Ⅱ 財稅金融

公共服務(wù)體制與分稅制改革

黨的十六大以來，黨中央提出了以“五個統(tǒng)籌”為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀，確立了構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標(biāo)。這是我們黨站在新的歷史高度，深刻分析目前所面臨的形勢，提出的重大戰(zhàn)略決策，對于今后我國建設(shè)中國特色社會主義具有重要指導(dǎo)意義。建立和完善公共服務(wù)體制以及推行與之相適應(yīng)的分稅制改革，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會的重要條件。

一、構(gòu)建和諧社會需要建立和完善公共服務(wù)體制

多年來，我國堅定不移地推行對外開放政策，進行經(jīng)濟體制改革，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，取得了令世人矚目的巨大成就。1978年，我國地區(qū)生產(chǎn)總值3624億元，人均GDP379元，財政收入1132億元，到了2005年，我國GDP達到了18.2萬億元，人均GDP達13944元（1720美元左右），國家財政收入突破3萬億元，分別增長50倍、37倍和28倍。在經(jīng)濟實現(xiàn)了快速持續(xù)平穩(wěn)增長的同時，我國也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)以及區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境約束加劇、經(jīng)濟快速增長與社會事業(yè)發(fā)展緩慢等一些不容忽視的矛盾和問題。這些矛盾和問題如果解決不好，將成為我國進一步發(fā)展的巨大障礙。

目前，人們感受最直接的就是表現(xiàn)在收入方面的四個差距：一是城鄉(xiāng)居民收入差距，2005年已經(jīng)達到了3.21:1；二是行業(yè)收入差距，1990年最高收入行業(yè)的收入是最低收入行業(yè)的1.72倍，2000年這個數(shù)字變成了2.63倍，有關(guān)專家測算2005年這個數(shù)字可能是5～6倍；三是個人收入差距，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，最高收入者與最低收入者的收入差距，每年正以3.10%的增長速度擴大，基尼系數(shù)已經(jīng)達到0.45，達到了國際公認的警戒水平；四是地區(qū)收入差距拉大，不僅東西部收入差距拉大，而且各省區(qū)市內(nèi)部的收入差距也在拉大。如蘇南和蘇北人均GDP相差10倍；寧夏銀川地區(qū)與南部山區(qū)的人均GDP相差也近10倍。

同時，廣大群眾對于就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)改革很不滿意，在越來越多的社會公共服務(wù)（產(chǎn)品）被推向市場的同時，政府職能的轉(zhuǎn)變卻嚴重滯后，“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象嚴重，主要表現(xiàn)在三個方面：一是在政府應(yīng)該承擔(dān)主要職責(zé)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，各級政府的公共支出不斷減少，造成了弱勢群體獲得基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無法得到保障；二是在某些準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域由于國有部門的行政性壟斷，產(chǎn)生了“擠出效益”，阻礙了行業(yè)準(zhǔn)入和市場競爭，造成了這類服務(wù)的高成本、低效率；三是在某些由于信息不對稱容易導(dǎo)致市場嚴重失靈的公共服務(wù)領(lǐng)域（如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、保障等），在引入市場機制的同時，政府沒有及時從“命令控制式”的傳統(tǒng)行政管理模式轉(zhuǎn)向建立起符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代監(jiān)管體制，在服務(wù)的質(zhì)量得不到保證的同時出現(xiàn)了價格、成本和機會的嚴重扭曲、不公。

這種發(fā)展的不平衡和差距，加上公共事業(yè)改革的某些“錯位”，加劇了社會的不公平、不和諧。有專家測算，城鄉(xiāng)差距如果加上公共服務(wù)（產(chǎn)品），可能在6倍以上。西部貧困農(nóng)村的一些孩子上不起學(xué)，而城里的孩子待在教育資源優(yōu)質(zhì)的學(xué)校里，同時還在尋求課余時間上英語班、美術(shù)班、音樂班、舞蹈班等各類特長班、輔導(dǎo)班；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的缺乏和高昂的醫(yī)療費用，讓一大批農(nóng)民得了病也不得不躺在家里“怡養(yǎng)天年”。這種境況如果任其發(fā)展下去，后果是不堪設(shè)想的。13億人口，8億在農(nóng)村，如果我們不能及時保證大多數(shù)人基本的公共需求，在教育、衛(wèi)生、社會保障極度貧乏的情況下，這些人口的素質(zhì)就會下降，這會很快使我國失去勞動力資源優(yōu)勢，進而變成人口包袱，甚至?xí)趸酥羻适腋偁幜Α?/p>

