這一持續至今的大規模城市化進程，呈現出政府主導的鮮明特征。政府主導集中突出的表現就是先由政府做規劃，使得城市規劃面積不斷擴大；然后開始征地，對外招商引資、建新城。例如，很多城市都是老城區之外再建一個新城區。城市空間不斷擴展的同時，地方政府過度依賴土地財政。這種城鎮化的直接后果是空間不斷擴大，但忽略了人口身份的轉移。

這種政府主導的城鎮化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導致浪費嚴重，并且嚴重加大了城鄉居民的收入差距，帶來一系列社會問題和不穩定因素。這種快速的城鎮化過程除了呈現出“半截城鎮化”的特征外，全國各地城鎮化發展水平也極不均衡。

沿海地區因為優良的地理位置和政策上的優勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導向型為主要特征的城市工業化，吸納了大量農村剩余勞動力，迅速推進了沿海地區城鎮化的進程。這一進程呈現出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發展格局經由政策而被正式確定，成為中國經濟增長的主要引擎。

城市帶、城市群的出現，是最近十年來我國城鎮化的顯著特點。按照國家主體功能區規劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。這將大大不同于20世紀80年代和90年代“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路，也不同于傳統的城市化戰略，而是現代要素集聚的城市群及經濟圈。

2008年國際金融危機爆發，以出口導向型經濟為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經濟快速增長的廉價勞動力優勢漸趨衰減，過去30年中造就了我國經濟增長奇跡的工業化模式受到挑戰。與此同時，中西部諸多的中小城市隨著基礎設施日漸完善、勞動力成本較低，加上國家推動產業轉移步伐的加快，發展前景樂觀。

專家認為，如今已到了對我國城鎮化發展模式進行戰略調整的時候了，發展的速度、規模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應該與過去30年有所不同。

（四）十六大以來的城鎮化政策脈絡

2002年，黨的十六大在制定“全面小康”新戰略的同時，針對“城鄉二元結構”強調了城鄉統籌、協調發展的方針。此后的2003年，黨的十六屆三中全會則把這個方針列為“科學發展觀”的重要內容。

黨的十六大對城鎮化有一個總的提法，叫“全面繁榮農村經濟，走中國特色城鎮化道路”，然后小城鎮建設要與鄉鎮企業和農村的社會服務結合起來。2004年重新恢復的中央1號文件中，再次把農村工作作為黨的工作的重中之重，提出社會主義新農村要“堅持大中小城市與小城鎮協調發展”這樣的一個原則，要按照“循序漸進，節約土地、集約發展、合理布局”的原則來促進城鎮化的健康發展。

2005年，十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。十六屆五中全會再次提出“建設社會主義新農村”?！靶罗r村建設”意在振興包括縣級以下的城鎮在內的地方經濟，以此體現城鄉統籌協調發展。

2006年中央1號文件提出和諧社會建設、小康建設。同時也提出要“積極穩妥地推進城鎮化，改善教育、衛生、文化等配置，城鄉統一的這樣一個人才與勞動力市場的建設與形成”。后來國家批準了成都和重慶作為這個專題的綜合改革試驗區。

2007年召開的黨的十七大對城鎮化的一個提法，是要“形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，積極穩妥地推進城鎮化，要建設城市群，培育新的增長極”。黨的十七大報告中，就已經明確提出了要“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這一原則和要求，既揭示了中國特色城鎮化道路的內涵，又指出了堅持這條道路的努力方向。

在這個時候講的城鎮化，它的功能跟過去講的一般的城鎮化是不太一樣的，從城市建設的形態來說，要由分散的城鎮化開始向聚集、集中的城鎮化來演變，所以提出了城市群的概念。同時，事實上也就是提出要把城市群的建設或者城市化的建設作為經濟增長的一個主要來源。

2010年中央1號文件進一步提出城鎮化要跟新農村建設結合起來。文件中提出：“社會主義新農村和城鎮化是保持經濟平穩較快發展的一個持久動力，要發展中小城市、小城鎮的落戶政策，鼓勵部分城市將農民工納入城鎮住房的保障體系”。

2012年黨的十八大在城鎮化問題上，提出要“堅持走新型的城鎮化道路”。在這樣一個新型化的城鎮化道路的引領之下，未來的中國要形成一個城鄉經濟社會發展一體化的新格局。十八大以后，乃至今后一個時期，要把新型城鎮化作為國家的一個大的戰略，事實上也就是說要通過城鎮化的建設來帶動中國的經濟增長。

十八大報告提出，堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化與工業化深度融合，工業化與城鎮化良性互動，城鎮化與農業現代化相互協調，“四化”同步發展。

黨的十八大以來，城鎮化被視為下一階段中國的發展重點。中國政府屢次承諾要走上一條更可持續的發展道路，如今終于付諸行動。新領導層放棄了過去那種高速而危險的經濟增長模式，并著手解決環境嚴重退化、地區發展不平衡以及社會不公等問題所造成的后果。

2013年《政府工作報告》中表示，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。”輿論注意到，這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。

有學者認為，新型城鎮化的著眼點應是“農村居民的市民化”，特別是已經進城務工的2.6億人。“把已經習慣了城市生活、也有相當穩定就業崗位的這部分人盡快變成當地的市民，這是新型城鎮化的一個要求?！?

