（三）公共支出規模理論

公共支出規模，可以理解為公共支出總水平。它反映了政府在一定時期內集中、占有和使用的經濟資源數量，以及財政與其他經濟主體之間的各種經濟關系，體現了財政職能發揮作用的廣度和力度。

1.公共支出的分類

第一，按照公共支出的性質來分類，其可分為消耗性支出和轉移性支出。消耗性支出的直接表現為政府購買物品或勞務的活動，這類支出包括購買日常政務活動所需的或用于進行國家投資所需的物品或勞務的支出。前者如政府各部門的行政管理費，后者如政府各部門的投資撥款。消耗性支出通過這些物品或勞務的數量與價格相乘來計算。這些支出項目的目的和用途當然有所不同，但卻具有一個共同點：政府一邊付出了資金，另一邊相應地獲得了物品或勞務，并運用這些物品或勞務來履行政府的各項職能。就是說，在這一類支出中，政府如同其他經濟主體一樣，在從事等價交換的活動。之所以稱這類支出為消耗性支出，是因為這類支出反映了公共部門要占用社會經濟資源的要求。由政府部門運用這些資源，就排除了私人部門運用它們的可能性。因此，在西方國家，這類公共支出是計入國民生產總值與國民收入之內的。轉移性支出直接表現為資金無償、單方面的轉移，這類支出主要包括政府部門用于養老金、補貼、債務利息、失業救濟金等方面的支出。這些支出的目的和用途也不同，但卻有一個共同點：政府付出了資金，卻無任何資源可得。轉移性支出不存在任何交換的問題。這類公共支出并不反映公共部門占用社會經濟資源的要求；相反，轉移只是在社會成員之間的資源再分配，公共部門只發揮中介人的作用。

第二，按照公共支出的目的性來分類，其可分為預防性支出和創造性支出。預防性支出，指的是用于維持社會秩序和保衛國家安全，不使其受到國內外敵對力量的破壞和侵犯，以保障人民生命財產安全與生活穩定的支出。這類支出主要包括國防、警察、法庭、監獄與政府行政部門的支出。創造性支出指的是用于改善人民生活，使社會秩序更為良好，促進經濟發展的支出。這類支出主要包括經濟、文教、衛生和社會福利等。對公共支出作這樣的區分，可以揭示公共支出的去向及其在經濟生活中的作用。

第三，按照政府對公共支出的控制能力來分類，其可分為可控制性支出與不可控制性支出。這里所說的控制能力，就是政府可根據經濟形態的變化和公共收入的規模來對公共支出進行調整（增減）的能力。以此為分類標準，不可控制性支出可解釋為根據現行法律和契約所必須進行的支出，也就是在法律或契約的有效期間內必須按照規定準時如數交付，不得任意停付或逾期支付，也不得任意削減其數額的支出。在西方國家，這類公共支出主要包括兩大項：一是國家法律已有明文規定的個人所享受的最低收入保障和社會保障，如失業救濟、食品券補貼等；二是政府遺留義務和以前年度設置的固定支出項目，如債務利息、對地方政府的補助等。與此相反，可控制性支出可解釋為由政府部門根據每個預算年度的需要分別決定或加以增減的支出。對公共支出做這樣的區分，可以表明政府對其支出項目的可控制能力，哪些支出有伸縮的余地，哪些支出是固定不變的。

第四，按照公共支出的受益范圍來分類，其可分為一般利益支出與特殊利益支出。所謂一般利益支出，指的是全體社會成員均可享受其所提供的效益的支出，如國防支出、警察支出、司法支出、行政管理支出等。這些支出具有共同消費或聯合受益的特點，提供給各個社會成員的效益不能分別測算。所謂特殊利益支出，指的是對社會中某些特定居民或企業給予特殊利益的支出，如教育支出、醫藥支出、居民行為支出、企業補助支出、債務利息支出等。這些支出所提供的效益只涉及一部分社會成員，每個社會成員所獲效益的大小有可能分別測算。按照這種標準進行分類，可以說明公共支出所體現的分配關系，進而分析不同階層或不同利益集團的決策者在公共支出決策過程中可能采取的態度。

2.公共支出規模的衡量指標

公共支出規模的衡量指標包括：一是財政支出規模的絕對指標，是指財政支出預算中的絕對金額，即財政支出總額，它能夠比較直觀地反映財政支出的現狀和變化情況；二是財政支出規模的相對指標，即財政收入占GDP的比率（財政收入比率）、財政支出占GDP的比率（財政支出比率），通常情況下都是后者大于前者。

3.公共支出增長現象的解釋

公共支出不斷增長似乎是市場經濟國家經濟發展中的一條規律。理論界對于公共支出規模增長趨勢的理論解釋有以下幾種：

（1）政府擴張論，也稱瓦格納法則。其是由德國經濟學家瓦格納首先發現的，由指政府職能不斷擴大以及政府活動持續增加的規律。

①一方面，隨著社會的發展，政府完善國內外法律規章以及維護社會秩序的要求隨之增加，以保證市場機制發揮作用所必需的社會“環境條件”。另一方面，在經濟工業化、管理集中化、勞動力專門化的條件下，經濟結構以及當事人之間的市場關系越來越趨于復雜化，所有這些都有賴于公共部門活動的加強。

②政府從事物質生產的經濟活動越來越多了。因為隨著勞動生產率的提高，規模較大的公營企業較之規模較小的私營企業的經營條件變得相對優越起來。這促進了政府對生產領域的介入。