為了解決這些矛盾和問題，黨中央審時度勢提出了以“五個統(tǒng)籌”為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀，著力構(gòu)建和諧社會。在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，將更多的目光和精力投向廣大的農(nóng)村地區(qū)和弱勢群體，關(guān)注社會公平，積極推進政治體制改革和行政體制改革，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，擴大并強化政府公共服務(wù)職能，為老百姓提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，將成為今后建設(shè)社會主義事業(yè)、構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

二、建立公共服務(wù)體制對稅制改革的新要求

在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，幾乎所有的社會服務(wù) ——包括在市場經(jīng)濟國家里由政府提供的公共服務(wù)和私人部門提供的私人服務(wù)（如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科技研究、文化娛樂、幼兒園、體育等等）都是由政府利用國有資產(chǎn)和財政資金舉辦的各類事業(yè)單位來提供的。如何在市場經(jīng)濟條件下推進和深化事業(yè)單位改革，并以此為契機建立起新的公共服務(wù)體制，將是我國為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制而進行長期努力的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。從世界各國在公共服務(wù)方面和我國公共事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗看，建立起中央和地方政府各有側(cè)重、各自分擔(dān)的分工服務(wù)體制是比較理想的選擇。這里面有一個合理劃分中央政府與地方政府在公共服務(wù)產(chǎn)品提供方面的職責(zé)的問題，從而對目前的分稅制改革提出一些新要求。

（一）分稅制改革應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)的中央、地方公共服務(wù)分工體制的基礎(chǔ)上

1993年的分稅制改革以來，我國中央、地方關(guān)系基本上是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求進行調(diào)整，在一定程度上忽視了公共服務(wù)產(chǎn)品供給的有效性。下一步的中央、地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)按照構(gòu)建社會主義公共服務(wù)體制的基本要求做進一步的調(diào)整，搞好責(zé)任分工。按照公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應(yīng)當(dāng)主要負責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共產(chǎn)品的供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共產(chǎn)品供給效率。

（二）分稅制改革要建立在理清政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府要堅持有所為、有所不為

根據(jù)市場經(jīng)濟的基本原則，分析哪些責(zé)任屬于市場和社會、哪些責(zé)任屬于政府，對市場化、社會化后有利于公共服務(wù)（產(chǎn)品）提供的，要堅決市場化、社會化；對市場化、社會化后不利于公共服務(wù)（產(chǎn)品）提供的，政府要真正負責(zé)地管起來。目前，對有些市場化、社會化不夠的領(lǐng)域要繼續(xù)市場化、社會化，過頭的則應(yīng)該由政府重新負起責(zé)任。

（三）分稅制改革要分清各級政府的財權(quán)和事權(quán)

屬于政府該辦的事，例如，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保、發(fā)展環(huán)境等公共事務(wù)，應(yīng)該按照其性質(zhì)劃清由哪級政府來負責(zé)，如果某項公共事務(wù)的責(zé)任屬于上級，而實際執(zhí)行在下級政府，上級政府應(yīng)該給予下級政府足夠的轉(zhuǎn)移支付來執(zhí)行這項任務(wù)。分稅制改革應(yīng)與行政體制改革和財政體制改革相配套，以利于建立和完善公共服務(wù)體制。

（四）轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則應(yīng)透明化、制度化、經(jīng)常化，以杜絕尋租行為，提高效率，避免浪費

