第4章 突發(fā)事件概述(3)
- 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件培訓(xùn)手冊(cè)
- 應(yīng)對(duì)突發(fā)事件課題研究組編寫
- 5233字
- 2016-10-08 09:05:03
9.不確定性
突發(fā)事件不但是其發(fā)生地點(diǎn)、時(shí)間、形式、規(guī)模等不可確定,而且其發(fā)展方向、演變速度、波及范圍、影響效應(yīng)、處理結(jié)果等也同樣不可確定。因?yàn)榇嬖谶@些不確定性,所以應(yīng)對(duì)處理不當(dāng)極易惡化升級(jí),引起連鎖反應(yīng)。正因?yàn)槠浒l(fā)展的不確定性,所以才決定了突發(fā)事件的實(shí)質(zhì)是非程序化決策問(wèn)題,其管理屬于應(yīng)急管理范疇,其應(yīng)對(duì)處理辦法和程序一般無(wú)先例可循。突發(fā)事件發(fā)生后,常常超出純粹的經(jīng)濟(jì)、政治和文化范疇,變成一種含有多項(xiàng)內(nèi)容的綜合性社會(huì)危機(jī)。比如2008年初的南方暴風(fēng)雪,元旦剛過(guò),紛紛揚(yáng)揚(yáng)的雪花給一向很少降雪的南方各省帶來(lái)了驚喜,人們爭(zhēng)相觀看雪景。但是時(shí)間不長(zhǎng),持續(xù)的低溫,使美麗的雪景變成來(lái)一場(chǎng)空前的災(zāi)難:暴雪、凍雨等極端天氣分4個(gè)波次襲擊了我國(guó)南方的大部分地區(qū),其中湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽等省區(qū)受災(zāi)最為嚴(yán)重。多個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行幾近崩潰,造成大面積停電、公路鐵路運(yùn)輸封閉受阻、班機(jī)停航、大批人員貨物滯留、供水管線凍裂、通信不暢、公眾必需品匱乏,導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序陷于混亂。按照常理,南方地區(qū)大面積遭受暴風(fēng)雪襲擊的概率極低,不但使適宜溫暖氣候條件下生長(zhǎng)的農(nóng)作物遭受了滅頂之災(zāi),而且由于南方冬季素?zé)o取暖設(shè)施,人們的御寒條件和應(yīng)對(duì)暴雪、凍雨的經(jīng)驗(yàn)也顯得不足,加上適逢春運(yùn)高峰,大批旅客因交通受阻而滯留在寒冷的天氣之中,如果不能及時(shí)妥善應(yīng)對(duì),很容易造成公眾情緒激動(dòng),影響社會(huì)穩(wěn)定。
這是由于極端反常天氣的不確定性造成的突發(fā)事件,令人始料未及,猝不及防。加之致災(zāi)因素具有突出的連鎖性、耦合性與疊加性,表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)甚至網(wǎng)狀群發(fā)的特點(diǎn),影響范圍和影響深度不斷加重,并迅速向社會(huì)擴(kuò)散,如果不加以及時(shí)、果斷、有效的處置,后果就會(huì)變得越來(lái)越嚴(yán)重。對(duì)此,黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高屋建瓴,迅速做出了“保交通、保供電、保民生”的三保應(yīng)急決策,切中問(wèn)題的要害,并及時(shí)成立了搶險(xiǎn)救災(zāi)與煤電油運(yùn)指揮部,做到一手抓抗災(zāi)救災(zāi),一手抓物質(zhì)保障,面對(duì)災(zāi)難,思路清楚,決策及時(shí),措施得當(dāng),有效駕馭了復(fù)雜的局勢(shì)。
三、突發(fā)事件的科學(xué)分類
