從秦到清，中央政府對待少數民族地區的施政大致是以羈縻為始，實行名義上的統治，或者說是統而不治；進而漸次實行間接統治，最后才是直接治理。在兩千年中，少數民族地區的地方行政制度有過多年形式的變化，但歸結起來就是上面這三部曲。

———周振鶴

一. 地方行政制度的由來：從分土而治到分民而治

“天下—國—家”的封建制

從周代開始，實行的是封建制。封建就是封邦建國。《左...