我國分稅制改革前“包干制”的許多不規(guī)范特征仍保留在現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度中，缺乏科學(xué)的確定各地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的方法，透明度不高，不少地方政府（機關(guān)）熱衷于進京“跑部錢進”要資金，這在一定意義上反映了目前財政轉(zhuǎn)移支付受人為因素影響較大的實情。如果不加以規(guī)范，必然造成新的不公平，使中央通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)宏觀調(diào)控，通過提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）平抑收入差距的意圖落空，效率下降。而且，容易產(chǎn)生腐敗行為，敗壞黨和政府的形象。因此，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付行為，制定公開透明的制度規(guī)則并使之經(jīng)?；鞘直匾摹?/p>

（五）要賦予地方政府部分稅收自主權(quán)

我國幅員遼闊，地區(qū)差別非常大，上級政府不可能完全了解下一級地方的實際情形和需要，下一級政府也不可能完全依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付來運轉(zhuǎn)。因此，很有必要在堅持稅權(quán)相對集中于中央的基礎(chǔ)上，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。尤其是縣（市）級政府，作為一級政府也應(yīng)該保留一定稅項和稅權(quán)，以支持當(dāng)?shù)毓卜?wù)事業(yè)的發(fā)展。

（六）分稅制改革既要保證中央有較強的宏觀控制能力，又要充分調(diào)動地方積極性

我國分稅制改革必須“中央地方兼顧”?！俺跏钾斄εc事權(quán)非對稱，最終財力與事權(quán)相統(tǒng)一”的分稅制模式是實現(xiàn)中央地方兼顧的一種理想途徑。我國現(xiàn)行的財政框架設(shè)計主要是以經(jīng)濟上的分權(quán)為主，在大的格局上已經(jīng)朝著有利于中央宏觀調(diào)控上邁出了關(guān)鍵的一步。按照這種劃分，中央適當(dāng)集中財力是必要的，也是符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的，有利于中央政府的宏觀調(diào)控，有利于中央政府通過各種轉(zhuǎn)移支付手段實現(xiàn)公共服務(wù)的均等公平。在這種情況下，不宜簡單地強調(diào)過去計劃經(jīng)濟時代的財權(quán)、事權(quán)對稱。下一步要以提供基本公共產(chǎn)品為重點完善公共財政稅收體制，盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，使各級政府的財權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)相對稱、財力與公共服務(wù)的支出相對稱。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務(wù)上，實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政型財政的轉(zhuǎn)型。

三、當(dāng)前分稅制難以適應(yīng)建立和完善公共服務(wù)體制的需要

（一）各級政府事權(quán)劃分不清晰

公共服務(wù)的供給主要由政府來承擔(dān)。各級政府在公共服務(wù)體制中的作用和地位，應(yīng)通過明確的事權(quán)劃分來確定。我國憲法只對各級政府間的事權(quán)劃分做了大致的規(guī)定，1994年分稅制出臺時，各級政府的職責(zé)范圍未能及時地作出明確、合理的調(diào)整，其后也沒有逐步解決這一問題，因而各級政府事權(quán)模糊、不確定。一是各級政府涉足經(jīng)濟建設(shè)、招商引資、項目投資和企業(yè)經(jīng)營管理過多，而承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)方面的職能太少。二是中央與地方政府間事權(quán)相互交叉，混淆不清，而且時常上劃下移。一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的事務(wù)，地方也承擔(dān)了一部分，如義務(wù)教育、氣象及地震等管理職能；應(yīng)當(dāng)完全屬于地方的責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方事業(yè)單位發(fā)展；部分社會公共服務(wù)中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯位。如我國養(yǎng)老保險由地方政府管理，而實際執(zhí)行中中央政府又承擔(dān)了大部分支出責(zé)任。三是省以下政府間事權(quán)劃分更為模糊，時常處于變動中，而且地區(qū)之間差別較大。政府間事權(quán)劃分模糊和不確定，致使政府間財權(quán)的劃分存在著更大的不確定性，中央與地方的稅收關(guān)系也處于模糊的不確定性之中。

（二）各級政府的支出責(zé)任與財力不對應(yīng)

