4．耗羨歸公和養(yǎng)廉銀

雍正二年（1724年）七月，雍正帝在下令推行“耗羨歸公”的同時(shí)，還實(shí)行了“養(yǎng)廉銀”制度。

（1）耗羨歸公

耗羨，實(shí)際上就像是搭車(chē)收費(fèi)，其中有政府許可的，也有非法收取的。它是在正常征收錢(qián)糧的基礎(chǔ)上，由地方官員再征收一定數(shù)額的銀兩。數(shù)額多少，各個(gè)地方都不一樣，輕重都有。

康熙末年，耗羨越來(lái)越重，加上地方巧立名目，擅自加派差役徭役，人民承擔(dān)不起。雍正對(duì)此十分痛恨，說(shuō)這是“竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。

雍正初年，地方官員又用征來(lái)的耗羨作清欠之用，來(lái)補(bǔ)充財(cái)政上的不足，雍正就更應(yīng)想想辦法來(lái)清除它的弊端了。

曾有地方官員在康熙年間建議用增加火耗來(lái)彌補(bǔ)錢(qián)糧虧空，沒(méi)有得到康熙的允許。雍正經(jīng)常以這個(gè)例子來(lái)告誡百官說(shuō)，耗羨斷不可以再增加了。

康熙年間就有人對(duì)耗羨過(guò)重的問(wèn)題，提出把部分耗羨歸公的設(shè)想，但由于擔(dān)心有“加派賦稅”的之名，沒(méi)有得到康熙的同意，沒(méi)有實(shí)行。

耗羨歸公就是把各州縣征收的原先本是由州縣支配的開(kāi)支用銀全部交到省里，再由省里按一定比例發(fā)回地方。雖然這樣做有很多麻煩，但是可以避免地方官擅自扣留耗羨。

把所有的耗羨都交上來(lái)以后，州縣官們知道多征對(duì)自己也沒(méi)有什么好處，也就不再濫征。老百姓的負(fù)擔(dān)有所減輕。用現(xiàn)在的話講，耗羨歸公就像是費(fèi)改稅。把原先各個(gè)部門(mén)，各種名義的收費(fèi)改為正式的統(tǒng)一的稅收，由省里或中央來(lái)統(tǒng)一支配。這樣一方面加強(qiáng)了中央的控制能力，另一方面減輕了老百姓的負(fù)擔(dān)，于國(guó)于民，都是好事。

針對(duì)耗羨歸公問(wèn)題，康熙六十一年（1722年），川陜總督年羹堯、巡撫噶什圖上奏說(shuō)，陜西藩庫(kù)錢(qián)糧入不敷出的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而本省之中加派火耗的有每?jī)摄y子加到二三錢(qián)甚至四五錢(qián)的；可以提留其中的一部分歸公處理，剩下的則可以彌補(bǔ)錢(qián)糧虧空的漏洞。對(duì)此，康熙認(rèn)為決不可行，他的理由就是自己不能承受加派之名。實(shí)際上，康熙對(duì)州縣官員加派火耗睜一只眼閉一只眼，而他對(duì)加派之名又不敢予以公開(kāi)承認(rèn)，正是他這種矛盾心理，對(duì)全國(guó)產(chǎn)生了兩個(gè)不利結(jié)果：一是未能限制火耗，各級(jí)官吏將火耗層層瓜分，這使彌補(bǔ)國(guó)庫(kù)虧空化為泡影；二是未能革除弊政，一直到他死之后，才可能解決耗羨歸公問(wèn)題和建立養(yǎng)廉制度。

雍正元年（1723年）五月，湖廣總督楊宗仁向雍正建議，從各州縣耗羨銀內(nèi)提留二成交給藩庫(kù)，作為辦公的費(fèi)用，不許再加派額外的損稅。雍正帝馬上接受了這一建議。同年五月十二日，山西巡撫諾岷上任之后，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，明查暗訪之后，決定統(tǒng)一把全省的火耗率限制在二成內(nèi)，收取火耗銀共50萬(wàn)兩，除了給各級(jí)官吏的辦公費(fèi)用30萬(wàn)兩外，用剩下的20萬(wàn)兩彌補(bǔ)藩庫(kù)虧空。實(shí)際上，除了當(dāng)年許多官吏虧空的5萬(wàn)多兩和老百姓還未交的一萬(wàn)多的之外，收了43萬(wàn)余兩耗銀。

