1.1.1 研究背景和問題

新型城鎮化是中國進入新發展階段的一項重要發展任務。與早期發展經驗與模式類似，我國經濟進入工業化發展中期之后，以城市為中心的快速城鎮化成為主要發展特征，表現為人口快速集中于經濟熱力最強的城市，從“孤島”化的城市轉向“互聯”的城市群落，城市擴張和收縮同步進行。另一方面，與早期發展污染高、區域極差大等不同，我國正試圖走出一條環境污染少、區域發展較為平衡的新型城鎮化道路，體現為以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。推進新型城鎮化“關鍵在于提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為‘造城’，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成”。2020年政府工作報告中進一步提出：提高城鎮化質量，大力提升縣域公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。深入推進新型城鎮化，發揮中心城市和城市群綜合帶動作用，培育產業、增加就業。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。完善便民設施，讓城市更宜業宜居。公共服務質量、環境友好和城鄉統籌成為進入快速城鎮化階段以來關于新型城鎮化最熱的詞匯。

新型城鎮化的逐步推進必然伴隨著水務建設和水務管理的城鎮化，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》從城鎮公共服務、農村基礎設施、階梯價格制度和生態環境保護等多個角度對新型城鎮化進程中城鎮水務建設作出規劃。首先，發展高質量的城市水務是提升城市基本公共服務水平的重要舉措。《規劃》要求：“統籌電力、通信、給排水、供熱、燃氣等地下管網建設，推行城市綜合管廊，新建城市主干道路、城市新區、各類園區應實行城市地下管網綜合管廊模式。加強城鎮水源地保護與建設和供水設施改造與建設，確保城鎮供水安全。加強防洪設施建設，完善城市排水與暴雨外洪內澇防治體系，提高應對極端天氣能力。”對城市水務建設中給排水管網、水源安全和防洪設施提出新的發展要求。其次，村鎮用水由“吃到水”到“吃好水”的轉變，同樣是新型城鎮化下加強農村基礎設施建設的必由之路。《規劃》要求：“加快農村飲水安全建設，因地制宜采取集中供水、分散供水和城鎮供水管網向農村延伸的方式解決農村人口飲用水安全問題。”對農村用水安全提出更高要求。此外，“建立健全居民生活用水階梯價格制度”，同樣體現出新型城鎮化下水務市場價格制度改革的決心。最后，建設以水資源為代表的生態環境保護制度，強化“水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污管理”三條紅線，同樣也是改革完善城鎮化發展體制機制的關鍵一環。

進入快速城鎮化階段，中國面臨著較為嚴重的“水危機”問題，不僅是縣域城鎮，中心城市也普遍面臨著此類問題。地下管網設施落后，年久失修，更新緩慢，這并非是盛世危言。2018年北京多條道路因暴雨受阻，這是自2012年“7·21”特大暴雨以來再次因暴雨受阻。首都如此，其他地區問題更加嚴重。國家住建部的一份調查顯示，在351個城市中，有213個城市發生過積水內澇，占總數的62%；內澇災害一年超過3次以上的城市就有137個，甚至還有57個城市的最大積水時間超過12小時。城市水質不良問題十分突出，根據環保部2017年《全國環境質量報告》，全國地表水1940個水質斷面檢測中，Ⅳ、Ⅴ類462個，占23.8%；劣Ⅴ類161個，占8.3%，合計為32.1%，近1/3不能作為飲用水水源。地下水水質問題更為嚴重，根據原國土資源部對31個省（區、市）223個地市級行政區5100個監測點的檢測結果顯示，較差級和極差級分別占51.8%和14.8%，優良級、良好級和較好級僅占8.8%、23.1%和1.5%，近2/3的地下水不能作為飲用水，城市水污染問題日益突出。通過對我國水污染事件的分析發現，2011—2015年全國水污染事件373起，平均每年約74.6起，多發生在沿海經濟發達地區，且以工業廢水為主，污水、化學品和油類為主要污染物，突然排污、累積污染、污染泄漏和管道事故是主要風險源（吉立等，2017）。作為公共事件，管網、水質、水污染事件頻出不僅極大損害產業的發展，也考驗著政府的公信力，引發了人們對城市供水、排水和水處理的公共性質、公共責任以及提供方式的重新思考。

