關于我區編制實名制管理的調研報告

根據自治區政府王正偉常務副主席的批示精神，我室會同自治區編辦對全區機構編制實名制管理情況進行了專題調研。具體情況如下。

一、實行機構編制實名制管理的基本做法

2004年開始，我區分三個階段在全國率先推行了“編制實名制”管理。一是從2004年開始在鄉鎮實行實名制管理，二是從2005年開始在縣級以上黨政群機關實行編制實名制管理，三是2005年對全區事業單位機構編制進行清理整頓。探索出了一條加強人員編制日常監督管理的有效途徑，為推進行政管理體制改革和事業單位改革，促進經濟社會發展發揮了積極的作用。各市、縣的主要做法如下。

1.加強領導，精心組織。成立了由黨政分管領導任組長，相關部門參加的編制實名制管理領導協調小組，組織協調有關部門認真研究制定相關政策和措施，解決實施過程中出現的新情況、新問題，保證了編制實名制管理工作健康有序地向前推進。永寧縣、中寧縣、海原縣、涇源縣召開了全縣編制實名制管理工作大會進行動員。同心縣根據實際，實行黨政機構改革、黨政機關和撤鄉并鎮后人員定崗分流工作“三步并作一步走”，成立了相應的領導小組，召開動員大會。永寧縣針對實名制管理工作中出現的問題，縣委、政府先后召開10多次專題會議研究解決。賀蘭縣委常委會、政府常務會多次聽取實名制工作情況匯報，進行研究。吳忠市委、政府經常聽取專題匯報，及時解決工作中遇到的問題。

2.深入調研，穩步推進。工作起始階段，組織專門力量，進行專題調研，詳細了解各單位的編制數和在職人員的基本情況，對存在和遇到的問題進行全面梳理，深入分析，制定實行編制實名制管理的意見。銀川市、固原市、惠農區、西吉縣、彭陽縣、海原縣等縣市制訂了編制實名制管理實施方案。

3.廣泛宣傳，統一認識。采取多種形式、利用多種手段，廣泛深入地開展宣傳教育，宣傳實行編制實名制管理的意義、政策、辦法和步驟，統一思想認識，明確目標任務，增強干部的認同。海原縣在縣有線電視臺宣傳政策，及時報道工作進展情況，營造了良好的氛圍。

4.自查自糾，清理整頓。開展編制使用情況清理整頓工作。中寧縣專門成立了以政府主要領導任組長，相關部門為成員單位的檢查、清理工作領導小組，采取多種形式對全縣所有財政供養的在崗在編人員、在編離崗人員、離退休人員、領取遺屬補助人員、鄉鎮自聘人員和臨時雇用人員進行了專項檢查，清理出109名在編不在崗人員，區分不同情況進行了處理。

5.按編定員，競爭上崗。依據核定的編制及編制結構比例，采取公布職位、動員部署、公開報名、資格審查、綜合考核、組織監督、民主測評、公示、組織決定等程序，實施競爭上崗，工作人員雙向選擇，開展按編定員工作。平羅縣、永寧縣、中寧縣下發了《人員競聘上崗實施方案和辦法》。銀川市對市直黨政群機關的編制及實有人員、編制類別、結構比例、職位（崗位）設置一一對應。石嘴山市、固原市依據核定的編制及編制結構比例確定在編人員和非在編人員。吳忠市按照組織研究、張榜公布、會議決定、逐級上報的原則，由各單位研究制訂具體實施方案，將確定的在編人員和非在編人員進行公示，有關部門進行身份界定。永寧縣按照“工作需要、群眾參與、綜合考評、組織決定”的基本要求，推行競爭上崗，實施定崗定員，確定在編人員和非在編人員。中寧縣組織所有人員競爭上崗，通過定編定崗，界定在編和非在編人員。

6.搭建信息平臺，建立機構編制管理信息庫。普遍建立起了以“單位基本情況信息庫”、“在編人員基本信息庫”和“非在編人員基本信息庫”為主要內容的機構編制管理信息庫。全區確定行政在編人員34447名，事業在編165658名；行政非在編人員1670名。中寧縣對已核定的在編人員填寫編制卡，建立機構編制臺賬，采用不同的顏色卡片代表不同的經費來源，實行分類管理。