諾岷在奏疏里說(shuō)，由于山西的耗羨問(wèn)題十分突出，流弊眾多，因此建議把山西全省每年所收耗羨銀，統(tǒng)統(tǒng)交由省里的布政司庫(kù)管理，一部分用來(lái)彌補(bǔ)虧空，一部分用作養(yǎng)廉銀。

全面實(shí)行火耗歸公，這種方法比楊宗仁的建議更進(jìn)一步。雍正十分高興，批準(zhǔn)諾岷在山西實(shí)行這一辦法。接著，河南開(kāi)始實(shí)行。

雍正想把諾岷在山西的辦法推廣開(kāi)來(lái)，可當(dāng)下又沒(méi)有什么頭緒；同時(shí)也想征求一下各位大臣的意見(jiàn)。于是他命令九卿會(huì)議討論這一問(wèn)題，再呈上討論的結(jié)果。最后，討論的結(jié)果是，大多數(shù)官員們不贊同，理由主要有三：其一，地方官員應(yīng)該得到耗羨，上級(jí)干涉不得，也不該收走全部耗羨。其二，火耗并非正稅，現(xiàn)在改為正稅，會(huì)讓人覺(jué)得這是在加派賦稅。其三，征收火耗合法化之后，督撫公開(kāi)允許州縣官征收耗羨，這種辦法好像是在鼓勵(lì)下屬貪婪，不是正道。這些理由聽(tīng)起來(lái)很有道理，可其實(shí)都是這些官員在為自己盤(pán)算。

山西布政使高成齡對(duì)此反對(duì)，他認(rèn)為州縣官員俸祿的缺少，可以通過(guò)他們征火耗來(lái)彌補(bǔ)。但是，他們的上司卻不能這樣，辦公時(shí)又不能只靠那些微薄的俸祿。因此，這就不可避免地出現(xiàn)上級(jí)接受下屬贈(zèng)送的現(xiàn)象，索賄受賄也就產(chǎn)生了。而最后吃虧的還是老百姓，要是這樣，還不如集中征收火耗，然后全部歸公處理，發(fā)給各官員養(yǎng)廉銀。他還說(shuō)，這樣上司也不能向下屬勒索，州縣官員再也不會(huì)以各種借口向百姓征收苛捐雜稅了。而且，實(shí)行耗羨歸公，地方上不能支配多征的部分，這樣火耗不但不會(huì)增加，反倒要比原來(lái)總共征收的數(shù)目還要少。為了處理意見(jiàn)公正起見(jiàn)，雍正又讓總理事務(wù)大臣及九卿翰詹科道各級(jí)官員討論這個(gè)問(wèn)題。雍正放心不下，再三要求他們?cè)谟懻摃r(shí)要平心靜氣，公正處理，然后再將討論的結(jié)果上奏。而且，雍正還告誡他們，倘若有誰(shuí)膽敢心懷不軌或者一意孤行，那么他就會(huì)在這件事上受到懲罰。

這樣，雍正的姿態(tài)無(wú)疑是支持高成齡。但是，持反對(duì)意見(jiàn)的官僚還是很多，因?yàn)檫@件事?tīng)砍兜拿嫣珡V，事關(guān)所有官僚的切身利益，又與看重美名的政治傳統(tǒng)不相一致。

各級(jí)官僚心里都很清楚，改革一但實(shí)行，將會(huì)對(duì)官僚整體利益造成損失，他們輕易不肯妥協(xié)。即便是在改革貫徹得最為徹底的山西省，巡撫諾岷、布政使高成齡也頗感省內(nèi)壓力巨大。針對(duì)這種形勢(shì)，雍正及時(shí)調(diào)走反對(duì)諾岷改革的山西御史劉燦，革去其弟的舉人頭銜，以保護(hù)支持改革者的利益，避免反對(duì)派在山西妨礙耗羨歸公的實(shí)行。

