同意權，爭取自主制定官制權、緊急命令權以及財政緊急處分權等等。而由國民黨人主導的國會制憲會議則希望建立以議會為中心的責任內閣制/議會制，使總統成為虛位元首——這意味著架空袁世凱的權力。

國會制憲會議從1913年7月討論至10月底，形成《天壇憲法草案》。相比于《臨時約法》，議會權力在以下方面有一些變動：第一，設立國會委員會，在國會閉會期間，全權代表國會行使各項權力；第二，國會獲得憲法解釋權；第三，區分了彈劾權和不信任權。仿效美國的制度，由眾議院提出針對總統和國務員的彈劾議案，但并沒有遵循由參議院在最高法院首席大法官主持下進行審理的美國范例。對彈劾出席人數和表決人數，也比《臨時約法》標準更寬，對國務員更是如此。彈劾可針對國務員的一切違法行為進行，受彈劾后免去職位并剝奪公權。而在不信任權的行使上，也降低了門檻，列席員過半數即可通過不信任議案，但對列席人數沒有規定，推定按照一般議事規則，過半數開議。如此，在極端情況下，只要四分之一以上議員贊成，即可倒閣。

在制憲過程中，袁世凱就兩項權力反復與制憲會議進行交涉，一項是總統不經國會同意任命國務員的權力，另一項是大總統對于國會的解散權。這兩項權力并非不合責任內閣制的要求：總統任命國務員需經議會同意，是總統制的要求，但并非典型的責任內閣制的要求；而行政首腦解散議會的權力，原本就是責任內閣制的核心制度之一。但最終在《天壇憲法草案》中，袁的這兩項關鍵權力沒有得到實現。對于前者，《天壇憲法草案》要求“國務總理之任命，須得眾議院同意。國務總理在國會閉會期間出缺時，總統經國會委員會之同意，得為總理之任命”。此外規定，國務員受到國會不信任決議時，大總統必須免其職。對于后者，《天壇憲法草案》規定，總統解散眾議院必須得到參議院三分之二同意。將門檻增加到三分之二后，總統解散議會幾無可能。

在權力要求得不到制憲會議滿足之后，10月25日，袁世凱通電各省軍民長官，反對《天壇憲法草案》，謂“民黨議員，干犯行政，欲圖國會專制”。[27]各省長官多屬北洋集團，許多人在回復中提出解散國民黨、取消國民黨議員資格與《天壇憲法草案》。11月4日，袁世凱即以國會議員與“二次革命”亂黨勾結為名解散國民黨，剝奪國民黨籍議員資格438人。此令一出，國會達不到開會所需的半數，運作必將陷入癱瘓。于是眾參兩院相繼向總統提出質詢，指出總統的法令存在極大的法律瑕疵：第一，叛亂的國民黨與隸屬國民黨之議員是兩回事，沒有參與叛亂的議員僅因其國民黨籍而受牽連，被剝奪議員資格，不合法理；有些前國民黨議員早已脫離國民黨，改入他黨，有的在“二次革命”時已發表聲明對國民黨表示譴責，仍受牽連，更不合理。對于議員是否參加叛亂，政府也沒有根據《臨時約法》第二十六條，移交司法審判，查明其罪。第二，議員資格審查權屬于國會兩院而非政府，大總統并無權力取消議員資格；總統直接通知增補議員以填補空缺，也違反了《議院法》第十三條遞補手續應由國會啟動的規定。

12月23日，國務院對兩院質詢作出正式答復。答復書從內容上可以分為兩個實質部分，第一關于質詢程序，第二關于實體問題。答復書首先討論法律程序：首先，議會的質問權的行使應以《臨時約法》與《國會組織法》兩部根本法為主，《議院法》為從。《臨時約法》第十九條與《國會組織法》第十四條規定質問權為議院職責之一，但并非議員職責之一，所以不論《議院法》中對質詢書聯署人數下限作出何種規定，質問權的行使不能不由議院提出。但議院要開會，就必須達到法定人數。既然現在議院達不到法定人數，那就無權作出質詢。其次，11月13日，兩院議長已經正式通告，由于兩院議員不足法定人數， 從14日起停發議事日程。既然議事日程都已經停發，兩院再提出質詢，于程序不合，此其二。國務院在此就像一個刑事案件的律師一樣，試圖通過找警察的程序錯誤而駁回起訴。聯署議員質問的是：政府取消部分議員資格，以至國會達不到合法半數，正當依據何在？而政府的反駁是：既然沒有半數，就不合程序，連質問權也沒有，政府沒有答復義務。