“越是上級政府財力越大，越是下級政府支出責(zé)任越大”這在當(dāng)前是普遍現(xiàn)象。地方政府財政自給率普遍較低，支出責(zé)任與財力不統(tǒng)一，在中央政府和地方政府之間分別出現(xiàn)了“大馬拉小車”和“小馬拉大車”的失衡格局，甚至造成了不是法定借債主體的地方政府尤其是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱沉重。一是近年來中央把省級政府的部分稅收權(quán)力上收到中央，各省也依葫蘆畫瓢把地市政府的財政稅收上收到省里，而地市一級則把縣鄉(xiāng)財政稅收上收到地市，其結(jié)果是，大大削弱了縣鄉(xiāng)政府的財政力量。同時，隨著改革的推進，中央把一部分公共服務(wù)責(zé)任放給省里，省里則往地市放，地市又往縣鄉(xiāng)放，而且公共服務(wù)責(zé)任從上往下放的同時，并沒有伴隨著足夠的財政轉(zhuǎn)移支付，因此形成各級政府財力和公共事務(wù)的支出責(zé)任不對稱，中央財政的日子相對好過，省級過得不錯，地市也還可以，而多數(shù)縣鄉(xiāng)政府實際上卻是吃飯財政和赤字財政。二是在推進改革開放的過程中，一些改革措施在增加地方政府公共服務(wù)支出責(zé)任的同時又削減了地方政府的財力。如支持下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策、啟動房地產(chǎn)市場的優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策等，都會涉及營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等與地方收入密切相關(guān)的稅種，影響基層財政收入，縮減了其可用財力。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不健全

1994年我國適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求實施了分稅制改革，但沒有及時構(gòu)建合理配套的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)和完善明顯滯后。公共服務(wù)體制的建設(shè)需要配套完善的轉(zhuǎn)移支付制度做保證，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不能適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。一是均等化轉(zhuǎn)移支付的總量偏小。1995年引入因素分析法利用公式計算中央對各省級政府的轉(zhuǎn)移支付額度，但絕對數(shù)量十分有限。省級、地市級財政對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度更加不足。北歐各國非常重視通過轉(zhuǎn)移支付提供平等的公共服務(wù)，保證區(qū)域的均衡發(fā)展，在挪威，100萬人口的城市和20萬人口的城市具有同等水平的公共服務(wù)，即所謂“通用城市”體系。二是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，專項轉(zhuǎn)移支付比重較大。雖然根據(jù)國際經(jīng)驗，專項轉(zhuǎn)移支付對于實施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點。但是，在中央和地方政府支出責(zé)任劃分尚不明晰的情況下，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能不能充分發(fā)揮，并帶來一系列的問題，如地方財力有限的情況下，一些困難地區(qū)?？畋粩D占挪用，專項轉(zhuǎn)移支付立項審批不規(guī)范，缺乏對資金使用的效益評估和監(jiān)督等等。三是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則不明確，政策制定主觀性強，個人決策權(quán)力大，于是出現(xiàn)所謂“跑部錢進”的現(xiàn)象，地方政府要花費很多時間和資源和有關(guān)部委拉好關(guān)系來獲取轉(zhuǎn)移支付。四是沒有真正建立轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革之初，中央用“稅收返還”的過渡性辦法替代轉(zhuǎn)移支付，1996年開始試行“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，而且數(shù)量甚少、“規(guī)范”的程度很小，至今我國還沒有建立起真正規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）地方政府稅收體系不完善