對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)的分類,不僅可以提高對(duì)突發(fā)事件的理論認(rèn)識(shí)高度,而且更有助于科學(xué)地把握突發(fā)事件的屬性,制定科學(xué)的應(yīng)急方案,及時(shí)有效地做出正確的決策,明確分工責(zé)任,提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。因?yàn)椴煌悇e的突發(fā)事件,在孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體和災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律方面都呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn),在處置方法、經(jīng)驗(yàn)和人力物力等的組織調(diào)配和應(yīng)對(duì)機(jī)制、體制、法制等方面也都有明顯的差異。所以,不論從理論研究的角度,還是從實(shí)踐應(yīng)對(duì)的角度,都應(yīng)該明確突發(fā)事件的類型,從而在突發(fā)事件襲來(lái)之時(shí)能夠做到心中有數(shù),從容應(yīng)對(duì),舉措得當(dāng),成效顯著。當(dāng)前有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)務(wù)與研究,多停留在“情景——預(yù)案——決策——應(yīng)對(duì)”的應(yīng)急處置范式上,而忽略了不同類別的突發(fā)事件由于其特征不同而應(yīng)采取不同的應(yīng)急處置范式。在現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急處置中,每一種類型的突發(fā)事件,都應(yīng)當(dāng)有最適合的應(yīng)急處置范式與之相對(duì)應(yīng)。因而,針對(duì)不同類型的突發(fā)事件,應(yīng)采取不同的應(yīng)急處置范式。
目前學(xué)界對(duì)突發(fā)事件的分類多有不同,這主要緣于分類的標(biāo)準(zhǔn)各異,研究角度和目的迥然,但理論的研究要盡可能服務(wù)于應(yīng)對(duì)實(shí)踐。
1.我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的分類方法
我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根據(jù)事件發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理將突發(fā)事件共分為四類,現(xiàn)分別介紹如下。
(1)自然災(zāi)害
主要指那些由于自然原因而導(dǎo)致的突發(fā)事件,包括水旱災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。
(2)事故災(zāi)難
主要指人為原因造成的緊急事件,包括那些與人類活動(dòng)或者人類發(fā)展所導(dǎo)致的計(jì)劃之外的事件或事故。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。
(3)公共衛(wèi)生事件
主要指病菌病毒引起的大面積的疾病流行等事件。包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動(dòng)物疫情,以及其他嚴(yán)重影響公共健康和生命安全的事件。
(4)社會(huì)安全事件
主要指由人們主觀意愿產(chǎn)生的、并危及社會(huì)安全的突發(fā)事件。包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。
2.突發(fā)事件其他分類方法介紹
根據(jù)不同的看問(wèn)題的角度、不同的理論研究目的和不同的判斷標(biāo)準(zhǔn),人們對(duì)突發(fā)事件的分類也具有很大的不同。我們?cè)谶@里從國(guó)內(nèi)外學(xué)界和政界的多個(gè)視角歸納了其他一些比較具有典型意義的類型劃分方式。
(1)五分法劃分的突發(fā)事件類型
