（一）城鎮(zhèn)化存在“虛高”成分

1.我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量還不高，二元結(jié)構(gòu)仍然存在

我國從一個具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)業(yè)大國，進(jìn)入到以城市社會為主的快速發(fā)展階段，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)能力等都還沒有完善，大量的人口擁向這些中心城市。

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.12億，人口城鎮(zhèn)化率提高到52.57%，達(dá)到世界平均水平。

然而，有關(guān)專家也提出，“52.57%”只是基于城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計，在國家統(tǒng)計局第六次人口普查數(shù)據(jù)中，戶籍城鎮(zhèn)化率是27.7%。這說明，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度，已大大落后于城鎮(zhèn)化速度。這也預(yù)示著未來城鎮(zhèn)化道路將面臨更多挑戰(zhàn)。即使是這樣的城鎮(zhèn)化水平，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮摹疤摳摺背煞帧?

城鎮(zhèn)人口歷史性地超越了農(nóng)村人口，中國社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。中國城鎮(zhèn)化的外部條件和內(nèi)在動力正在發(fā)生深刻變化，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

2.農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”

上世紀(jì)90年代我國許多地、縣改為市后，將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū)，同時大中城市為了實現(xiàn)城市空間擴(kuò)張，也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū)，但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村，有相當(dāng)一部分并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是農(nóng)村水平，農(nóng)民的生活消費(fèi)方式也沒有發(fā)生實質(zhì)轉(zhuǎn)變。

3.農(nóng)村人口“被市民化”

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年我國城鎮(zhèn)人口71182萬人，但實際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該數(shù)據(jù)。因為，在現(xiàn)有體制下，我國26261萬農(nóng)民工中，有16336萬人在城鎮(zhèn)打工，由于戶籍限制，他們既無法真正享受城鎮(zhèn)化成果，又被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。如果僅僅扣掉進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民人口數(shù)，我國的城鎮(zhèn)化率就會大幅下降。實際上，這兩類人口被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口并沒有帶來真正的需求增長，因為我國城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)是很少考慮農(nóng)民工進(jìn)城因素的，同時進(jìn)城農(nóng)民工的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也無大的變化。

4.多數(shù)農(nóng)民工無市民待遇

我國被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的2.6億農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民相差甚遠(yuǎn)。一些地方反映，地方政府缺乏為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的相應(yīng)財力，中央財政缺乏相應(yīng)的支持激勵政策。

截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項基本社會保險的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒有住房公積金制度。

（二）盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率

城鎮(zhèn)化，不能單純理解為高度膨脹城市市區(qū)人口、建造大城市和超大城市市區(qū)，并在其中大建林立的高樓大廈群，尤其是住宅高樓群，以及市區(qū)面積不斷向四周呈面型無限擴(kuò)展。否則后果嚴(yán)重，后患無窮。

一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”，占地過多。

2000—2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長110萬畝以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3—0.6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1以上。

城鎮(zhèn)化本來就是中國所特有的名詞。如果使用通常所定義的城市化率，從城鎮(zhèn)常住人口比例的增長速度來看，中國的城鎮(zhèn)化貌似與其他眾多國家并無明顯差異。

按城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤嬎悖袊某擎?zhèn)化率從1980年到2010年增長約30個百分點，年均增長1個百分點。歐美發(fā)達(dá)國家英國、美國、法國的城鎮(zhèn)化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。

盡管中國的城鎮(zhèn)化速度相對于歐美等發(fā)達(dá)國家增長很快，但與日本、韓國、拉美等快速城市化的國家相比則顯得較為一般。

1.從GDP崇拜到城鎮(zhèn)化率崇拜

盡管“人的城鎮(zhèn)化”已經(jīng)成為共識，但各級政府部門最看重的還是城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大內(nèi)需的GDP拉動作用。

當(dāng)前，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，這個判斷無可厚非。但對此一定要清楚，城鎮(zhèn)化的第一目標(biāo)是農(nóng)業(yè)人口合理有序穩(wěn)定地向城鎮(zhèn)集中融合，拉動投資、拉動消費(fèi)和帶動經(jīng)濟(jì)增長是城鎮(zhèn)化第一目標(biāo)順利實現(xiàn)過程中的伴生現(xiàn)象和影響結(jié)果。如果各級政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中把擴(kuò)大內(nèi)需變成追逐的首要目標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化道路有可能再次落入追逐GDP增長的“陷阱”。

不少地方政府提出的目標(biāo)都是“全域城市化”，甚至有官員提出“不干農(nóng)業(yè)，消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)。同時，在沒有搞清楚國外城鎮(zhèn)化率的口徑和方法的情況下，不少學(xué)者也紛紛發(fā)言：“發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率80%以上，我們才多少？還有很大空間。”這種城鎮(zhèn)化率崇拜的發(fā)展思路完全脫離了我國現(xiàn)在和未來的現(xiàn)實國情，將造成比GDP崇拜更具破壞性的惡果。

