關于進一步發揮我區土地資源優勢規范項目建設用地的調查報告

全國進一步治理整頓土地市場秩序工作電視電話會議精神以及國土資源部11號令下發以來，我區各地、各有關部門采取切實有力的措施，糾正了一些土地利用上的違規行為，規范了土地市場秩序，取得了比較明顯的成效。中央采取果斷措施整頓土地市場秩序非常及時，非常正確，我們應當堅定不移地貫徹執行。但在遵守土地法律、法規和規范土地市場秩序的前提下，如何發揮我區土地資源優勢，支持全區經濟社會快速發展，迎接十六屆三中全會后的新一輪改革開放高潮，至關重要。為此，我室近日組織力量對我區項目建設用地情況進行了調研，并就今后如何規范建設用地行為，擴大招商引資規模，加快社會公益事業發展，與基層的同志做了一些探討。

一、基本情況

近年來，我區認真貫徹落實保護土地的基本國策，堅持開發利用與有效保護相結合，不僅實現了耕地占補平衡，而且還保持了耕地面積凈增的態勢，為經濟建設和社會發展提供了有力保障。在土地開發利用中，通過政策引導，加強了政府的宏觀調控，較好地維護了土地市場秩序，促進了土地市場的發育。截至目前，全區通過報批占用土地200宗，占用面積1504.2公頃，其中經營性用地69宗，通過“招拍掛”方式出讓土地面積100.73公頃，土地收益34982.3萬元；非經營性用地131宗，通過劃撥、協議方式出讓土地面積1396.9公頃（其中耕地866.97公頃）。

1.土地儲備的效果開始顯現。一是進一步培育和規范了土地市場，促進了城市存量土地的有序流轉；二是落實了城市總體規劃，加快了新項目建設和舊城改造；三是盤活了企業存量土地資產，支持了企業轉制改造；四是增加了政府土地收益，避免了國有土地資產的流失，有效地積累了城市建設資金。僅銀川市2002年實行招標拍賣出讓的10宗土地中，出讓成交價就比基準地價高2866萬元，2003年第一批掛牌出讓的5宗土地中，成交價比掛牌價高980萬元。

2.經營性土地使用權“招拍掛”進展速度較快。去年7月以來，全區經營性土地采取招標、拍賣、掛牌出讓方式出讓的有119宗，出讓面積172.75公頃，收取出讓金47043.3萬元。其中今年以來，全區有16個市、縣（市）推行了經營性土地“招拍掛”制度，共以“招拍掛”方式出讓土地66宗，出讓面積80.75公頃，收取出讓金28350.3萬元，比1999年至2002年的總和還多近5000萬元。

3. 政府對土地交易的宏觀調控能力加強。經營性土地使用權采取“招拍掛”制度以來，我區各地、各部門科學編制、嚴格實施土地利用總體規劃。在正確運用行政手段的同時，完善法律、經濟手段，嚴格控制土地供應總量，優化土地利用結構，加強了對市場的監測和分析，公開市場信息，建立快速反應機制，對土地市場做到了適時有效調控。目前，大部門市縣區先后制定了與土地市場建設相適應的土地收購儲備、上市交易的六項制度，80%的市縣成立了土地收購儲備中心，收購儲備了一定數量的城市存量土地，國有土地出讓收益已成為城市建設的主要資金來源。

4.土地有形市場秩序初步規范。按照全國治理整頓土地市場秩序工作部署“一要抓緊、二要從嚴”的精神，我區切實解決了土地市場存在的突出問題，促進了土地市場健康發展。據統計，全區共清查出圈占集體土地689宗，圈占土地面積35.75公頃；劃撥土地用于房地產開發或改變為經營性用地135宗，面積28.19公頃，已補收土地出讓金24.68萬元；屬于非法轉讓、交易土地40宗，涉及土地面積3.94公頃；閑置土地137宗，面積270.84公頃，已收回58宗，面積146.26公頃，限期開發利用5宗，面積3.2公頃，政府收回儲備2宗，面積78.9公頃。

5.耕地做到占補平衡，略有盈余。近年來，我區結合實際情況，把科學編制、嚴格實施各級土地利用總體規劃列在工作首位，實行嚴格的耕地保護措施。城市建設用地堅持“占補平衡”的原則，目前，銀川市、吳忠市、石嘴山市、固原市的土地利用總體規劃已通過國務院批準實施，都能做到占補平衡，全區基本農田保護面積105.3萬公頃，占全區耕地總面積的83%。連續14年耕地面積保持凈增，凈增面積達到17.82萬公頃。

二、存在問題

1.土地儲備制度存在的問題。一是土地整理儲備中心現在還很難具備足夠的土地開發能力。僅銀川市土地需求與收儲的缺口至少在20%以上，很難滿足各類建設發展的用地需求。二是收購儲備資金難落實。土地收購儲備中心是一個事業單位，事業單位在操作的過程中，靠財政撥款完成土地儲備很難有保障，銀行貸款風險又大，且一旦儲備土地較長時間不能出讓，將會增加儲備成本。三是土地儲備的法律支撐條件還不完善。在現行的法律法規中難以找到具體確切的依據。1999年1月1日實施的《土地管理法》對政府如何建立土地儲備機制，行使土地統一收購權也沒有明確規定。