7.創新思路，分流非在編人員。永寧縣采取清退、轉移、淘汰、培訓、選派、引導、歸隊、退休、安撫等分流措施，分流鄉鎮人員91人，黨政群機關人員31人；平羅縣審批鄉鎮、黨政群機關提前退休公務員107名，工勤人員185名，離崗5名，辭職5名。海原縣積極組織非在編人員搞勞務輸出。涇源縣對確定的非在編黨政群機關25名人員、鄉鎮47名人員全部進行了分流。彭陽縣2004年和2005年分別分流285人和360人。

8.不斷建立和完善編制實名制管理的長效機制。在制度建設上，加大制度創新力度，建立健全機構編制實名制管理工作規范，實現了“制度管事”、“制度管人”的新突破。靈武市先后出臺了《關于加強機構編制和人員管理的規定》、《關于切實加強機關事業單位人員管理的意見》、《靈武市事業機構編制管理辦法》、《靈武市機構編制管理委員會及辦公室工作規范》和《進一步加強機構編制和人事管理工作的通知》，增加了機構編制管理的透明度。平羅縣、同心縣、西吉縣等縣市針對工作中出現的新情況、新問題，制定了相應的政策措施，建立健全了一系列行之有效的管理制度。

在機構編制的日常管理上，始終堅持“三個一”制度，凡涉及機構設置、職能調整、人員編制和領導職數增減等重要事項，堅持機構編制部門一家承辦、“一支筆”審批、一家行文的“三個一”原則。

在辦事程序和人員調入上，嚴把進口關。石嘴山市、金鳳區、興慶區、靈武市、同心縣、原州區、西吉縣等市縣嚴格執行空編進人審核制度，堅持超編單位不進人，缺編單位補充人員優先從超編單位中調劑解決。在具體工作中機關事業單位確需補充工作人員時，需先到編制部門對空編情況進行審核，在編制部門核定的編制、職數限額及編制結構內，按照有關規定和程序辦理相關手續。石嘴山市市直各部門近兩年從惠農區、大武口區選調110余人。

在編制核銷上，針對“人減編不銷、人走薪不?！钡默F象，編制會同組織、人事、財政、勞動和社會保障等部門建立了嚴格的監管機制。組織、人事、勞動和社會保障部門在辦理人員調出、退休、死亡時，書面通知編制、財政部門，分別辦理編制核銷、停撥經費和有關事宜。在此基礎上，各市縣定期開展財政供養人員清查，對清查出的在編不在崗、在崗不在編及不應享受遺屬補助的人員，停發工資，取消不符合享受財政供給條件人員的補助。

在編制動態管理上，完善“機構編制管理證”使用制度，將在編人員、非在編人員、領導干部和非領導干部、離退休人員全部登記在機構編制管理證上，除每年集中審核一次外，注重加強日常管理，當人員編制和所列內容發生變化時，隨時進行審核登記，及時變更有關內容，及時調整和更新“單位基本情況信息庫”、“在編人員基本信息庫”和“非在編人員基本信息庫”的相關信息，動態反映增減情況，建立起了編制人員動態管理的工作機制。

二、主要成效

1.機構和人員編制總量得到了有效控制。編制實名制管理工作的開展，進一步加快了機構重組整合的步伐，明確了職能分工，嚴把了人員進入審批關口，堵塞了各種管理漏洞，有效地控制了機構和人員編制的增加。截至2005年底，全區黨政群機關共有行政編制21312名，實有21603人，與2002年的21468和22284相比僅增加0.72%和3.15%；政法機關共有專項編制13181名，實有12844人。事業單位人員編制增長幅度嚴格控制在低于財政收入增長的幅度內，2005底，全區各級各類事業單位核定編制163916名，實有人員165658名。實行機構編制實名制管理以來，賀蘭縣機構減少27個，解決了人員超編問題。同心縣黨政群機關由2003年超編507人變為到2006年6月底空編37人，鄉鎮事業編制由超編104人變為空編2人。鹽池縣財政供養人員持續負增長。海原縣行政事業機構減少107個，實有人員減少905人。彭陽縣機關事業單位減少103個，人員減少1367人。

2.促進和加快了干部隊伍結構的優化。青銅峽市黨政群機關在編在崗人員平均年齡下降了3.2歲，大專以上文化程度所占比例達到了72.4%，提高了12.1個百分點。中衛市大專以上學歷人員由設市前的67%提高到現在的73%，研究生學歷人員占到0.5%，45歲以下的干部比例由54%提高到65%。西吉縣大學?？埔陨先藛T比例占到60%，專業技術人員中中級以上職稱人員占40%。

