桑弘羊是漢武帝提拔、重用的“興利之臣”，又是武帝臨終前詔令的4位輔政大臣之一。他于景帝五年（公元前152年）出生于洛陽一個商人家庭。這時的洛陽，已是一個相當繁華的商業城市，商賈云集，富冠海內。在這種環境中成長的桑弘羊，從小就接受家庭和社會的影響，懂得一些理財興利的知識。他生性聰穎，六七歲即開始從師受業，在心算計數方面表現出與眾不同的才能，13歲便進入西漢朝廷，做了漢武帝的侍中。侍中可以出入禁中，接近皇帝，為人所重視，是得到升遷的重要門徑。孔安國，朱買臣、衛青、霍去病、霍光，都曾當過武帝的侍中，后來成長為一代杰出的文臣武將。

桑弘羊任侍中長達26年。在此期間武帝平定閩越、南越的叛亂，用武力收服西南夷，又大規模地對匈奴用兵。戰爭雖然開拓了西漢王朝的疆土，解除了匈奴的侵擾，但也耗費了大量的人力、物力和財力，使文、景以來充溢的國庫變得空虛，財政出現嚴重危機，廣大農村也不再是“家給人足”，農民要承擔繁重的兵役和徭役。富商大賈卻乘機賤買貴賣，巧取豪奪，聚斂錢財，兼并土地。農民大批流亡，造成嚴重的社會問題。為了緩和社會矛盾，維持國家的巨額財政開支，漢武帝決定起用一批“興利之臣”。“能言利，析秋毫”的侍中桑弘羊，便于元鼎二年（公元前115年）升任大農丞，這是朝廷最高財政長官大農令的副手。

桑弘羊任大農丞時已39歲，長期的官場經歷使他認識到，如果再向農民加重田賦、口賦，必然激起更大的社會矛盾。為了解決國家的財政困難，他決心另辟利源：

一是認真貫徹執行武帝已經頒布的算緡、告緡法令，取利于富商大賈。算緡是封建國家向商人征收的一種財產稅，告緡是與商人瞞產偷稅作斗爭的方法。算緡法、告緡法最初由御史大夫張湯提出，元狩四年（公元前119年）武帝下令推行，但因當時的大農令顏異不贊成，未能在全國認真執行。算緡法規定，凡屬工商業主、高利貸者、囤積商等，不論有無市籍，都要據實申報自己的財產，國家根據財產多少按比例征稅。每價值二緡（一緡一千錢）的資產，抽一算（一百二十文），余此類推。一般小手工業者，每四緡抽一算。馬車每乘抽一算，進行販運的馬車一乘抽二算，五丈以上的船抽一算。告緡令規定，對財產隱匿不報或漏報、少報的，除沒收緡錢外，并罰當事人往邊境守邊一年，告發人可得沒收緡錢的一半作為獎勵。同時，還規定不許有市籍的商人及其家屬占有田地和奴婢，違者予以沒收。桑弘羊出任大農丞以后，憑借政權的力量，大張其鼓地貫徹算緡，告緡令，富商大賈所繳的財產稅成倍增加，非法收入收歸國有。商人不得再兼并土地和占有奴婢，對緩和社會矛盾也頗為有利。特別是告緡令堅持幾年后，沒收的財產以億計，正好彌補了國家財政的虧空。桑弘羊又將法令實施中所沒收的大量耕地，招募貧苦農民耕種，再向他們征收田賦，這樣又增加了一筆可觀的收入。流民重新依附于土地，獲得了生產自救的條件，社會秩序也趨向穩定。

二是改革貨幣制度，將鑄幣權完全收歸中央，改變貨幣混亂、國家無法控制金融的局面。西漢前期國家對鑄錢采取放任態度。朝廷鑄錢無統一標準，不僅形狀不一，所標重量也往往不足。諸侯鑄錢以壯大割據實力，吳王劉濞就曾開銅山，鑄錢幣。富商大賈則用鉛鐵雜入銅內，鑄造一些質地不純的錢幣，從中牟取暴利。武帝雖嚴令禁止私鑄錢幣，違者嚴厲懲處，但犯法的人多，不能全部捕殺。據《史記·平準書》記載，當時因盜鑄錢幣判死刑而受到赦免的有數十萬之眾，自首的100余萬，不敢自首的還不只這個數。針對亂鑄錢幣給國家經濟和社會治安帶來的嚴重問題，桑弘羊建議武帝進行幣制改革。元鼎四年（公元前113年），武帝接受桑弘羊的建議，下令整頓幣制，其主要內容是兩項：第一，將鑄幣權完全收歸中央，禁止郡國和民間私鑄錢幣，此后，朝廷動用10萬人采銅鑄錢；第二，統一貨幣，朝廷鑄造一種“五銖錢”，作為惟一合法的錢幣通行全國，并責令各地方官將原有各種形狀和重量的舊幣一律收繳、銷毀，將銅材上交中央，由國家控制鑄錢原料。這次幣制改革，是中國有史以來首次將鑄幣權集中于中央，所鑄“五銖錢”也輕重合適，便于流通，從而制止了長期以來未能解決的私鑄之風，控制了全國的金融局面。

正因為桑弘羊理財有功，深得武帝的信任，元封元年（公元前110年），他又被提升為治粟都尉，并代理大農令，主持全國的經濟工作。在此后的13年中，他一直掌管西漢王朝的財政大權，繼續廣辟利源，以支持封建國家龐大的財政開支。