③政府提供的公共物品或勞務的范圍越來越大了，如交通、教育、衛生保健等。這類項目通常具有一種天然壟斷的屬性，且投資數額大、外部效應顯著。這類項目如果交由私人部門經營，則很容易因私人壟斷而導致社會的不安定。所以，政府介入這些項目，將這些物品或勞務的提供納入其職能范圍，是一件必然的事情。

據此，瓦格納得出結論：政府活動不斷擴張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會經濟發展的一個客觀規律。

（2）內外因素論也稱梯度漸進增長論，皮考克和魏斯曼根據瓦格納法則提出了一個更為復雜的解釋。他們認為，公共支出的增長只是由公共收入的增長造成的。基于這種判斷，他們將導致公共支出增長的因素歸結為兩種：

①內在因素。在稅率不變的稅收制度下，隨著經濟的發展和國民收入的增加，政府所征得的稅收收入必然呈不斷增長趨勢。而追求政治權力最大化的政府更喜歡擴大支出。除非既有的公共收入水平對其擴大支出的欲望構成約束，否則，政府的公共支出的上升必然會同國民生產總值（GDP）的增加以及由此而帶來的公共收入的增加呈線性關系。

②外在因素。除了公共支出隨著收入的增加而增加這種內在因素之外，還有一種外在因素也會導致公共支出的增加。這種因素就是，在社會發展過程中總會遇上動蕩時期，如戰爭、饑荒級別的社會災難。在動蕩時期，政府的支出急劇增加。于是，政府會被迫提高的稅率或增加新稅，不愿意多交稅的公眾也會被迫接受提高的稅率和新增的稅種。但在動蕩時期過后，稅率水平并不會退回到原來的水平上，有些新稅還繼續存在，因而政府能夠繼續維持動蕩時期的高額支出。據此，皮考克和魏斯曼的結論是：公共收入和公共支出總是同步增長的。

（3）經濟發展階段論：馬斯格雷夫和羅斯托傾向于用經濟發展階段論來解釋公共支出增長的原因。在他們看來，在經濟發展的早期階段，政府投資往往在社會總投資中占有較高的比重。這是因為在這一時期，公共部門必須為經濟發展提供必需的社會基礎設施，如公路、鐵路、橋梁、環境、衛生、法律和秩序、電力、教育等。這些公共投資對處于經濟和社會發展早期階段的國家步入經濟起飛階段，并進入發展的中期階段來說，是必不可少的前提條件。當經濟發展進入中期階段之后，政府的投資便開始轉向對私人投資起補充作用的方面。公共投資的規模雖有可能減少，但由于這一時期，市場失靈的問題日趨突出，成為阻礙經濟發展進入成熟階段的關鍵因素，從而政府部門必須加強對經濟的干預。政府加強對經濟的干預顯然要以公共支出的增加為前提。隨著經濟發展由中期階段進入成熟階段，公共支出的結構會發生相應的轉變。公共支出從以社會基礎設施投資為主的支出結構，逐步轉向以教育、保健和社會福利為主的支出結構。公共支出中這些進行福利再分配的政策性支出的增長會大大超過其他項目的增長，這又進一步使得公共支出的增長速度加快，甚至快于國民生產總值的增長速度。

由此可見，馬斯格雷夫和羅斯托的模型，實際上是反應公共支出的結構在長時期中的變化的模型。

（4）官僚行為增長論：這種理論從制度角度解釋了財政支出規模與官僚集團行為的關系。按照公共選擇理論的觀點，官僚是指負責政策執行、通過政治制度作出的集體選擇的代理人集團，或更明確地說是指負責提供政府服務的部門。經濟學家們經常假設，個人是以追求自身利益為最大目標的，企業是追求利潤最大化的。尼斯克南認為，官僚竭力追求機構規模最大化，機構規模越大，部門預算越大，官僚們的權力越大。正因為官僚機構以機構規模最大化為目標，從而導致財政支出規模不斷擴大，甚至財政支出規模增長超出了公共產品最優產出水平所需要的支出水平。由于交易成本很高，撥款機構很難控制官僚行為。因此，官僚機構通常以兩種方式擴大其預算規模。第一，他們千方百計讓政府相信他們確定的產出水平是必要的。第二，利用低效率的生產技術來增加生產既定的產出量所必需的投入量（增加預算、附加福利、工作保障，減少工作負荷），這時的效率損失不是由官僚服務的過度提供，而是投入的濫用所致。由此可見，官僚行為從產出和投入兩個方面迫使財政支出規模不斷膨脹。

4.公共支出的最優規模

公共部門的規模屬于資源配置問題。相對于私用品而言，公共產品的生產需要占用多少社會資源？最大社會受益原則有助于我們理解這一問題。首先我們做如下三種假設：①假定私人部門的所有市場在理想狀態下運行，即不存在外溢性、成本遞減等現象。②假定存在著私人部門不能生產的公共產品，而且這些公共產品也不能在私人市場上出售。這些公共產品的提供構成政府的全部經濟活動。③假定政府已對用于生產全部公共產品的各種方案進行了評估，而且知道每種方案所產生的社會收益。我們根據社會邊際收益曲線（MSB）和社會邊際成本曲線（MSC）中的社會總收益曲線和社會總成本曲線的推導可以得出，當社會邊際收益等于社會邊際成本時，社會凈收益最大。這一基本原理也同樣適用于公共支出的最優規模決定，不論是哪一領域的財政支出都應當將其規模增加到其社會邊際收益等于社會邊際成本的那一點，因為這時公共支出的社會凈收益最大。