3.混編混崗問題得到了初步解決，工作效率明顯提高。通過采取競爭上崗和雙向選擇的方式，按編定崗、按崗定員，使編制與崗位人員、“在編人員基本信息庫”一一對應，有效地解決了混編混崗和隨意調整人員編制等問題，明確了干部的崗位職責、任務和權限，以及履行職責的方式和程序，增強了干部的競爭意識，增進了干部的責任感、緊迫感和危機感，敬業精神、服務意識和依法行政的意識普遍提高，工作作風明顯轉變，有力地提高了工作效率。

4. 財政負擔得到了有效緩解。實行編制實名制管理以來，銀川市本級清理“吃空餉”人員75人，興慶區清理34人，靈武市清退45名單位自聘人員和臨時人員。鹽池縣清理59名長期在編不在崗人員，全部停發工資，同時清理44名不符合領取遺屬生活費人員，每年為財政節約資金近百萬元。平羅縣清理出在編不在崗人員50人，每年為縣財政節約資金34.4萬元。中衛市對過去縣、鎮（鄉）招聘的36名農民合同工按照規定予以解聘，辭退12名臨時人員，停發22名“吃空餉”人員工資，每年為縣財政節約資金105萬元。固原市注銷了12名自動離崗人員。西吉縣停發了24名在編不在崗人員工資。彭陽縣清理“吃空餉”人員43名，計劃外用工495人。

5.初步建立起了編制牽頭、部門聯動的聯管機制。在干部使用上，堅持“職數審批在前、干部任用在后”的原則，嚴格按照干部職數規定辦理任職審批手續，有效地控制了超職數配備干部現象。

在人員調配和進入上，嚴格執行“控編卡”制度，形成了編制部門不開單，組織、人事部門不辦手續，財政部門不發工資的“各負其責、齊抓共管”的工作機制。

在工資發放審核上，編制部門定期審核各部門、各單位的編制數額、經費形式和在編人員變化情況，并向人事、財政部門提供相關信息，人事、財政部門根據提供的人員情況核定工資標準，核撥或調整經費。靈武市每月由編辦、人事、財政對工資進行審核；平羅縣將工資基金審核由編制和財政部門過去的每年審核一次改為現在的按月審核；吳忠市本級堅持每月由編制部門核編（人）、人事部門核標（工資標準）、財政部門核資（工資總額）的原則，對人員、工資實行動態管理；青銅峽市采取編制、人勞、財政三部門每月對機關事業單位實有人員工資及時進行匯審，做到了編制與財政預算管理的“三個一致”，即財政供養人員、統發人員工資標準、支付人員工資經費總額與編制、人勞部門審核的相一致；同心縣實行“編制核編、人事核資、財政撥款、銀行支付”的管理程序，推行和落實編制、人事、財政三家聯動、“編、崗、人、薪”四位一體的管理機制，每月對全縣財政供養人員進行核實。

在監督檢查上，編制會同相關部門，采取定期檢查和臨時抽查的辦法，對編制實名制管理情況進行監督檢查，及時糾正存在的問題。同時為了方便群眾和社會各界監督機構編制工作，開通了“12310”機構編制舉報電話，并指定專人負責受理。賀蘭縣將實名制后各鄉鎮自行從事業單位崗位調整到行政崗位的17名干部下文全部調整回到事業崗位。

6.為實施《公務員法》和事業單位編制實名制管理打下了堅實的基礎。根據《公務員法》關于公務員定義的三個要件的規定，確定公務員適用范圍和對象，是一項嚴肅、復雜的工作。人員編制“實名制”管理，為我區界定公務員身份提供了最有效、最可靠的依據。從前段開展工作來看，行政機構人員編制到崗、到位、到人，情況非常清楚，將為正式實施過渡登記創造良好條件。同樣，也將為即將全面實施的事業單位人員實行實名制管理積累了經驗，創造了條件，促進工作順利推進。

我區的編制實名制管理雖然取得了較大的成效，但還存在不少困難和問題。主要表現為：一是財政供養人口負擔沉重，2004年負擔財政供養人口的3.44%，比全國的2.78%要高0.66個百分點，調整機構、精簡人員的任務任重道遠。二是由于區劃調整，造成的政策性超編問題亟待解決。三是非在編人員的分流任務繁重，缺乏配套政策支持。四是事業單位人員超編嚴重，需要加快實名制管理步伐。五是信息管理手段落后，還處于逐級按季上報軟盤的原始階段，沒有建立起縱向到底（由自治區延伸到市、縣、鄉）、橫向到邊（部門）的信息化網絡系統，嚴重制約了實名制管理進程和工作效率的提高。六是編制監督機制還不夠完善。

