第二節　國防最高會議設立部署全國抗戰

一　設立國防最高會議籌組大本營

盧溝橋事變發生后，國民政府確定了不求戰而必應戰的方針。至7月底平津淪陷，對日大戰即將開始，國民政府決定召集各地高級軍事將領到南京，舉行國防會議，商討抗日軍事大計。8月7日上午，國防會議召開，軍政部部長何應欽報告盧溝橋事變的經過和處置情況，并對對日作戰軍事情形、空軍建設、防空、國防工事和重工業建設等作報告。會議認為各項措施須繼續切實進行，交由主管機關切實辦理，同時對國防建設種種問題加以檢討。

7日夜間，舉行國民黨中央政治委員會和國防會議成員出席的國防聯席會議。針對當時害怕中國軍力不足、難以抵抗強敵日本的進攻、幻想對日謀和的情緒，蔣介石說明日本沒有信義，對日以“局部解決”求永久平安無事，這絕不可能。他說：“我們國家不抗戰要滅亡的，當然非抗戰不可。”與會者表示：“只有戰以求存，絕無茍安的可能”，“只有抗戰予打擊者以打擊，才能談生存的意義”。“我們應具決心”，“最后勝利必操左券”。會議決定：（一）在未正式宣戰以前，與日交涉，仍不輕棄和平；（二）今后軍事、外交上，各方之態度均聽從中央之指揮與處置。蔣介石要求團結一致，共同一致努力，表示相信日本侵略者必敗，最后勝利必屬于我。

8月11日，國民黨中央政治委員會第五十一次會議決定，設立國防最高會議，通過《國防最高會議條例》。國防最高會議為全國國防最高決策機關，對于中央執行委員會政治委員會負其責任。國防最高會議設立主席、副主席各一人，以國民政府軍事委員會委員長為主席，國民黨中央政治委員會主席為副主席。國防最高會議的成員包括了國民黨中央、國民政府五院和軍事委員會和行政院各部門的長官，而以軍事委員會委員長為主席。這為充分調動各部門力量集中用于全國抗日戰爭之需要提供了保證。國防最高會議之職權為：（一）國防方針之決定；（二）國防經費之決定；（三）國防總動員事項之決定；（四）其他與國防有關重要事項之決定。《國防最高會議條例》還規定：“作戰期間，關于黨政軍一切事項，國防最高會議主席不依平時秩序，以命令為便宜之措施。”這表明授予國防最高會議主席作為國家最高統帥，應付戰時各種可能突然發生的情況和嚴峻形勢隨時作出緊急處置的權力。

國防最高會議主席為軍事委員會委員長蔣介石，副主席為國民黨中央政治委員會主席汪精衛。因蔣氏忙于指揮戰爭，國防最高會議多由汪氏主持。8月14日，國防最高會議舉行首次會議。蔣介石指定孫科（立法院院長）、居正（司法院院長）、戴傳賢（考試院院長）、于右任（監察院院長）、孔祥熙（行政院副院長）、王寵惠（外交部部長）、何應欽（軍政部部長）、宋子文（國民黨中央政治委員會委員、經濟委員會主席）、葉楚傖（中央執行委員會秘書長）為常務委員，以中央政治委員會秘書長張群為秘書長。1938年1月，張群出任行政院副院長后，4月8日國民黨五屆四中全會決定以葉楚傖繼任國防最高會議秘書長。國防最高會議于1937年8月在南京設立，于11月下旬南京淪陷前夕遷至漢口，1938年10月武漢失陷前夕再遷重慶。1939年1月，國民黨五屆五中全會決議設立國防最高委員會，國防最高會議遂行中止。

國防會議前，蔣介石曾邀請中國共產黨軍事負責人毛澤東、周恩來、朱德出席國防會議。朱德、周恩來、葉劍英于8月9日方到達南京，中旬參加了軍政部的談話會，對抗日軍事戰略戰術發表了意見。

在成立國防最高會議的同時，國民政府設立統率指揮全國抗戰的大本營。8月12日，國民黨中央執行委員會第五十次會議通過國民政府主席林森的提議，推舉軍事委員會委員長蔣介石為陸、海、空軍大元帥。16日，國防最高會議常務委員會第一次會議通過居正的提議，由國民政府明令特授蔣介石為陸、海、空軍大元帥，統率全國陸、海、空軍。8月20日，大本營頒發《國軍戰爭指導方案》《國軍作戰指導計劃》訓令，即以“大元帥蔣中正”名義發布。但后來蔣介石因中國尚未對日宣戰，決定不接受大元帥職銜，仍以軍事委員會委員長身份執行最高統帥職權，指揮作戰。