一是全面實行鹽、鐵官營，大大增加國家收入。鹽、鐵官營，春秋時管仲相齊時就已提出。武帝于元狩六年（公元前117年）已頒令實行，并任命東郭咸陽、孔僅主持其事。東郭咸陽是齊之大鹽商，孔僅是南陽的大冶鐵商，他們靠煮鹽、冶鐵獲利累千金。當時的大農令鄭當時向武帝薦舉，任命他們為大農丞，主持鹽、鐵官營之事。他們在各地設立鹽、鐵官時，大多選用商人擔任。由于用人不當，對鹽、鐵官營法令執行得很不徹底，而且還出現了鹽鐵質量低劣、價格太貴等問題。桑弘羊接手以后，大力加以整頓。他選派得力的大農部丞數十人，分別下到各郡國，對原有鹽、鐵官進行整頓、甄別，又新設了一批鹽、鐵官。鹽官的設置增至28郡的37處，鐵官增設至40郡的49處。其分布之廣規模之大是空前的。鹽的生產銷售，是由政府招民自備資金，鹽官供給煮鹽工具和口糧，在統一督促下煮成的鹽全部由國家收購，然后再由國家賣給私人食用，煮鹽人不得私自銷售，用現在的話說就是統購統銷。鐵的官營，則是在郡國產鐵處由鐵官組織生產，不出鐵的郡國，則由鐵官組織銷售。鐵的生產、銷售主要采取國家統一經營的方式，有利于資金的籌集、技術的改進和產品質量的提高。冶鐵業的發展，反過來又促進了手工業和農業的發展。鹽、鐵官營，國家控制了這兩個重要的生產部門，便從經濟上削弱了諸侯王和地方豪富的實力，保證國家財政收入的穩定增長。

二是創立和實行均輸法。西漢前期，各郡國向朝廷定期輸納貢物。貢物的種類和數量，是根據朝廷的需要決定的，不一定是郡國當地的特產。一些郡國要完成貢物任務，必須到別的地方采買。因為所需數量較大，商人哄抬物價，再加上長途運輸，運費和損耗有時比貨物貴幾倍，這樣便增加了人民的負擔。元鼎二年（公元前115年），桑弘羊任大農丞時就創立了均輸法，企圖解決這一弊端。所謂均輸法，就是將郡國應交貢物，一律按當地市價，折合成當地的土特產品，上交均輸官，再由均輸官運到缺乏這種產品的地方出售，政府便借這種產品的地區差價，從中獲得高額利潤。這樣做有許多好處：國家所需物資有保證，減少了長途運輸的困難，各郡國個必再派人四處采購，商人從中所得暴利轉化成國家收入。均輸法實行初期，鹽、鐵兩項重要物資還掌握在孔僅等人手中，孔僅下臺、桑弘羊代理大農令以后，均輸法便在全國普遍推廣，物資的流通大為加速，京城長安和邊疆所需物資源源運到。元封元年（公元前110年），武帝北狩至朔方，東至泰山，游海上至碣石，遠達遼西，巡北部邊境到九原，再沿秦始皇所筑的直道回到甘泉宮，“所過賞賜，用帛百余萬匹，錢金以百萬計，皆取足大農”（《史記·平準書》）。

三是在推行均輸法的同時，創立和實行平準法。所謂平準，就是在京師設立物資倉庫，儲存貨物，某種物資價格下跌時，由官府收購，上漲時再出售，以調理物價。這樣，官府不受損失，商人不能囤積居奇，牟取暴利，既解決了由均輸官運到京師的多余貨物的出售問題，又滿足了官府和百姓對一些貨物的需求，于官于民都是有利的。

四是創建“酒榷”法，實行酒類專賣。漢代飲酒之風盛行，消耗量大，銷售酒的利潤也高。天漢三年（公元前98年），少府丞令建議實行“酒榷”，由國家對酒類實行專賣。桑弘羊積極予以支持，報請武帝批準后實行。酒榷法規定：由官府向私營釀酒作坊提供原料和酒曲，產品由國家統一收購，再賣給個人，設榷酒官進行管理。酒類專賣，是國家的又一大財源。

桑弘羊的財政改革，以“興利”為目的，卻帶動了武帝時期整個封建經濟的繁榮。據史書記載，僅山東一地漕運糧食增加到年600萬石，太倉、甘泉倉堆滿糧食，邊地有了余糧。由于均輸法的推行，各地貨物流通贏利帛500萬匹，“民不加賦而國用饒給”，數以億計的軍費、賞賜和朝廷費用能夠滿足。桑弘羊也因此得到左庶長的爵位和黃金200斤的賞賜。

“輪臺之詔”以后兩年，漢武帝離開人世，8歲的昭帝劉弗陵繼位，桑弘羊與霍光、上官桀、金日殫成為輔政大臣。輔政大臣以霍光為首。他接受“輪臺之詔”的基本思想，主張“輕徭薄賦，與民休息”，對前期的經濟政策作些調整。昭帝始元六年（公元前81年），他下令征求意見，問“民間疾苦”。各地反映要求罷除鹽鐵官營、酒類專賣政策。桑弘羊當然不贊成。霍光便以昭帝名義召集各地儒生（“賢良”、“文學”）60多人，進行了一次公開辯論，這就是歷史上有名的“鹽鐵會議”。辯論的結果，一方面肯定了武帝時期桑弘羊所進行的財政改革的成績，一方面又為昭帝時期調整某些經濟政策作了輿論準備。由于桑弘羊對經濟形勢作了過分樂觀的估計，仍如武帝時期那樣一味進取，與霍光在政見上產生了分歧，并嚴重影響到兩人的關系。鹽鐵會議以后，桑弘羊又卷入了與上官桀迎立燕王為帝的活動，陰謀敗露后，桑弘羊于元風元年（公元前80年）被霍光處死。漢宣帝時，桓寬根據鹽鐵會議當時的記錄，整理出一部對話體的名著《鹽鐵論》，記載了這次會議的情況，保留了桑弘羊堅持改革的基本主張。