長期以來，我國城市水務供排放業務在微觀主體上是以事業單位的形式運營，運作模式遵循一種典型的多部門管理、計劃性投資和經營的思路。盡管向居民收取由當地政府（通常是計委價格處）審核的福利性低水價，但這種水價僅僅被視為用于“促進居民節約用水”的工具，并不能補償企業運營的成本和代價。水費不能完全支撐供水和排水企業的正常運行，缺口由地方政府提供財政支持，這樣的運行機制大大降低了企業對效率的追求，也增加了政府的責任和負擔。本地供排水設施投入和維修的資金則根據規模大小，分別由國家、省級和當地政府各職能部門審核和選定，但大部分仍由當地政府籌集。供排水過程中的各種行為，如取水、排水達標、供水質量等則分別由水利、環保和衛生等專業部門協管，形成了所謂“九龍治水”的現象。

水自身的復合商品特征是“政出多門”存在的一個重要客觀理由，其維度的多樣性、用途的廣泛性、影響的深遠性與涉水設施工程、設備以及利用開發保護等潛在的巨大利益決定了多部門管理和協作成為可能與現實，但這種“過度”的介入導致了政府與市場功能糾結不清。盡管國外類似的管理模式也有成功的案例（如日本和韓國），但這種管理思路是建立在協作成本較低、居民用水規模較為穩定的基礎上。對于國內而言，20世紀80年代之后，伴隨著快速工業化、市場化和潮涌的城鎮化進程而出現的巨大需求缺口，以及結構轉型引起的不同主體和部門間的利益糾葛，對多部門管理模式的有效性構成了嚴重威脅。

相對于行政管理模式的選擇性困難，城市水務的微觀市場化進程則推進得較快。傳統意義上，市政供水、排水和污水處理等屬于城市的公用事業部門，在20世紀90年代就開始向企業化轉制，核心目標是讓微觀主體成為“自負盈虧、自我發展”的獨立主體。另外一項重大改革是政府對這些運營機構不再提供全額的財政補貼，而是由企業向銀行借貸。因此，20世紀90年代初，水務企業面臨的重大問題就是虧損和巨額的貸款付息壓力，以及面對城鎮人口激增帶來的基礎設施投資缺口。由于資金短缺、工藝技術落后、效率低下等諸多因素，地方政府為擺脫困境，通過引入亞行和世界銀行的貸款，同時通過招商引資、放寬外資進入門檻等方式尋求解決問題的途徑。

市場化進程正式開啟是中國水務改革重大戰略轉型的標志，它體現了水務部門從微觀計劃性管理思維向市場轉型的一種探索。有人將這一進程表述為外資進入、國有企業公司化改制、民營企業逐步進入等三階段論或者四階段論（陳慧，2013）。根據住建部的《中國城鄉建設統計年鑒》，我國供排水事務發展十分迅速，供排水能力總量均居于世界前列，2018年年供水總量614億立方米，供水管網長度86萬公里，用水普及率為98.36%；排水管網長度為68.34萬公里，年污水處理量為497.61億立方米，污水處理率為95.49%。然而，供排水事務總體表現為供排水技術標準較低、技術水平落后、服務質量較低、區域差異和城鄉差異較大、經營效率低下、虧損較多，這也是城鎮供排水事務面臨的普遍困境。

以1992年第一家外資企業進入廣東省中山市坦洲鎮自來水廠為起點，近30年的水務市場化改革總體上突破了原有的體制束縛，不完善、不成熟的市場逐步向成熟市場邁進，系統化的管制制度逐步形成，人們對于水務運營和管理以及水務性質的認識也逐步深化，但爭議的問題也很多，如外資高溢價收購、固定回報率、政府承諾、水價快速上漲、水的性質、企業效率、低價競爭、企業競爭優勢、管制制度及其安排、普遍服務和公益性監管等。一切問題爭論的核心在于，在快速城鎮化帶來的巨大需求下，水務部門如何通過市場化改革、公共服務提供和監管體制轉型等，真正實現企業效率、監管體制以及運行機制的相互協調，使得市場目標、城鄉目標、社會目標和國家目標相一致。

習近平總書記在黨的十八大和十八屆三中全會上提出了一系列生態文明建設和生態文明制度建設的新理念、新思路、新舉措。保障水安全，必須在指導思想上堅定不移地貫徹這些精神和要求，堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的思路，實現治水思路的轉變。強調保障水安全，無論是系統修復生態、擴大生態空間，還是節約用水、治理水污染等，要充分發揮市場和政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場機制。水是公共產品，水治理主要是政府的職責，該管的不但要管，還要管嚴管好。同時要看到，政府主導不是政府包辦，要充分利用水權、水價、水市場優化配置水資源，讓政府和市場“兩只手”相輔相成、相得益彰（陳雷，2014）。