當(dāng)前地方稅體系殘缺嚴重，地方稅收不能滿足地方支出責(zé)任擴大的需要，不少地方通過開征基金、增加收費等來彌補財政支出缺口，在經(jīng)濟增長主導(dǎo)的前提下，地方政府在公共服務(wù)方面本來就較低的支出，還常常是“拆東墻補西墻”。一是地方稅收體系幾乎還沒有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是些稅源分散、征收困難的小稅種。分稅制改革以來，一些屬于地方的稅種，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅等先后被取消，土地增值稅、屠宰稅等稅種形同虛設(shè)。雖說從數(shù)量上看地方稅有13個稅種，占29個稅種的45%，但目前真正屬于地方主稅種的只有營業(yè)稅（鐵路、各銀行總行、各保險公司等營業(yè)稅還不屬于地方）、房產(chǎn)稅、契稅等。二是地方稅收入比重呈下降趨勢。近年來中央不斷上收財權(quán)，中央地方共享稅增多，共享比例向中央傾斜，在全國稅收收入不斷攀升的情況下，地方稅收入比重卻逐步下滑。分稅制改革初期，地方稅占全國稅收總量一般為20%～30%，到2003年這一比重降至10%左右。三是1994年分稅制財政體制改革，主要確定了中央與省級政府之間的分稅制財政關(guān)系。在省以下這種分稅模式卻是有名無實，仍然延續(xù)著財政包干時期的做法。下級政府受到上級政府過多財政管制，加之財源逐漸萎縮，基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)越來越薄弱，甚至已經(jīng)被動搖，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅全面免除后，幾乎沒有了財源。四是一些地方稅稅種不完善，比如城建稅（屬附征稅種）等都有待進一步完善，有的還要作重大的變革；內(nèi)外資企業(yè)所得稅的不統(tǒng)一，影響稅收的公平性，也使稅收制度更加復(fù)雜而低效；有的地方還以財政返回的形式代替稅收減免，以鼓勵某些產(chǎn)業(yè)。

（五）稅收劃分不規(guī)范

1994年分稅制財政體制的改革，雖然進行了中央和地方的稅收劃分，但劃分不規(guī)范且不穩(wěn)定。一是中央與地方之間的稅收劃分的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，既按稅種劃分，又按行政隸屬關(guān)系劃分，還按行業(yè)和收入歸屬劃分。稅收劃分不規(guī)范必然帶來許多不利影響，并容易導(dǎo)致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，出現(xiàn)政令不一等人為的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不利于提高稅收效率，不利于各級政府尤其是地方政府財源的歸集。比如，個人所得稅劃歸地方，不利于其收入再分配作用的發(fā)揮；企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系劃分，易導(dǎo)致各級政府對其所屬企業(yè)進行干預(yù)。二是過多采用共享稅模式。按照1994年的改革思路，分稅制財政體制的最終目標(biāo)是通過逐漸完善中央稅與地方稅體系，逐步取消非規(guī)范的共享稅。然而，1994年中央與地方的共享稅種只有3個，占稅種總數(shù)的10%，而目前共享稅種數(shù)量則擴大到12個，占稅種總數(shù)的31%；共享稅收占全國稅收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右；共享比例也朝著向中央政府的一方攀升，中央政府逐步提高了分享比例。共享稅的增加與改革目標(biāo)相悖，使地方政府財力與逐步增加的公共服務(wù)支出責(zé)任不相協(xié)調(diào)。

（六）不完善的分稅制加劇了公共服務(wù)的地區(qū)差距

我國改革的總體方向是實行社會主義市場經(jīng)濟體制。由于種種原因，各地在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中，區(qū)域差距越來越大。區(qū)域差距的存在，導(dǎo)致基層政府收入來源的差異，在轉(zhuǎn)移支付制度不健全、不規(guī)范的條件下，基層政府收入不平等導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給的不平等。公共服務(wù)的不平等反過來又加劇了區(qū)域間的差距。資料表明，東、中、西部地區(qū)政府在義務(wù)教育投入水平上存在嚴重差距，同時各省內(nèi)的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結(jié)果更好。

（七）稅收立法落后

現(xiàn)行稅制中，只有為數(shù)不多的幾個稅收法規(guī)是由立法機構(gòu)正式立法的，其余的都是以暫行條例等形式出現(xiàn)，不少暫行條例一用幾年，甚至幾十年?！百M改稅”進展緩慢，行政性收費過多，社會保障稅等新稅種又遲遲不出臺。

