在歐洲與中國之間的大部分地區，伊斯蘭教的世界秩序觀占統治地位。伊斯蘭教也憧憬建立一個一統天下、消除戰亂的單一的神授政權。公元7世紀，伊斯蘭教跨越各大陸，開始了一波前所未有的弘揚宗教運動和帝國擴張，先后統一了阿拉伯世界，吞并了羅馬帝國的殘山剩水并降服了波斯帝國，繼而把中東、北非、亞洲大片地區和歐洲部分地區收歸翼下。伊斯蘭教的普世秩序觀認為，它命中注定要在“征伐之地”——不信奉伊斯蘭教的人居住的所有地區——實現擴張，直到先知穆罕默德的圣訓把全世界變成一個完整統一的和諧體系。正當歐洲建立了一個基于多國之上的秩序時，以土耳其人為主的奧斯曼帝國也聲稱自己代表唯一的合法統治，在阿拉伯世界的腹地、地中海、巴爾干半島和東歐確立了至高無上的地位。奧斯曼帝國對歐洲基于各國關系的新生秩序并不陌生，認為它不僅不值得仿效，而且是孕育分裂的根源，奧斯曼帝國可以借此向西擴張。15世紀，征服者穆罕默德告誡實行多極秩序的意大利諸城邦：“你們一共有20個國家……彼此爭執不休……世界上只能有一個帝國，一種信仰，一個世界主權。”與此同時，在大西洋彼岸，一種新的世界秩序的基礎正在“新大陸”形成。17世紀，就在歐洲的政治和宗教沖突如火如荼時，一批清教徒開始了“荒野之旅”，去實現上帝的計劃，掙脫既有的（在他們眼里也是腐敗的）權力結構。正如1630年約翰·溫思羅普總督在一艘駛往馬薩諸塞定居點的船上布道時所說，他們要建立一座“山巔之城”，運用其正義的原則和榜樣的力量激勵整個世界。美國人的世界秩序觀認為，一旦其他民族像美國人一樣獲得了自治權，和平與均勢就會自然降臨，昔日的宿敵也會捐棄前嫌。因此，外交政策的任務不是追求美國特有的利益，而是培育共同的原則。日后對于歐洲構建的秩序，美國將成為不可或缺的捍衛者。然而，雖然強大的美國支持這一秩序，卻始終心情矛盾，因為美國人的愿景不是接受歐洲的均勢體系，而是希望通過傳播民主原則來實現和平。
我撰寫本書時，以上所有秩序概念中，唯有威斯特伐利亞原則被普遍認為是構成世界秩序的基礎。隨著歐洲國家擴張時把自己的國際秩序藍圖帶到了世界各地，威斯特伐利亞體系這個基于國家之上的國際秩序框架現在已延至全世界，涵蓋了不同的文明和地區。雖然歐洲國家往往不對殖民地及其人民使用主權概念，但當殖民地人民開始爭取獨立時，卻套用了威斯特伐利亞原則。在爭取獨立及此后維護國家獨立的斗爭期間，民族獨立、主權國家、國家利益和不干涉內政等原則證明是對付殖民者的有力理論依據。
當代威斯特伐利亞體系已通行全球，被俗稱為“國際社會”。它力圖通過一整套國際法律和組織結構抑制世界的無序性。這套體系旨在促進自由貿易和穩定的國際金融體系，確立可以接受的解決國際爭端的原則，并在一旦爆發戰爭時對交戰行為施加一定的限制。由各國組成的這一體系現在涵蓋了所有文化和地區。它的各種機構為不同社會之間的交往提供了一個中立的框架，而且這一框架在很大程度上獨立于不同社會各自的價值觀。
然而，威斯特伐利亞原則現在受到了來自四面八方的挑戰，有的挑戰還打著世界秩序的旗號。歐洲與它當初構建的國家體系漸行漸遠，想通過主權共享概念超越這一體系。不無諷刺的是，雖然均勢概念出自歐洲，但它卻有意識地嚴格限制新成立的歐洲機構的權力。由于歐洲已經削減了自己的軍事能力，一旦普遍準則受到踐踏，它幾乎沒有回旋的空間。
在中東地區，遜尼派和什葉派的“圣戰者”追求基于伊斯蘭教原教旨主義的全球革命，造成了社會的分裂和國家的解體。國家本身——以及基于國家的區域體系——岌岌可危，既受到種種意識形態的攻擊（這些意識形態拒絕接受國家的限制，認為其限制是不合法的），又受到恐怖主義民兵組織的攻擊。有幾個國家的民兵組織比政府軍還要強大。