雍正帝認(rèn)為，諾岷見(jiàn)解獨(dú)到，可以在全國(guó)推廣山西的經(jīng)驗(yàn)。他頂著王公大臣和內(nèi)閣的反對(duì)之聲，于雍正二年（1724年）七月初六作出定論：第一，總理事務(wù)大臣及九卿科道等人，內(nèi)藏私心成見(jiàn)，目光短淺，所以才會(huì)懷疑和反對(duì)諾岷的做法。諾岷等人上報(bào)國(guó)家，下安黎庶，不避嫌隙，任勞任怨，量力行事；如果天下的督撫都跟諾岷等人一樣，那耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度就能夠?qū)崿F(xiàn)。第二，行政立法要根據(jù)不同的時(shí)間和地點(diǎn)有所不同，不能墨守成規(guī)，強(qiáng)求一致，各省可因地制宜，靈活處理，全國(guó)各省可分不同時(shí)期進(jìn)行。第三，沒(méi)有長(zhǎng)久而不會(huì)有弊病的方法，耗羨歸公與養(yǎng)廉銀也是如此，所以，這也只是暫時(shí)應(yīng)急的措施罷了。當(dāng)今之計(jì)，先承認(rèn)耗羨合法，并限制耗羨提成；一旦彌補(bǔ)了虧空，國(guó)庫(kù)得到充實(shí)，官吏變得廉潔，就逐漸減少耗羨提成，到最后全部取消。第四，每個(gè)省的州縣有大小之分，錢(qián)糧就有多有少，事情就有繁瑣和簡(jiǎn)單之分，官吏也各不相同，情形不同，所以不能定死耗羨的提成。但總的原則是要盡量減輕耗羨提成，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際要求。第五，必須把耗羨全部提解藩庫(kù)，不準(zhǔn)在州縣扣存。

耗羨改革的結(jié)果是，在很多地區(qū)，耗羨都比州縣私征時(shí)有所下降。這對(duì)老百姓當(dāng)然很有好處。從此，康熙后期地方官員狂征亂派的局面被扭轉(zhuǎn)了。

雍正對(duì)于耗羨的改革，不僅澄清了吏治，更為重要的是改善了中央的財(cái)政狀況。耗羨總的數(shù)目龐大，由地方支配，中央一文未得。而現(xiàn)在國(guó)庫(kù)虧空，急需銀兩來(lái)彌補(bǔ)。耗羨歸公以后，也就將中央財(cái)政完全扭轉(zhuǎn)。實(shí)施耗羨歸公之后，用在了三個(gè)地方：一是發(fā)給官員養(yǎng)廉銀，二是彌補(bǔ)地方錢(qián)糧虧空，三是作為地方公共事業(yè)或辦公費(fèi)用。

（2）養(yǎng)廉銀制度

顧名思義，養(yǎng)廉銀就是各省從每年所收取的耗羨中，按一定的比例，拿出一定的銀兩，來(lái)補(bǔ)助官員生活、辦公等。

當(dāng)時(shí)的官員，或通過(guò)科舉，或通過(guò)捐納（就是向官府捐一大筆錢(qián)，然后給你個(gè)官做），或通過(guò)恩蔭（就是因?yàn)槟愕臓敔敾虬职之?dāng)了大官，朝廷會(huì)照顧你，等他們退休之后，讓你也當(dāng)個(gè)官，可以說(shuō)是“接班”）來(lái)出仕。

當(dāng)時(shí)當(dāng)官，最重要的往往是賺錢(qián)，再高尚也不可能自己貼錢(qián)來(lái)當(dāng)官。俸銀又這么少，人還要維持生活，填飽肚子，也就只能自己想辦法另開(kāi)財(cái)路了。封建官僚制度和低俸制度結(jié)合在一起，使得官吏貪贓枉法、循私營(yíng)私也就自然而然。本該是官員的分內(nèi)之事，現(xiàn)在卻成了官員們牟取私利的手段。耗羨的征收彈性很大，掌握在一幫官僚手中，使他們有機(jī)可乘，產(chǎn)生嚴(yán)重后果。集體腐敗即由這種政權(quán)體制的原因所造成。