農業剩余勞動力不斷轉移至非農業部門、農村勞動力轉移到城市各經濟部門是一個動態過程，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化。這涉及兩個最基本的問題：戶籍制度改革和農村土地制度改革。“這兩個問題解決不了，其他都是空談。”有專家這樣說。

（五）《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式發布

城鎮化戰略問題實際上是中國城鎮化戰略與現代化戰略如何銜接的問題。可以說，實施城鎮化戰略，能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展。潛力巨大的中國城鎮化，既是中國經濟增長最強大、最持久的內生動力，也是我國拓展與世界各國合作的新平臺。因此，我們要從現代化建設的全局出發，著眼國際政治經濟格局的變化，乃至站在保障國家安全的高度，統籌研究和實施城鎮化戰略。

2013年11月召開的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。其中一個重要舉措就是要“完善城鎮化健康發展體制機制”。

《決定》指出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”《決定》還提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

在城鎮化建設的實現路徑上，明確放棄過去一直廣受社會批評的“大城市群理論”，即通過發展城市群來消納農村人口的路徑。中央明確提出實施面向中小城鎮來吸納農村人口的發展城鎮化的新路徑。同時提出城鄉二元結構的解決方法，以工促農、以城帶鄉、工農互惠的方法。這就進一步明確了消納農村人口的路徑是“要遲滯農村人口的入市”。它標志著未來農村人口的主要消納路徑是“就地解決”，而不是搞所謂的擴大城市規模來接納農村人口并實現其“華麗轉身”。這將成為中國未來實現城鄉一體化的基本解決方法，這也是從中國國情出發，兼顧諸如著力發展農村經濟、著眼從長遠提升內需、規避城市發展承載力“受限”等一系列重大問題之所必需。

這一實現路徑的重新明確是基于中國國情的基本分析得出的理性結論。從根本上講，實現城鄉一體化的戰略目標要經歷30年以上的時間，這個過程將是一個漫長且有風險的社會實踐期。

2013年12月10日至13日，中共中央召開中央經濟工作會議。同時，在中央經濟工作會議召開期間，中央城鎮化工作會議召開，其規格之高已經上升為國家戰略層面。這次中央城鎮化工作會議，是黨中央第一次將城鎮化提高到中央層面戰略高度的一次具有里程碑意義的重要會議。中央城鎮化工作會議明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務，從戰略和全局上作出了一系列重大部署，對于推動城鎮化沿著正確方向發展，具有重要戰略意義和指導作用。

中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。會議提出了推進城鎮化的六大主要任務：一、推進農業轉移人口市民化。二、提高城鎮建設用地利用效率。三、建立多元可持續的資金保障機制。四、優化城鎮化布局和形態。五、提高城鎮建設水平。六、加強對城鎮化的管理。這些任務同時也成了推進國家城鎮化要實現的具體目標。這次會議充分體現了推進新型城鎮化是國家全面建成小康社會和實現可持續社會主義現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，更是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要實踐。

中央城鎮化工作會議召開后半個多月，四川、黑龍江、甘肅、陜西、廣西等近10個省份陸續召開地方城鎮化工作會議。由于《國家新型城鎮化規劃》尚未出臺，因此地方城鎮化會議帶有各地明顯的地域特色，各地對新型城鎮化路徑明確的基礎上，結合當地情況形成具體發展形態。

從2013年十八屆三中全會至2014年“兩會”，新型城鎮化題材愈演愈烈。十八屆三中全會要求完善城鎮化健康發展的體制機制，堅持走中國特色的新型城鎮化道路，推進以人為本的城鎮化，推動大中小城市與小城鎮協調發展、產業與城鎮融合發展，促進城鎮化與新農村建設協調推進……新型城鎮化正在釋放出中國經濟轉型升級的強烈信號。

2014年“兩會”期間，新型城鎮化建設的框架思路更加細致、具體。李克強總理在《政府工作報告》中強調，2014年中國將繼續推進以人為本、四化同步、優化布局、生態文明以及傳承文化的新型城鎮化道路。在未來一段時期內，新型城鎮化建設還要求重點解決好現有的3個“1億人”問題。即：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮、改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村、引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。通過以上改革，有效解決了農村勞動力合理的流向問題，符合以人為本的主旨要求，成為新型城鎮化建設的重要突破口。

2014年3月16日，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式公布。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌了相關領域的制度和政策創新，是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。制定實施《規劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

有專家指出，這是一部指導我國走新型城鎮化道路的綱領性文件，內容全面豐富，總結并吸取了國內外城鎮化工作的經驗教訓，權威性和指導性強。如果說沒有一個好的規劃，沒有一個好的指導思想，放開了干，各地方想怎么干怎么干，可能也會出現一些問題，可能給經濟社會發展帶來很多的麻煩。為了避免走彎路，這份文件認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。

（六）基于國情的城鎮化道路選擇

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，“我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰?！?/p>