但答復書還是用了一段文字，以“例外狀態”來說明袁世凱的理由。“蓋以議員多數而為構成內亂之舉，系屬變出非常，不特《議院法》未規定處理明文，即各國亦無此先例……事關國家治亂，何能執常例以相繩。”[28]聯系事情的前因后果來看，這一“例外狀態”的宣布，不過是引爆一顆在1913年“二次革命”中就已經埋下的政治地雷。在宋教仁被刺案尚處于司法階段時，南方的國民黨人匆忙起兵反袁，遭到全面鎮壓。在當時，國民黨人的失敗不僅僅是在軍事上，在法理和輿論層面也是如此。從法理上說，未窮盡法律上的救濟手段即訴諸暴力，難免被界定為“叛亂”；從輿論上說，政權過渡剛剛完成，百業待興，人心思定，尤其是士紳與商人，尤其渴望獲得一個和平安定的政治環境，以休養生息。“二次革命”平息之后，整個輿論環境對袁世凱比較有利，袁原本就有機會解散國民黨，但袁并未這樣做，可見其對國會中的國民黨人（他們多數仍留在北京與袁合作）仍有所期待。但國會中的國民黨人并未因其南方同志“武斗”的失敗而放棄“文斗”，《天壇憲法草案》仍明顯表現出了架空袁世凱權力的態勢。至此，以“叛亂”為由宣布“例外狀態”，就成了袁世凱的最后手段。

從表面現象來看，袁世凱畢竟還是承認國會的“莊嚴神圣”，并安排了議員的遞補。但早在1913年10月26日，袁世凱就已經下令組織一個輔政機關“中央政治會議”，討論國家大政方針。至1914年1月，經過中央政治會議討論，袁世凱下令完全解散國會兩院。解散的理由是：議院既然不過半數，國會就無法召開；要遞補議員的話，需要花費較長時間。但國會之前已經開會9個多月，遠超過常規會期（4個月），如今等待遞補議員，時間再度延長，就過度偏離正常狀態了。而且從程序上說，1913年11月13日兩院議長已經發出停發議事日程的通告，議事早已停止。通告勸各議員“與其聽個人之浮沉無定，致啟國民以輕視國會之心，何如求機關之進步改良，尚留國民以尊重國會之地”。[29]在同一時期，梁啟超曾向袁世凱進諫：“古之成大業者，挾天子以令諸侯，今欲戡亂圖治，惟當挾國會以號召天下，名正言順，然后所向莫與敵也。”[30]但袁世凱沒有采納。

總統集權體制的誕生

為何要拋棄1912年《中華民國臨時約法》，重起爐灶重新設計一個憲法？對此，從外在權力政治角度的解釋已經汗牛充棟，但鮮有從內在視角進行解釋：袁世凱自己為這次憲政改革提供了什么樣的合法性論證？

在1914年3月18日特別制憲會議“約法會議”開幕式上，袁世凱發表演說，攻擊1912年《臨時約法》：“查《臨時約法》為南京臨時參議院各省都督指任參議員所議決，無論冠以臨時之名，必不適用于正式政府也；即其內容規定，束縛政府，使對于內政外交及緊急事變，幾無發展伸縮之余地。”這實際上是從程序與實體上對《臨時約法》作出了否定。

5月1日袁公布的《對于增修〈約法〉之意見》又進一步解釋：“夫以吾國領土之廣，人民之眾，國家之財政，人民之生計，復日趨于貧窮；加以紀綱廢墜，法制凌雜，行政之秩序，既紛若亂絲，地方之情形，尤危若累卵。積以上種種險象，幾于不可終日。而溯厥由來，仍無非《約法》上行政權薄弱之所致。”[31]從國民心理上，民國初創，國民“責望于政府者獨重，而責望于議會者尚輕”。政府有責而無權，不能辦成事情，有違國民期望，“群情因之渙散，恐為大亂所由生”。[32]袁世凱要求憲法的制定必須符合國家的傳統與國民心理，而不能反其道而行。