我國農(nóng)業(yè)人口規(guī)模龐大是區(qū)別于其他國家的基本國情。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化率已超過50%的情況下，農(nóng)業(yè)人口仍有6.7億人。相比較，英國、巴西同一城鎮(zhèn)化水平時期，農(nóng)業(yè)人口僅分別為1300萬人和4500萬人。即使到2030年，城鎮(zhèn)化水平若達(dá)到65%，中國從農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的人口將達(dá)3億左右，仍有相當(dāng)于美國和俄羅斯兩國人口總和的約4.5億人生活在農(nóng)村。

城鎮(zhèn)化是一個歷史過程，沒有捷徑可走。中國的城鎮(zhèn)化道路，不僅是與工業(yè)化相互適應(yīng)、相互推動的過程，而且是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互支持、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。中國的城鎮(zhèn)化，不應(yīng)是削弱農(nóng)業(yè)、剝奪農(nóng)民、凋敝農(nóng)村的過程，而應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村的過程。這也是中國城鎮(zhèn)化能否健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一。

2.片面注重城市規(guī)模擴(kuò)張

一些地方熱衷于大規(guī)模的城市建設(shè)，大拆大建，把城鎮(zhèn)的公共設(shè)施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績效應(yīng)和視覺效果，忽視城鎮(zhèn)居民特別是外來務(wù)工人員的基本就業(yè)及社會保障需求。城鎮(zhèn)面貌短期內(nèi)改觀，然而體制和政策方面漏洞百出，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展中最為重要的人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)被忽視。

盲目“造城運(yùn)動”致城鎮(zhèn)化效率低下。各地在大張旗鼓進(jìn)行城鎮(zhèn)化同時面臨的一個頗為尷尬的現(xiàn)實是，眾多縣級市要建超高層寫字樓、大搞“城市綜合體”。另有一些城市以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動。

不少地方采取“攤大餅”的方式推進(jìn)城市化，把各種產(chǎn)業(yè)都堆在大城市里面，搞“造城運(yùn)動”。結(jié)果不論城市建設(shè)還是城市運(yùn)營，都效率低下，使城市化和工業(yè)化受到了成本過高的阻礙。

過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

3.城鎮(zhèn)化不是盲目建設(shè)新城新區(qū)

對于城鎮(zhèn)化，還得理解好“城”的定位，弄個舊的城，再弄個舊鄉(xiāng)，再怎么結(jié)合，都不是正確的發(fā)展路子。我們現(xiàn)在對于“城”和“鄉(xiāng)”都理解不夠，因此進(jìn)行了許多城鎮(zhèn)化的試點，例如建新區(qū)，鄂爾多斯新區(qū)、呈貢新區(qū)、金陽新區(qū)等等，走了些彎路。這些新區(qū)中的許多地方，建立時不曾考慮市場問題，因此成為無人居住的“鬼城”。

如果將城鎮(zhèn)化作為大搞“造城運(yùn)動”的手段，結(jié)果可能新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村衰落了。如果將城鎮(zhèn)化作為發(fā)展房地產(chǎn)的手段，結(jié)果可能房價起來了，但內(nèi)需下去了。

一些地方以城鎮(zhèn)化為名，行擴(kuò)建新城的沖動，和真正的城鎮(zhèn)化似乎沒有什么直接相干。因此，在“人”與“城”的關(guān)系上，應(yīng)明確一個邏輯次序，要先有“化”人，后有擴(kuò)城。離開“化”人的因素，“城鎮(zhèn)化”就可能成為只“圈地”、不“化”人的幌子。

目前的新城模式存在以下幾個問題：（1）過多過大過濫，在競爭條件下很難實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。（2）標(biāo)準(zhǔn)過高，沒有那么多可支撐的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人口。（3）政府財政壓力增加，風(fēng)險逐漸顯化。（4）新城新區(qū)建設(shè)沖淡了中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略解決人口城鎮(zhèn)化問題的初始目標(biāo)。

（三）“城市病”困擾著城鎮(zhèn)化

近年來，一些特大城市規(guī)模無序擴(kuò)張，人口壓力過大，資源環(huán)境承載能力已超過極限，環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價高企等“大城市病”凸顯。此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，導(dǎo)致中國式的城市病。

一些大城市痼疾纏身，風(fēng)貌消失，交通梗阻，食品垃圾化，社會矛盾顯性化。在“蟻族”、房奴、車奴、口罩族的背后，“宜居”似乎近在眼前又似乎漸行漸遠(yuǎn)。