雍正認(rèn)為，收支適當(dāng)，不會(huì)影響所謂的廉潔。讓官員們都空著肚子辦公，誰(shuí)也做不到。看來(lái)，問(wèn)題的關(guān)鍵就是官員們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是否與他們的身份相適應(yīng)。如果這二者不相適應(yīng)，也就是說(shuō)，他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與身份嚴(yán)重失衡的話，那官員們貪污腐敗、胡作非為也就不可避免了——肅清吏治也就只是口頭上的罷了。

因此，雍正決定把收取的耗羨拿出來(lái)一部分用來(lái)提高官員的生活標(biāo)準(zhǔn)，按照其職位高低，定期向他們發(fā)放一定數(shù)目的養(yǎng)廉銀，以求根本解決官員腐敗問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，雍正年間，大致說(shuō)來(lái)，總督每年有養(yǎng)廉銀為2萬(wàn)兩上下，巡撫有1.5萬(wàn)兩上下，布政使有1萬(wàn)兩上下，州縣一級(jí)官員有大約一二千兩。與少得可憐的俸祿相比，養(yǎng)廉銀確實(shí)肥得流油。

發(fā)放養(yǎng)廉銀的范圍，從總督巡撫到知縣巡檢的各級(jí)官吏，往下就不發(fā)放了。像基層胥吏這樣的人是不會(huì)被發(fā)放養(yǎng)廉銀的。

養(yǎng)廉銀數(shù)目總的來(lái)說(shuō)要根據(jù)官員職位高低而定，但各個(gè)省之間由于政務(wù)有繁有簡(jiǎn)、賦稅有多有少，所以數(shù)目也不盡相同。

一般說(shuō)來(lái)，養(yǎng)廉銀的數(shù)額比官員的俸祿要高出十幾倍、幾十倍，甚至一百倍。如山西巡撫諾岷每年的養(yǎng)廉銀高達(dá)3.17萬(wàn)兩，是他原俸祿的204.5倍！河南巡撫田文鏡的養(yǎng)廉銀也有2.89萬(wàn)余兩，是他原俸祿的186.5倍！

實(shí)施養(yǎng)廉銀制度之后，地方大小官員的俸祿明顯增長(zhǎng)。這對(duì)于促進(jìn)官員們的積極性和主動(dòng)性，澄清吏治，穩(wěn)固中央的財(cái)政收入，都有著重要的實(shí)際意義。雍正的此項(xiàng)改革極大地調(diào)整了自清以來(lái)所推行的官員低俸制，前所未有。

山西在實(shí)行耗羨歸公時(shí)最早規(guī)定，耗羨銀可以用作地方辦公費(fèi)用。隨后，各省也紛紛實(shí)行，逐漸將辦公費(fèi)用固定下來(lái)。

各衙門(mén)的辦公費(fèi)用，根據(jù)各地政務(wù)繁簡(jiǎn)和事務(wù)多少的實(shí)際需要而固定下來(lái)。所以上下沒(méi)有多少浮動(dòng)，一般變化不大。由此，地方政府可以比較固定地使用自己的收入。這樣，不但加強(qiáng)了計(jì)劃因素，還使收支基本趨于平衡。可見(jiàn)，定辦公費(fèi)用不僅可防止貪污、制止腐化，更為重要的是，它具有重大歷史意義，那就是從固定辦公費(fèi)用開(kāi)始，萌芽出一種數(shù)字化的精確的政府管理理念。

與以往粗放型的政府管理相比，辦公費(fèi)用固定化不僅促進(jìn)了政府財(cái)政管理，同時(shí)也促進(jìn)了地方行政管理。

（3）清掃陋習(xí)