①按照發(fā)生領(lǐng)域劃分的五種類型:一是政治性突發(fā)事件,如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、政治騷亂、大規(guī)模政治變革、大規(guī)模恐怖主義活動(dòng)等;二是社會(huì)性突發(fā)事件,如社會(huì)騷亂、游行示威、罷工、小規(guī)模的恐怖主義活動(dòng)(如殺人、放火、搶劫、綁架、投毒、劫持飛機(jī)等運(yùn)輸工具);三是宏觀經(jīng)濟(jì)性突發(fā)事件,如惡性通貨膨脹或緊縮(如物價(jià)突然暴漲)、國(guó)際匯率的巨幅波動(dòng)、股票市場(chǎng)的大幅度振蕩、利率的大幅度變化等;四是生產(chǎn)性突發(fā)事件,如工作場(chǎng)所安全事故、導(dǎo)致人身傷亡的職業(yè)病、產(chǎn)品安全事故、生產(chǎn)設(shè)施或生產(chǎn)過(guò)程安全事故等;五是自然性突發(fā)事件,如干旱、洪水、地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯、流行性傳染病、蟲災(zāi)等。
②按照時(shí)間段劃分為五種類型:一是處于潛伏期的突發(fā)事件,二是處于爆發(fā)期的突發(fā)事件,三是處于高潮期的突發(fā)事件,四是處于緩解期的突發(fā)事件,五是處于消退期的突發(fā)事件。
③根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理,我國(guó)有的學(xué)者也將突發(fā)事件分為五種類型:一是自然災(zāi)害;二是事故災(zāi)難;三是公共衛(wèi)生事件;四是社會(huì)安全事件;五是經(jīng)濟(jì)安全事件。這與我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的分類標(biāo)準(zhǔn)基本一致,只是將經(jīng)濟(jì)安全事件從社會(huì)安全事件中單獨(dú)分立出來(lái),體現(xiàn)了一種更細(xì)化的思想方法。
(2)四分法劃分的突發(fā)事件類型
①美國(guó)一些學(xué)者根據(jù)突發(fā)事件具有無(wú)規(guī)則、突發(fā)性、規(guī)模大、后果嚴(yán)重的特點(diǎn),將突發(fā)事件大致分為四種類型:一是自然災(zāi)害,如地震、洪水、颶風(fēng)等;二是技術(shù)發(fā)展型災(zāi)害,如化學(xué)毒物泄露、惡性傳染性疾病、爆炸、對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)的攻擊等;三是社會(huì)秩序型災(zāi)害,如戰(zhàn)爭(zhēng)、投毒、恐怖活動(dòng)、社會(huì)動(dòng)蕩、大型聚會(huì)騷亂等;四是大規(guī)模毀滅性武器,如生化武器、細(xì)菌武器、核武器等。
②加拿大緊急狀態(tài)法將突發(fā)事件分為四類:一是公共福利類突發(fā)事件,主要是由已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的火災(zāi)、洪水、干旱、風(fēng)暴、地震及其他自然因素,人類和動(dòng)物植物疾病、事故或污染等所引起的事件;二是公共秩序類突發(fā)事件,是指嚴(yán)重威脅社會(huì)安全和利益的事件;三是國(guó)際突發(fā)事件,是指由恐嚇、威脅行為或者重大武力、暴力的使用或即將使用而引起的,涉及加拿大和一個(gè)以上其他國(guó)家的事件;四是戰(zhàn)爭(zhēng)類突發(fā)事件,是指由已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突所引起的,涉及加拿大或其任何盟國(guó)的事件。
③國(guó)際著名危機(jī)管理學(xué)家羅森塔爾根據(jù)危機(jī)發(fā)展和終結(jié)的速度將突發(fā)事件分為四類:一是龍卷風(fēng)型危機(jī),這類危機(jī)來(lái)得快去得也快,例如劫持人質(zhì)危機(jī);二是腹瀉型危機(jī),這類危機(jī)往往醞釀時(shí)間很長(zhǎng),但爆發(fā)后結(jié)束得也快,例如剛果(金)的千人大屠殺事件;三是長(zhǎng)投影型危機(jī),這類危機(jī)往往突然爆發(fā),但影響深遠(yuǎn),例如馬丁·路德·金被刺事件引發(fā)的危機(jī);四是文火型危機(jī),是來(lái)得慢去得也慢的危機(jī),例如巴以沖突。
④有的學(xué)者按照事件性質(zhì)分為四類:一是突發(fā)政治事件,如政變、政治動(dòng)亂等政治失序現(xiàn)象;二是突發(fā)經(jīng)濟(jì)事件,如金融危機(jī)等;三是突發(fā)民族宗教事件,如教派沖突、種族騷亂等;四是突發(fā)生態(tài)事件,如沙漠化、核泄漏、瘋牛病等。