三、幾點建議

1.提高認識，推進機構編制管理的創新。各級黨委、政府和機構編制部門進一步提高對編制實名制管理的認識，增強歷史使命感和政治責任感，將機構編制實名制管理列入對主要干部考核的重要內容，以創新的意識、創新的精神、創新的思路開展工作，推進機構編制實名制管理的創新。建議全面推行機構編制集中審批制度，將市、縣（區）、鄉增加或調整機構、編制和領導職數等事項全部上收到自治區，實行機構編制集中審批；對超職數配備領導干部的，要按照“誰批準、誰負責”的原則，要嚴肅追究地方領導責任。改變個別市、縣（區）在行政單位核定事業編制的做法，市、縣（區）行政單位不允許核除工勤編制以外的事業編制?？蓵和Ｃ嫦蛏鐣_錄用公務員的做法，機關事業單位確需補充工作人員時，在全區機關事業單位范圍內進行統一考試錄用，達到調劑余缺的目地。全面推進黨政群機關工勤人員編制使用管理改革，建立能進能出的用人制度，提高人員素質和服務質量，降低行政成本，保證機關工作正常運轉。

2.推行《個人編制證》制度，為編制實名制管理提供有力保證。在完善《機構編制管理證》基礎上，實行《個人編制證》，每人一證，編制到人，實名建證，證隨人走，做到一人一證、心中有數、有證可查。在《個人編制證》中規范完整地對個人所在崗位、占用編制類別、職務等情況，逐一登記，并隨時根據變動情況進行調整登記，確保編制、崗位、人員一一對應。如果說《機構編制管理證》是機關事業單位的戶口簿，那么《個人編制證》則是機關、事業單位在編人員的身份證。兩證結合，實現事前、事中、事后全程動態監督管理，為編制實名制管理奠定扎實的基礎。

3.建立激勵引導機制，完善和規范編制管理與工資管理、財政預算管理相互配套、協調的聯動管理工作制度。機構編制是各級財政部門、編制部門預算和核撥經費的主要依據。建議進一步明確“只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制范圍內，組織、人事部門才能調配人員、核定工資，財政部門才能列入部門預算并核撥經費，銀行才能給予開設賬戶并發放工資”，確保不超編和超結構比例進人，維護機構編制管理的嚴肅性。在此基礎上，制定相關政策，實行節編獎勵，引導各市、縣（區）、鄉鎮以及各部門控制機構編制和財政人員增長的主動性和積極性。

4.制定分流政策，鼓勵人員分流。從目前來看，各縣非在編人員的分流工作雖取得了一定成效，但主渠道是到齡和提前退休及調出，選擇自謀職業的人員少之又少，個別縣（市、區）采取買斷工齡的辦法，但財政實力有限。建議自治區出臺統一政策，針對不同職務、不同年齡、不同占編類別的人制定不同的辦法，鼓勵年齡在40歲以上、工齡滿20年的干部自愿多渠道分流。對于分流人員由自治區統一收回編制，從根本上減輕財政負擔。

5.加快信息化建設步伐，構建機構編制實名制管理信息平臺。堅持“統一規劃、統一標準、統一指導、分步實施、分級負責、分級管理、網絡互聯、信息共享”的原則，按照軟件統一、硬件設備配置要求統一、網絡之間接口標準統一、數據傳遞方式統一的要求，建立本地化的編制實名制信息化網絡管理系統，實現和組織、人事、財政、勞動保障、銀行、各級黨委、政府的計算機聯網，使機構、人員的編制、登記、變動、工資、調配及查詢服務等功能均納入計算機管理，實現管理便捷化、工作高效化。

6.強化監督。編制部門要會同紀檢（監察）、組織、人事、財政等部門適時對各市、縣（區）、各部門執行機構編制情況和編制實名制管理的情況進行督促檢查，對擅自增加機構、更改名稱、隨意增加聘用人員等違反機構編制工作紀律的現象，及時予以糾正。全面推行編制公開化，接受社會公開查詢，將財政供養人員置于群眾的監督之下，實行“陽光編制”。

主持人：戎生靈

參加人：劉 策 吳建國 馬文興 劉躍成張永才 李仿俊 馮玉川

2006年10月