從某些方面看，亞洲是采用主權國家概念最成功的地區，但依然向往其他的秩序概念。亞洲因其成員之間的角逐和相互提出的歷史訴求而動蕩不止。100年前類似的角逐和歷史訴求把歐洲秩序擊得粉碎。幾乎每一個亞洲國家都認為自己正在“崛起”，把彼此之間的分歧推向對抗的邊緣。
美國則搖擺不定，時而捍衛威斯特伐利亞體系，時而抨擊它的均勢和不干涉他國內政的前提不道德，而且落伍于時代，時而兩種態度兼而有之。美國仍然堅持認為，它信奉的價值觀在建立一個和平的世界秩序方面具有普遍適用性，并保留在全球范圍內捍衛這些價值觀的權利。然而，在兩代人的時間里從三場戰爭中抽身后——每一場戰爭都始于理想主義愿望并得到公眾的廣泛支持，但都以國家蒙受創傷而告終——美國正在探尋如何詮釋自己擁有的（依然巨大的）權力和信奉的原則之間的關系。
所有的主要權力中心都在一定程度上遵守威斯特伐利亞秩序的某些規則，但沒有一個把自己視為這一體系理所當然的衛士。所有這些權力中心的內部都在發生重大的變化。具有不同文化、歷史和傳統秩序理論的各個地區能夠維護任何共同體系的合法性嗎？
若想做到這一點，就必須采取一種既尊重人類社會異彩紛呈的特點，又尊重人與生俱來對自由的渴望的做法。建立此種意義上的秩序必須靠長期培育，而不能強加于人。在一個即時通信和政治劇變的時代尤其如此。任何一種世界秩序體系若要持久，必須被視為是正義的，不僅被各國領導人所接受，也被各國公民所接受。它必須反映兩條真理：第一，沒有自由的秩序即使靠一時的鼓噪得以維持，最終也會制造出反對自己的力量；第二，沒有一個維持和平的秩序框架，就不會有自由，即使有也難以長久。秩序和自由有時被說成是人類體驗的兩個極端。其實二者應被視為一種相互依存的關系。當今的領導人能否高瞻遠矚，不拘泥于處理緊迫的日常事件而去實現這種平衡呢？
合法性與權力
回答以上問題需要解決三個層面的秩序問題。世界秩序反映了一個地區或一種文明對它認為放之四海而皆準的公正安排和實力分布的本質所持的理念。國際秩序是指在世界上很大一部分地區——大到足以影響全球均勢——應用這些理念。區域秩序指同樣的原則用于某一具體的地理區域。
以上秩序中的任何一個均建立在兩個因素之上：一套明確規定了允許采取行動的界限且被各國接受的規則，以及規則受到破壞時強制各方自我克制的一種均勢。無論現在還是過去，對現有安排的合法性達成的共識并不能預先阻止競爭或對抗，但有助于確保競爭或對抗是在現有秩序范圍內做出的調整，而不是對現有秩序構成根本性挑戰。均勢本身并不能確保和平，但均勢若是深思熟慮的結果并運用得當，可以限制根本性挑戰的規模和頻率，并在出現根本性挑戰時加以抑制。
沒有一本書能夠涵蓋歷史上建立國際秩序的所有做法，或涉及現在正在積極對世界事務施加影響的所有國家。本書試圖探討一些地區的秩序理念，這些理念對近代演變產生了最大影響。
合法性與權力之間的平衡極其復雜，地理范圍越小，該地域的文化觀念越一致，達成可行的共識也就越容易。然而在當今世界，需要有一個全球性的世界秩序。一些歷史上素不相干、沒有共同的價值觀（只是彼此保持距離而已）、只認自己實力的實體更有可能帶來沖突，而不是秩序。
中美之間經歷了20年的敵對后，1971年我首次訪問北京恢復與中國的聯系時曾表示，對于美國代表團而言，中國是一片“神秘的土地”。周恩來總理回答說：“你們會發現它并不神秘。一旦你們熟悉了它之后，它就不會像以前看起來那樣神秘了。”他說中國有9億人，他們覺得自己的社會很正常。當今時代，探尋世界新秩序需要我們首先了解那些基本上不為外界所知的社會。所有國家的人民都需要克服這種神秘感——如何將迥然不同的歷史和價值觀塑造成為一個共同的新秩序。