剛即位時(shí)，雍正就發(fā)布上諭，禁止欽差大臣接受地方官員饋贈(zèng)，督撫也不準(zhǔn)以欽差大臣駕到作為借口向州縣攤派。從最易受污染的欽差開(kāi)始改革這一風(fēng)氣。

在這一點(diǎn)上，河南巡撫表現(xiàn)極為突出，革除了一切節(jié)禮、壽禮以及常規(guī)性禮節(jié)。特別是田文鏡在任時(shí)，對(duì)地方官向上級(jí)遞交禮品一概禁止，自己也做榜樣，對(duì)下級(jí)官員饋贈(zèng)的任何禮品絕對(duì)不收。

并不是所有的官員都像田文鏡那樣親做楷模，聽(tīng)從皇上的命令。雍正五年（1727年），巡察御史博濟(jì)視察江南，根據(jù)以前的定規(guī)，向驛站伸手索要了禮物。不想有人向雍正告發(fā)，雍正馬上把他革職，讓當(dāng)?shù)貙?duì)他進(jìn)行審訊。

河南巡撫田文鏡說(shuō)：“要想禁止各州縣增加羨耗和攤派，必須先對(duì)上司約束，想約束上司，必須要先清掃陋習(xí)。”這就指出了避免地方州縣橫征暴斂的最佳辦法：一是必須從上抓起，因?yàn)樯狭翰徽齽t下梁歪，要擒賊先擒王；另一個(gè)就是改變?nèi)粘２涣嫉纳鐣?huì)風(fēng)氣，也就是清除陋習(xí)。

為在全國(guó)范圍內(nèi)嚴(yán)禁打點(diǎn)費(fèi)用，雍正頒布命令：官員凡是接受禮物的，一律處以重罰；同時(shí)還對(duì)其上級(jí)督撫予以追究。

縱觀雍正的改革措施，可以看出雍正的改革思路：先改革賦役，吏治敗壞的根本就在于此。為改革賦役，又先清查虧空，以此為契機(jī)，清除根本問(wèn)題。

對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的官員毫不手軟。通過(guò)對(duì)一批怙惡不悛、身居要職的貪官污吏進(jìn)行堅(jiān)決打擊，雍正的改革取得顯著成效。

在此基礎(chǔ)上，出于長(zhǎng)治久安的目的，采取新的手段對(duì)官吏進(jìn)行管理。如養(yǎng)廉銀制度、定辦公費(fèi)制度、士民一體當(dāng)差納糧制度等，這些都有利于改革成果的鞏固。

改革吏治取得初步成功后，再改革經(jīng)濟(jì)制度，其基本目的是對(duì)一部分紳衿進(jìn)行打擊，以縮小貧富差距，防止貧富懸殊拉大，減輕百姓負(fù)擔(dān)，增加中央政府的收入。隨后，其他類(lèi)的配套改革也開(kāi)始推行。

雍正改革的最終目標(biāo)是為了國(guó)富民強(qiáng)，只要國(guó)庫(kù)富足了，什么都好辦。許多封建社會(huì)的改革家都有這樣的幻想，無(wú)論他是改革大臣還是改革皇帝，都是如此。

對(duì)雍正來(lái)說(shuō)，他追求的目的是國(guó)庫(kù)充實(shí)、澄清吏治、社會(huì)穩(wěn)定，其他都是次要的。就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，既不同于一些皇帝的統(tǒng)治思想，也與其父康熙藏富于民的思想很是不同。

對(duì)中國(guó)歷史的歷次改革進(jìn)行考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，只要是由政府發(fā)起，一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容就是對(duì)吏治進(jìn)行整頓，這是改革當(dāng)中最為關(guān)鍵和艱難的一環(huán)，但整個(gè)改革的核心就在于此。

誰(shuí)都知道，完成改革是不可能依靠舊的官僚體系的，它們本身就是改革的對(duì)象，這會(huì)使改革陷入困境。再者，改革措施的具體實(shí)施由人來(lái)操作，而官僚階層最具有惰性，他們是不會(huì)完成自我改造的。