四、按照公共服務(wù)體制推進分稅制改革的幾點思考

（一）明確劃分各級政府的支出責(zé)任

首先理清政府和市場的關(guān)系，根據(jù)市場經(jīng)濟的基本原則，分析哪些責(zé)任屬于市場和社會、哪些責(zé)任屬于政府。在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中，市場化、社會化不夠的領(lǐng)域要繼續(xù)市場化、社會化，不應(yīng)該和不適合市場化、社會化的如義務(wù)教育、衛(wèi)生和環(huán)保等公共事務(wù)，則應(yīng)該由政府負起責(zé)任。當(dāng)前各級政府要盡快、徹底地從盈利性的商品生產(chǎn)投資中退出，將這種盈利讓渡給企業(yè)和個人，而其自身職能逐步向提供公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，這是劃分清楚中央與地方支出責(zé)任的前提條件。二是政府以滿足公共需要、提供公共服務(wù)為己任。按照提供公共服務(wù)的層次來明確各級政府的職能。全國性的公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府來提供。對許多需要各級政府共同承擔(dān)的事務(wù)應(yīng)按照支出責(zé)任和受益程度的大小具體情況具體分析來確定各級政府職責(zé)范圍。三是中央與地方之間要明確支出責(zé)任。按照各級政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和實際執(zhí)行的責(zé)任劃分中央和地方的支出責(zé)任。如果某項公共事務(wù)的責(zé)任屬于上級，實際執(zhí)行在上級，支出責(zé)任在上級；如果某項公共事務(wù)的責(zé)任屬于下級，實際執(zhí)行在下級，支出責(zé)任在下級；如果某項公共事務(wù)的責(zé)任屬于上級，實際執(zhí)行在下級，上級政府應(yīng)該以轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到承擔(dān)具體事務(wù)的政府。在解決支出責(zé)任之后，就可以以此來劃分財權(quán)與稅源，使二者統(tǒng)一起來。

（二）簡化財政管理級次

中間層次的政府，是聯(lián)系中央政府與基層政府之間的必要橋梁，特別是對于大國更是如此。但中間層次的政府級次太多必然增加交易費用，降低效率。三級政府體制在國際上較為通行，不僅聯(lián)邦制國家的政府體制是三級，單一制國家中也多采用三級政府。中國目前五級政府（中央、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）體制下的分稅財政體制，一方面不可能做到每級政府都有自己的稅種和穩(wěn)定的稅收收入，同時造成轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，傳到機制不靈，影響政府資源的使用效率，不適應(yīng)公共服務(wù)體制和分稅制改革的需要。目前，一些省份針對財政級次問題已經(jīng)進行了若干試點性改革，是值得研究探索的。一是鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用。進行農(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅的改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有了自己的收入來源。從支出的角度看，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的主要部分，如教師工資，已經(jīng)由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放，公共衛(wèi)生等其他支出的改革，也在進行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政工作在逐步減少，由縣財政代管鄉(xiāng)級財政是可行的。二是省直管市、縣財政的思路。地區(qū)一級政府原先曾規(guī)定為省級的派出機構(gòu)，近年一些省份的地市合并后，有很多市級政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來的，可以取消。同時地級市、縣級市、縣可以作為同級單位，都由省級財政直接管理。這樣有利于分稅制財政體制的完善和公共服務(wù)體制的建立，同時基層政府具備了了解當(dāng)?shù)鼐用窆伯a(chǎn)品和公共服務(wù)需求的信息優(yōu)勢，可以更加有效地為其提供公共服務(wù)。