1.大城市和中小城鎮(zhèn)都存在城市病

2013年以來，霧霾成為中國不少城市有史以來空氣質(zhì)量最糟糕的表現(xiàn)，多個城市的居民已被警告盡量減少外出時間。另外，據(jù)《國際城市發(fā)展報告（2013）》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年預(yù)計平均每個城市居民每年花在交通擁堵上的時間將達(dá)到106小時。

大城市的硬傷當(dāng)然還遠(yuǎn)不止于空氣和交通，城市病癥的治理已成為城市管理者亟需破解的課題。

例如：住房緊張，房價不斷快速上漲，大批“居士”無居室，高房價增加企業(yè)成本，促使物價上漲；爭地、圈地造成緊張氣氛，使可耕地減少、土地荒蕪、河湖面積和濕地面積縮小，甚至消失；水資源日趨匱乏，地下水位大幅度下降，而蓄水能力降到極限，不得不采取耗時、費(fèi)力、消耗可耕地、花費(fèi)巨資的引水工程；物價上漲、食品安全問題增大；交通擁堵、事故增多、產(chǎn)生多種危害、污染空氣、危害社會秩序；“三廢”成倍增長，環(huán)境嚴(yán)重污染，熱島效應(yīng)使市區(qū)空氣污染加劇，林立的高樓大廈群致使空氣流動不暢，促使頻發(fā)的霧霾加重；居民健康受到危害、與呼吸有關(guān)的多種疾病有上升趨勢、“空氣污染致癌”，如非典、禽流感等高危傳染疾病的傳播與對其及時、有效控制的難度增大；教育、衛(wèi)生醫(yī)療資源的增長遠(yuǎn)跟不上人口的增速，導(dǎo)致異化發(fā)展，還會造成學(xué)區(qū)附近房價暴漲；火災(zāi)、停電、地面沉降、垮塌等災(zāi)害與管道事故增多，地基的不穩(wěn)定性大大增加；承載千百年歷史和文化的名勝古跡，慘遭毀壞；就業(yè)難度增大、待業(yè)人數(shù)不斷上升、林立的高樓大廈群與低矮的棚戶區(qū)和擁擠的群租房并立、收入與分配不公的差距不斷拉大，導(dǎo)致日益嚴(yán)重的心理不平衡；維護(hù)社會秩序、城市治安、社會穩(wěn)定的難度增大；城市管理體系面臨巨大的挑戰(zhàn)，易陷入顧此失彼的無序漩渦。

與此同時，中小城鎮(zhèn)吸納人口有限。近年來，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，城市重規(guī)模擴(kuò)張，輕服務(wù)管理，城市空間利用效率偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營水平不高，基本公共服務(wù)供給能力不足。

上述各種問題，隨著人口的增加，還在不斷發(fā)展，而且它們的相互關(guān)聯(lián)、相互作用，還會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，具非線性。

此外，還有很多尚未顯露的不確定因素以及認(rèn)識不到位的各種因素。在人口高度密集區(qū)，出現(xiàn)任何失誤、發(fā)生任何災(zāi)害，后果都是極其嚴(yán)重的。因此，還應(yīng)做好備戰(zhàn)、防災(zāi)，人口密度與受災(zāi)程度成正比。

2.城鎮(zhèn)規(guī)模和層級發(fā)展不協(xié)調(diào)

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出，我國“城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮。”

從我國城鎮(zhèn)化的形態(tài)看，不同規(guī)模和層級的規(guī)模發(fā)展不協(xié)調(diào)。多數(shù)的城市群，如環(huán)渤海、珠江三角洲、長三角三大城市群的經(jīng)濟(jì)實力比較強(qiáng)，但就全國整體來講，大多數(shù)中小城市還處于城鎮(zhèn)化的初級發(fā)展階段，吸納人口能力還不足，還有很大的發(fā)展?jié)摿Α?

現(xiàn)如今，我國不乏人口數(shù)量超過500萬的大城市，然而這些城市普遍面臨較為嚴(yán)重的“城市病”問題，而眾多的建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)模太小，發(fā)展動力不足；中間規(guī)模的城鎮(zhèn)數(shù)量缺乏，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移缺乏必要的過渡環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)規(guī)模和層級發(fā)展表現(xiàn)出不協(xié)調(diào)。

（四）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，工業(yè)化通過拉動就業(yè)、增加收入、改變土地形態(tài)等方式影響城鎮(zhèn)化，兩者具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。很長一段時間，中國的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。近些年，各大中城市加大工業(yè)園區(qū)建設(shè)，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率差距在逐漸縮小，數(shù)據(jù)顯示，2011年全國城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.8%，二者之差在5%以內(nèi)。

改革開放以來，我國對城鎮(zhèn)化的重視程度不斷提高，對限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策進(jìn)行了改革和調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平也有了明顯提高，但與此同時，優(yōu)先支持工業(yè)化的體制格局并沒有發(fā)生根本性變化，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。