2.開發區、工業園區用地問題。一是園區建設論證不足、存在盲目擴張現象。個別市縣不考慮有無項目，一搞就是幾個園區，動輒用地上千畝（66.67公頃）、上萬畝（666.67公頃），大量占用土地，造成園區內土地長期閑置；二是有的園區不經過科學論證，特色不突出，產業布局雷同，造成工業園區之間的無序競爭，“工廠搬家”現象嚴重；三是征地補償不落實，侵害農民利益。有的市縣為了低價向投資者供地，違反法律規定，壓低征地補償標準，長期拖欠征地補償費，被征地農民的生產和生活不能依法得到保障，由此引發了農民上訪，影響社會穩定；四是房地產開發商圈占土地時有發生。有的工業園區不能嚴格按項目規劃用途征用土地，有的在園區內搞房地產開發，有的隨意改變征地用途，擾亂了正常的土地市場秩序。

3. 城市土地利用總體規劃需進一步完善。吳忠市區土地利用總體規劃載明，到2010年城市規模為14.7平方千米，但在地改市后的四年間，城市規模已經超過了15平方千米。銀川市規劃到2010年城市規模為76平方千米，由于行政區劃調整和大銀川戰略的實施，目前，城市正處在加速發展階段，原定的規劃已不能適應城市化、工業化進程的需要。

4.項目建設用地程序復雜，審批時間過長。據反映，項目審批一般都需要2～3個月，再加上建設施工期短，等拿到批復再施工，往往錯過黃金施工期，這是一些項目未批先建的原因之一。

5.新增建設用地審批規費收費標準偏高，影響城市基礎設施建設和公益事業發展。

6.我區周邊地區在土地政策上提供的優惠，對我區形成強大壓力。據了解，與大武口區相鄰的烏海市，以“零地價”出讓土地使用權進行招商引資，使本應落戶我區的一部分項目投資商遠走他鄉。

三、對策建議

在我區處于區位劣勢的條件下，土地資源是我區招商引資可憑借的一大優勢，在不違背國家法律、法規的前提下，如何利用好、發揮好我區的土地資源優勢，加快招商引資步伐，促進寧夏經濟建設，這是一個值得認真調查研究的問題。對此，通過調研，我們提出如下建議。

1.統一思想認識，處理好規范與發展的關系。寧夏是經濟和社會發展相對落后的省區，加快經濟、社會發展始終是我們需要緊緊抓住的第一要務。因此，在利用土地資源優勢加快城市化建設和招商引資過程中，不妨采取“先發展、后規范”、“邊建設、邊規范”的原則，把發展和規范有機結合起來，防止“一管就死，一放就亂”。

2.強化政府調控能力，提高土地利用率。為了既切實保護耕地，又能加速工業化、城市化進程，應在全區范圍內實行自治區統一規劃協調的“占補平衡”。各市縣城市建設占用耕地要通過局部調整，先爭取實現市縣一級總體平衡。各級政府要加強對土地市場的調控能力，加緊建立土地收購儲備制度，實行“一個渠口進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的供應機制，做到政府集中統一供地，防止違法占地，抑制投機炒作。

3.整合資源，節約用地。要對全區各類經濟技術開發區、工業園區進行整合，按照“一區多園、一園多點”的模式，科學規劃和建設。對此，建議對自治區級各類開發區、工業園區進行科學論證，按照產業、地域合理分工原則進行整合，不符合基本建園條件的堅決摘牌，保留下來的園區、開發區比照國家級經濟開發區的優惠政策，實現政策統一，避免無序競爭和簡單的“工廠搬家”，塑造各具特色的園區、開發區發展格局，以最大限度節約土地、高效利用土地。

4.對不同類型的項目用地，采取不同的政策措施。①對國家重大項目的基礎設施建設和社會公益事業項目建設，按照國家有關規定進行統一劃撥；②對符合國家產業政策的工業項目，按項目報批，協議轉讓土地；③對于商業、娛樂和商品住宅項目占用土地，必須通過國土資源行政管理部門統一招標拍賣掛牌出讓；④對利用荒地、灘涂發展生態、種養項目，可無償劃撥，有限期使用；⑤要特別重視對社會公益事業，包括學校、各類群眾文化設施、科技場館、醫療衛生設施建設的用地供應，能無償劃撥的盡量無償劃撥，實在需要協議出讓的，政府應控制其協議價上限，以支持各項社會公益事業的健康發展。

5.利用土地資源優勢，加大招商引資力度。成功的運作項目是合理有效利用土地的重要途徑。全國開展各類開發區清理整頓，必將使東部沿海地區用地指標更加緊張，地價更高，這對我區各類工業園區招商引資，做好項目工作是大好機遇，我們要利用這一契機，優化和提升服務環境，完善政策措施，加大招商引資力度，進一步做好項目工作，尤其是要做好大項目工作。自治區應根據各類開發區、工業園區占用土地的不同情況，適當調減新增建設用地有償使用費標準，也可根據實際情況緩交應上交自治區部分的使用費；各市縣的開發區和工業園區也可采取靈活的“口袋”政策，對引進符合國家產業政策的項目，緩交或減交土地出讓金（土地使用配套費），以吸引優質項目更多地落戶我區。

6.切實做好失地農民的安置工作。對于在城市建設和重大項目建設中失地的農民，一是采取各種有效措施解決其居住問題；二是在有條件的地方，通過土地承包使用權調整做到耕者有其田；三是將完全喪失土地的農民全部轉為城市戶口，并采取切實措施援助其就業。對于這一部分農民中喪失勞動能力的可納入城市低保；對青壯年可通過培訓，努力創造條件實現再就業，銀川市在這方面的做法值得全區借鑒。

7.切實保護農民的切身利益。農民的耕地被征用后，給農民的補償部分，按照有關規定如數兌現到農民手中，不得層層截留或挪作他用。

8.結合我區“十一五”發展規劃的編制，搞好各級土地利用總體規劃的修編工作。土地利用總體規劃的修編要體現前瞻性、科學性、系統性，以適應全區經濟和社會發展的需要。

戎生靈 張海晏 周鳴和 張建新

2003年10月