雖然大本營的組織和大元帥的名義未正式公開，但大本營的組織架構實際上已建立起來。按大本營組織系統表，大本營由大元帥、軍事委員會、軍法執行總監、軍事參議官、各院部會代表等組成。在大元帥下，設參謀總長（程潛）、副參謀總長（白崇禧），各戰區及各預備軍司令長官、副司令長官，海軍總司令（陳紹寬），空軍總司令（大元帥兼）和各部。軍事委員會下原有的航空委員會、海軍部、訓練總監部（訓練總監唐生智）、參謀本部、軍政部（軍政部部長何應欽）、軍事參議院（軍事參議院院長陳調元）諸機構“留守”。

8月20日，大本營發布的《國軍戰爭指導方案》劃分全國戰區為5個。戰區的具體劃分是：第一戰區作戰地域為冀省、魯北；第二戰區作戰地域為晉、察、綏；第三戰區作戰地域為蘇南和浙江；第四戰區為閩、粵；第五戰區為蘇北和魯省。第一戰區司令長官蔣介石兼；第二戰區司令長官閻錫山；第三戰區司令長官馮玉祥，副司令長官顧祝同；第四戰區司令長官何應欽兼，副司令長官余漢謀；第五戰區司令長官蔣介石兼，副司令長官韓復榘。

二　確定抗日戰爭的戰略方針和部署

盧溝橋事變爆發后，蔣介石下令準備軍隊全部動員。自7月11日至8月12日，由軍政部部長何應欽主持邀集軍事委員會機關主要長官，國民黨中央黨部、行政院有關部委負責人，以及參謀總部、訓練總監部和軍政部各部門負責人員，每日舉行會報會議，研商全國抗日準備之具體部署，責令各部門實施。軍事準備主要有以下幾個方面：

（一）軍隊調動。確定全國軍隊的戰斗序列，規定全國軍隊列入抗戰序列者，第一線約100個師，預備軍約80個師。當時正當平津形勢緊急，依照序列使用于河北者共約50師，正不斷向滄州、保定、石家莊一帶集中。

（二）軍械分配和武器彈藥之補充。將存儲之彈藥（約可供全軍作戰6個月之需），擬定計劃，依作戰之要求，分設彈藥總庫若干及分庫若干。為準備長期抵抗，與法、比兩國商洽購買彈藥。

（三）修筑防御工事和籌建工兵團。盧溝橋事變發生后，蔣介石多次下令冀察軍事當局和開赴河北增援的部隊修筑工事，亦令在日軍可能進攻的各地加強修建防御工事。當時急需修建的是滄（州）保（定）、德（州）石（家莊）兩線和長江江岸工事。何應欽指示：先就大道、公路等要點構筑據點工事。海軍和軍政部門研商關于封鎖長江、阻塞航道、撤除長江航標的辦法。因戰時工程和爆破的需要，軍政部門研商補充工兵器材和火藥問題。蔣介石下令成立工兵四團。

（四）軍事后勤之準備。準備購辦100萬人、10萬匹馬6個月份的糧秣。從7月底開始設置兵站。對第一線兵團之通信器材、工作器具、行軍鍋灶、防毒面具及輜重車輛等，需從速補充。對倉庫、醫院等均作出安排。

（五）加強軍事交通通信。鐵道運輸實行軍事化管理，成立鐵道運輸司令部，8月2日在漢口成立，以錢宗澤（隴海鐵路管理局局長）為鐵道運輸司令。各鐵路線區亦成立司令部，各車站設立車站司令；分別在鄭州、株洲設軍運調度所，負責長江以北、以南鐵路軍運事宜。軍事委員會研商汽車、燃油的采買，以及在豫魯兩地是采買還是征用數千騾馬大車等問題。軍事通信網在兩星期內建成。

（六）嚴格軍紀軍律。盧溝橋事變發生后，蔣介石即指示，對部隊戰斗紀律和軍官指揮進行訓練，提出：“凡未奉最高長官命令而后退，必以漢奸賣國論罪。無論大小軍兵，必殺無赦也。”

8月24日，國民政府令公布《中華民國戰時軍律》及施行細則。軍律規定：不奉命令無故放棄應守之要地，致陷軍事上重大損失者，不奉令臨陣退卻者，降敵者，通敵為不利于我軍之行為者，敵前反抗命令不聽指揮者，縱兵殃民，劫奪強奸者等十者均處死刑。為賞罰分明，國民政府于9月7日修正并公布《陸海空軍獎勵條例》。

由于中國的國防實力和經濟實力遠比不上日本，國民政府軍事委員會早在戰前即已確定中國對日作戰之戰略為持久戰略。戰爭爆發后，蔣介石闡明了中國抗日戰爭的持久消耗戰略方針：“倭寇要求速戰速決，我們就要持久戰消耗戰，……以堅毅持久的抗戰來消滅他的力量。”這一戰略，就是面對強大的敵人進攻，不能行速戰速決，而是利用國家優勢之人力和廣大的國土，進行持久消耗戰，一面力保要地，消耗疲憊敵人，一面培養國力，俟機轉移攻勢，擊破敵人，爭取戰爭最后的勝利。