⑤根據(jù)罕見(jiàn)性和不確定性等因素將突發(fā)事件分為四類:一是罕見(jiàn)性高且不確定性高的突發(fā)事件。由于事件具有罕見(jiàn)性,其發(fā)生時(shí)往往沒(méi)有任何預(yù)兆,決策主體也沒(méi)有任何心理準(zhǔn)備或心理準(zhǔn)備不足。同時(shí),由于這類事件不確定性高,事件決策主體對(duì)事件的演變趨勢(shì)難有預(yù)料,加之沒(méi)有先例可循,因此給應(yīng)急決策帶來(lái)困難。比如2008年初我國(guó)南方發(fā)生的低溫雨雪冰凍災(zāi)害。二是罕見(jiàn)性低而不確定性高的突發(fā)事件。因?yàn)榇祟愂录l(fā)生的不確定性高,使得決策主體對(duì)其演變趨勢(shì)把握不準(zhǔn)。不過(guò)由于發(fā)生頻次較高,人類在一定程度上對(duì)其發(fā)生、發(fā)展規(guī)律有一些基本認(rèn)識(shí),且有先前的應(yīng)對(duì)和處置經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。這類事件的典型代表是一些頻發(fā)的自然災(zāi)害,如南方每年的水災(zāi)和各地發(fā)生的地震災(zāi)害。三是罕見(jiàn)性高但不確定性低的突發(fā)事件。由于罕見(jiàn)性高,難以預(yù)知前兆,且無(wú)以往經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,因此會(huì)使決策主體感到猝不及防,無(wú)所適從。但由于這類事件不確定性低,使得決策主體很容易識(shí)別出其發(fā)生、發(fā)展規(guī)律,進(jìn)而探尋出應(yīng)對(duì)策略和處置方法,一般經(jīng)過(guò)短期調(diào)整后,待到?jīng)Q策主體認(rèn)清事件的起因和發(fā)展規(guī)律之后,事件往往會(huì)得到有效處置。四是罕見(jiàn)性低且不確定低的突發(fā)事件。由于罕見(jiàn)性低,發(fā)生頻次相對(duì)較高,且不確定性又低,因此,處置難度一般不高。比如煤礦企業(yè)發(fā)生的瓦斯爆炸事件。
(3)三分法劃分的突發(fā)事件類型
①美國(guó)伊利諾大學(xué)刑事司法教授戈登·馬斯納劃分的三種類型:一是因自然災(zāi)害造成的突發(fā)事件;二是因工業(yè)技術(shù)原因引起的突發(fā)事件;三是因社會(huì)與政治原因引起的突發(fā)事件。
②英國(guó)國(guó)內(nèi)民防法將突發(fā)事件分為三種類型:一是人民福利類突發(fā)事件,包括人類疾病,對(duì)財(cái)產(chǎn)造成損害,對(duì)食物、水源、能源、燃料的供應(yīng)造成損害,對(duì)通訊系統(tǒng)、交通設(shè)施或衛(wèi)生設(shè)施造成破壞等方面的事件或情況;二是環(huán)境類突發(fā)事件,包括對(duì)土壤、水源、或空氣造成污染,供水,對(duì)動(dòng)植物生命造成破壞或毀滅等方面的事件或情況;三是安全類突發(fā)事件,包括戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突以及恐怖事件等。
③有的學(xué)者按照影響范圍劃分為三種類型:一是地方性突發(fā)事件,指的是事件只發(fā)生在很有限的范圍內(nèi),影響范圍較小;二是區(qū)域性突發(fā)事件,指的是影響范圍一般是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)大的地區(qū);三是世界性突發(fā)事件,指的是影響范圍更廣,同時(shí)包括兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家。
④武警北京指揮學(xué)院編寫的《突發(fā)事件處置勤務(wù)教材》從武警部隊(duì)經(jīng)常參與和可能參與處置的各類突發(fā)事件的性質(zhì)上,也大體分為三種類型:一是突發(fā)性暴力事件;二是嚴(yán)重社會(huì)治安事件;三是重大災(zāi)害性事故。
(4)二分法劃分的突發(fā)事件類型
①美國(guó)有學(xué)者按照緊急程度將突發(fā)事件分為兩類:一是一般緊急事件,包括火災(zāi)、車禍、騷亂等;二是特殊緊急事件,包括自然災(zāi)害(如地震、火山爆發(fā)、颶風(fēng)、洪水、龍卷風(fēng)、森林大火等)、人為災(zāi)害(如危險(xiǎn)品運(yùn)輸、空難、建筑事故、公共衛(wèi)生事件、大規(guī)模殺傷性武器以及大規(guī)模恐怖活動(dòng)等)。
②俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法將突發(fā)事件分為兩類:一是暴亂類突發(fā)事件,包括武裝暴動(dòng)、大規(guī)模騷亂、恐怖行動(dòng)等;二是自然原因或技術(shù)原因造成的突發(fā)事件,人畜流行病、災(zāi)難、自然災(zāi)害及其他災(zāi)害引起的事件。
③法國(guó)緊急狀態(tài)法將突發(fā)事件分為兩類:一是公共秩序類突發(fā)事件;二是社會(huì)災(zāi)難類突發(fā)事件。
④我國(guó)學(xué)者袁辛奮根據(jù)事件誘因?qū)⑼话l(fā)事件分為兩類:一是自然性的危機(jī),是由自然界不可抗力造成的危機(jī)事件;二是人為性的危機(jī),是因?yàn)槿藶榈脑驅(qū)е碌奈C(jī)事件。人為性同時(shí)也即社會(huì)性,因此以上劃分也可稱之為自然性的突發(fā)事件和社會(huì)性的突發(fā)事件,當(dāng)然,也有人據(jù)此另稱為天災(zāi)型突發(fā)事件和人禍型突發(fā)事件。
⑤按照可否防控的標(biāo)準(zhǔn)可將突發(fā)事件分為兩類:一是可防控突發(fā)事件,二是不可防控突發(fā)事件。前者大多是人為因素引起的,在一定程度上說(shuō)具有可控性,如騷亂、暴力、劫持等等;后者大多是由自然力量引起的,因而常常缺乏可控性,如地震、海嘯、泥石流等等。
⑥按照影響范圍可將突發(fā)事件劃分為兩類:一是突發(fā)性國(guó)際事件,如爆發(fā)于1997—1998年的亞洲金融危機(jī),影響所及從東南亞各國(guó)蔓延至世界其他很多地區(qū)。二是突發(fā)性國(guó)內(nèi)事件,如2008年1月中旬至2月初的暴風(fēng)雪災(zāi)害,使我國(guó)南方14個(gè)省的廣大地區(qū)遭受了歷史罕見(jiàn)的損害,對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行造成了嚴(yán)重的影響。
⑦根據(jù)誘發(fā)因素可將突發(fā)事件分為兩類:一是內(nèi)生型突發(fā)事件,如泡沫性經(jīng)濟(jì)崩潰;二是外生型突發(fā)事件,如恐怖襲擊等。
⑧根據(jù)對(duì)社會(huì)核心價(jià)值影響程度分為兩類:一是結(jié)構(gòu)良好型突發(fā)事件,如游行、請(qǐng)?jiān)浮⒘T工等;二是結(jié)構(gòu)不良型突發(fā)事件,如地方暴亂等。
⑨根據(jù)對(duì)事件主體態(tài)度可將突發(fā)事件分為兩類:一是一致型突發(fā)事件,如1998年全民抗洪救災(zāi);二是沖突型突發(fā)事件,如美國(guó)推翻薩達(dá)姆政權(quán)等。
⑩按照顯露程度可將突發(fā)事件分為兩類。一是顯性突發(fā)事件,即已經(jīng)爆發(fā)或爆發(fā)的勢(shì)頭已經(jīng)成為必然的突發(fā)事件;二是潛在突發(fā)事件,即尚未表露的仍處于隱藏和潛伏狀態(tài)的突發(fā)事件。與顯露突發(fā)事件相比,它更能迷惑人、麻醉人,因而也具有很大的危害。
按照影響程度可將突發(fā)事件分為兩類。一是輕微型突發(fā)事件,即對(duì)社會(huì)和公眾產(chǎn)生局部影響或輕度危害的突發(fā)事件;二是重度型突發(fā)事件,即對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生全面影響的嚴(yán)重突發(fā)性事件,并使政府形象和公眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害的事件。
按照利益可將突發(fā)事件分為兩類:一是“生活型”突發(fā)事件,是指人們因生活困難而引發(fā)的突發(fā)事件;二是“勞動(dòng)型”突發(fā)事件,是指人們因勞動(dòng)條件、用工制度、勞動(dòng)時(shí)間等勞動(dòng)方面的權(quán)益受到侵害而引發(fā)的突發(fā)事件。
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