（三）完善地方稅收體系

地方政府存在的基本經(jīng)濟理由，是由于它能夠有效率地提供滿足本轄區(qū)居民需要的公共服務(wù)。設(shè)置地方稅的意義即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務(wù)。因此，在分稅財政體制中，地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該首要解決的問題。一是確定地方稅的主體稅種，主體稅種應(yīng)同時體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段進行調(diào)整，目前主要可培育營業(yè)稅和城建稅為地方主體稅種，往后逐步完善所得和財產(chǎn)課稅制度，提高所得稅和財產(chǎn)稅的地位。二是適當(dāng)擴大地方稅權(quán)。分稅制較完善的國家的地方政府在治理地方稅方面都有一定的自主權(quán)，包括地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)和減免權(quán)等。我國幅員遼闊，地區(qū)差別非常大，很有必要在堅持稅權(quán)相對集中于中央的基礎(chǔ)上，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。如讓地方在對宏觀經(jīng)濟影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權(quán)、減免權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)；對那些不影響宏觀調(diào)控和中央稅基的地方稅種的立法權(quán)也可下放給地方。三是合理劃分中央稅與地方稅。中央與地方稅收劃分的理論原則大致有：（1）按稅基特性劃分。稅基廣的或富于流動性的稅種應(yīng)劃歸中央稅；反之，應(yīng)劃歸為地方稅。（2）按稅種的調(diào)節(jié)作用劃分。對收入與財富具有再分配作用的稅種、對經(jīng)濟波動有調(diào)節(jié)作用的稅種應(yīng)劃歸中央稅，反之，應(yīng)劃歸地方稅。（3）按征稅效率劃分。由中央征收效率較高的稅種應(yīng)劃歸中央稅，反之，應(yīng)劃歸為地方稅。完善我國目前分稅制的稅收劃分格局，一方面應(yīng)遵循稅收劃分原則，規(guī)范劃分稅收的標(biāo)準(zhǔn)，堅持按稅種劃分中央稅、共享稅和地方稅，取消按行政隸屬關(guān)系和按行業(yè)劃分的不規(guī)范做法。另一方面應(yīng)縮小共享稅的比重，合理確定中央與地方共享稅的分享比例，以保證地方的財政收入與支出平衡。四是積極推進“費改稅”，非預(yù)算資金中的相當(dāng)部分不具備費的特征，而具有強制性、無償性、固定性，是地方政府在不具備稅收立法權(quán)的條件下，為緩解地方財政困境，出現(xiàn)的以費代稅的收費，如環(huán)境資源費、通行費、社保費等，應(yīng)正視客觀現(xiàn)實，加快“費改稅”進程，將合理的、普遍性的收費改為立法征稅。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)中央與地方的支出責(zé)任劃分清楚后，同級政府間由于經(jīng)濟發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成的財政橫向不平衡就要由轉(zhuǎn)移支付來彌補。中央政府應(yīng)以彌補地方財政缺口，緩解地區(qū)間發(fā)展不平衡，調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，加強宏觀調(diào)控，解決特定的社會需要為目標(biāo)。西方各國在健全和完善轉(zhuǎn)移支付制度時，有以下幾個共通的特征，我國的分稅制改革和公共服務(wù)體制的建立應(yīng)加以借鑒：一是轉(zhuǎn)移支付公式化。中央政府將選取一些不易受人為控制的對地方財政支出有影響的主要因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作為實行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，公式化確定各地轉(zhuǎn)移支付額，規(guī)范中央與地方之間的財政關(guān)系。我國目前轉(zhuǎn)移支付采取“基數(shù)法”，從長遠看，采用國際通用的“因素法”將是一個必然。二是轉(zhuǎn)移支付法制化。編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立健全完整的司法預(yù)算程序，把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上升到法律層次，杜絕隨意性和不必要的行政干擾。三是轉(zhuǎn)移支付制衡化。為保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運行，應(yīng)特別注意權(quán)責(zé)的劃分和落實，形成有效的制衡機制。

（五）加強稅法建設(shè)，深化稅制改革

從長遠看，各級政府間的財政關(guān)系和稅收活動應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)法制化、透明化。只有使地方政府的責(zé)任和權(quán)力具有高透明度，才能約束其短期行為，使長遠利益得以實現(xiàn)。一是各主要稅種及主要的稅收征管規(guī)則應(yīng)有正式的稅收立法，以提高稅收管理的立法水平，增強稅收管理的權(quán)威性。明確劃分兩套稅務(wù)機關(guān)的征管范圍，防止稅收管理的相互交叉或不到位現(xiàn)象的發(fā)生。二是按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則和實行有利于增長方式轉(zhuǎn)變、科技進步和能源資源節(jié)約的要求，深化稅制改革。完善農(nóng)產(chǎn)品收購和加工的增值稅制度，落實支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。完善促進西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興的稅收扶持政策。實施有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的稅收政策，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。完善支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。完善資源綜合利用和再生資源回收的稅收優(yōu)惠政策，推進工業(yè)廢物綜合利用和廢舊資源回收利用。完善就業(yè)再就業(yè)稅收政策，進一步發(fā)揮稅收在促進就業(yè)再就業(yè)中的積極作用。完善鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。

戎生靈

2006年10月