8月上旬召開的國防會議討論對日戰略問題時，策定守勢作戰時期作戰的指導原則。平津失陷后，接著發生南口戰役，華北軍情最為緊急。8月20日，大本營頒布的《國軍戰爭指導方案》中提出：以達成持久戰為基本主旨，規定主戰場之正面在第一戰區，主戰場之側背在第二戰區。隨著“八一三”淞滬戰爭的發生，軍事委員會不斷調動主力部隊至上海戰場。抗戰初期具體的戰略安排是：集中相當兵力于華北，在平綏、平漢、津浦沿線各要點，重疊配置，多線設防，逐次抵抗，特注意確保山西之天然堡壘，最后確保山西、山東，力求爭取時間，牽制消耗敵人；國軍主力集中華東，攻擊上海之敵，力保吳淞滬要地，掩護首都南京；迅速掃蕩浙、滬敵海軍根據地，阻止后續敵軍登陸，乘機殲滅之；以最小限度兵力守備華南沿海各要地。

三　全國抗戰總動員

以國防聯席會議決定全國抗戰為標志，國家開始進入戰爭狀態，不僅軍隊全部動員，而且全國上下皆進行總動員。

國民政府動員政府干部和民眾進行各項準備，包括勞役壯丁之征發、人口疏散、政府辦公地點的遷移、防空、民食、保密、防間諜等，均預為籌謀。7月下旬，國民政府設立之國家總動員設計委員會（后隸屬于國防最高會議），辦理全國總動員事宜，由何應欽擔任主任委員，各關系部部長、次長皆為當然委員。

全國抗戰總動員，首重對民眾的組織宣傳。盧溝橋事變爆發后，全國各地掀起抗敵救亡、支援抗戰的高潮。平津失陷后，中日大戰即起，全國抗戰動員大規模展開。南京、上海等各地新聞報刊大力宣傳抗日。中共中央和各地軍政領袖亦發表通電和講話，呼吁全國奮起抗戰。戰區抗日團體和民眾更積極投入支援、慰勞、救護抗日將士的活動。各地抗敵后援會、救亡團體紛紛成立，踴躍捐輸。

8月12日，上海市抗敵后援會成立，各界士紳名流參加。中共上海地方組織通過各方面的活動分子組織各界“救亡協會”。上海市文化界救亡協會、上海市職業界救亡協會等先后成立。國民黨中央規定，省市各界抗敵后援會，為各省市抗敵后援工作指導機關。救亡協會均隸屬于抗敵后援會。婦女界也成立救亡團體。8月1日，蔣介石夫人宋美齡在南京發起成立“中國婦女慰勞自衛抗戰將士總會”，宋美齡為主任委員，各省紛紛成立分會。7月22日，何香凝、宋慶齡等婦女領袖在上海成立“中國婦女抗敵后援會”，8月4日亦改稱為該會上海分會。各地抗敵后援團體開展宣傳民眾、慰勞將士、戰地服務、捐款、認購救國公債等多種活動。

為保障戰時全國秩序和安全，戰區厲行戒嚴，嚴懲奸特。戰爭剛開始不久即發生了泄露軍事機密的事件。國民政府決定于8月13日封鎖長江江陰以下江面，行政院秘書黃浚（秋岳）受日人的收買，竟將此機密泄漏給日本人。事發之后，國民政府于8月20日將黃免職逮捕，6天后將其一伙奸徒18人明正典刑。這是抗日戰爭開始后處理的第一件奸特案件。

為適應戰爭需要，盧溝橋事變發生后，國民政府陸續公布了《軍事征用法》《國民工役法》等法令，強化征兵，實行戰時征發；實行戰時經濟統制，公布《戰時糧食管理條例》《食糧資敵治罪暫行條例》，以保障軍民糧食供給；財政部公布《非常時期安定金融辦法》，防止資金抽逃。

為了堅持長期抗戰，戰爭爆發后國民政府即已開始籌劃將沿海工業設備和人才資源向西部地區遷移。7月下旬，資源委員會工業聯絡組組長林繼庸建議盡速將上海各工廠遷移至西南地區，獲上海工業界的同意。8月10日，行政院通過拆遷上海工廠計劃，責成資源委員會負責進行。資源委員會、財政部、軍政部、實業部會同，組織上海工廠遷移監督委員會，以林繼庸為主任委員。11日，上海工廠聯合遷移委員會成立。

與此同時，集中于沿海和東部地區的文化教育機構和知識精英，在戰爭中也向西部遷移。早在戰爭爆發前，天津南開大學和南京中央大學即已作西遷準備。9月2日，教育部頒令，沿海各省公私立學校遷移內地上課。

以上種種措施，均推動全國轉入戰時軌道。