本書力圖解釋政府部門，即官僚機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行。盡管本書部分章節(jié)也涵蓋了國外政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作——一些人對(duì)此比較感興趣——但本書主要關(guān)注的依然是美國。在最后部分，我專門用一章來展示我對(duì)美國和國外官僚體制差異的思考。

本書詳細(xì)闡釋的對(duì)象包括：警察局、學(xué)校體系、中央情報(bào)局、美國軍隊(duì)、國務(wù)院、管理委員會(huì)、郵政總局、社會(huì)保障總署、美國陸軍工程兵團(tuán)、林務(wù)局等。詳細(xì)闡釋的用意不在長篇大論，而是讓讀者相信，官僚體制并不是我們有時(shí)所想的那樣簡單劃一。現(xiàn)實(shí)經(jīng)常不同于學(xué)術(shù)理論和公眾偏見。

對(duì)現(xiàn)代國家演進(jìn)感興趣的歷史學(xué)家和社會(huì)學(xué)家已經(jīng)探討了社會(huì)的官僚化。馬克斯·韋伯就是這一傳統(tǒng)的開山鼻祖，盡管他的一些具體主張已被證明有誤，但依然值得我們重新細(xì)讀。不過，此類細(xì)讀將會(huì)讓我們把官僚體制視為自成一體的龐然大物——社會(huì)組織的一種獨(dú)特形式。通過把一些通則運(yùn)用到具體案例，這種獨(dú)特形式的存在就增加了政府行為的可預(yù)測性。官僚體制里的成員擁有職權(quán)、享有終生事業(yè)和較高的社會(huì)地位，同時(shí)還操縱著權(quán)力杠桿。這使得官僚體制成為一種至高無上的權(quán)力，普通民眾和政壇人物與之進(jìn)行著徒勞的搏斗。

這種看法部分正確，但是不加實(shí)質(zhì)性的修正便全盤接受會(huì)讓讀者難以了解美國官僚機(jī)構(gòu)（也許還有普遍意義上的官僚機(jī)構(gòu)）的一些重要特征。許多官僚機(jī)構(gòu)不能把一些通則運(yùn)用到具體案例，同時(shí)它們明確抵制任何通過清晰而普遍的規(guī)則來闡釋它們的政策的努力。在日益增多的官僚機(jī)構(gòu)中，從權(quán)力和重要性的角度來看，依靠官職建立權(quán)威的人員在經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)建立權(quán)威的人員面前黯然失色。想象中官僚機(jī)構(gòu)有至高無上的權(quán)力，可這一看法和現(xiàn)實(shí)是相悖的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是，美國的立法機(jī)構(gòu)質(zhì)疑、非難并采用其他方式影響著官僚機(jī)構(gòu)。官僚機(jī)構(gòu)的行為有時(shí)是有規(guī)律和可預(yù)測的，但也經(jīng)常會(huì)充滿著不規(guī)律性與不可預(yù)測性。有些官僚機(jī)構(gòu)會(huì)抵制變化，但是其他官僚機(jī)構(gòu)經(jīng)常參與結(jié)構(gòu)重組和信條修正。馬克斯·韋伯的深刻見解是有益的，但只是在一定層面上。超出了這個(gè)層面，區(qū)別要比概化更為重要。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治科學(xué)家已經(jīng)開始把曾經(jīng)用來解釋商業(yè)公司行為的分析方法原封不動(dòng)地應(yīng)用到政府機(jī)構(gòu)上。就像企業(yè)家被認(rèn)為始終在使他們的“效用”最大化，官僚人員現(xiàn)在也同樣被認(rèn)為在使他們的“效用”最大化。商業(yè)人士的效用被假定為利潤；官僚人員的效用被假定為和利潤相似的東西，如薪金、官階或者權(quán)力。因?yàn)楣倭湃藛T和商業(yè)主管都是人，所以假定他們對(duì)更加喜歡的東西孜孜以求也是可以理解的。以這樣合理的假設(shè)為前提，一些有趣的官僚行為理論就應(yīng)運(yùn)而生了。但截至目前，這些理論依然語焉不詳。我想，其中一個(gè)原因就是官僚人員的偏好多種多樣，他們的行為中只有一部分可以通過他們奮力獲得更高的薪水或更大的預(yù)算這一假設(shè)來解釋。除此之外，官僚人員對(duì)他們自己的薪金、職位以及預(yù)算的掌控力遠(yuǎn)不如商業(yè)人士。基于上述或其他有待挖掘的原因，政府機(jī)構(gòu)拒絕承擔(dān)新任務(wù)或者千方百計(jì)放棄它們正執(zhí)行的任務(wù)就不足為奇了。

民眾與納稅者對(duì)官僚體制也有他們自己的整體理解。他們認(rèn)為官僚人員就像一匹老馬，慵懶而無力，在繁文縟節(jié)和官樣文章中拖沓度日，竭盡全力想游離在本職工作之外。這樣的官僚機(jī)構(gòu)自然而然會(huì)衍生出浪費(fèi)、欺詐、濫用和管理不善。但從一項(xiàng)關(guān)于民眾與官僚機(jī)構(gòu)接觸體驗(yàn)的民意調(diào)查中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)上述觀點(diǎn)明顯言過其實(shí)。在調(diào)查中，大多數(shù)受訪者認(rèn)為他們的接觸體驗(yàn)是正向的，認(rèn)為官僚人員樂于助人、與人友善并且精明能干。[1]這也就意味著那些懶散和平庸的官僚人員一定是為民眾看不到的某一其他機(jī)構(gòu)工作。而其他機(jī)構(gòu)是什么并不清楚，似乎沒有人能夠確認(rèn)，但是每個(gè)人都確定它一定存在。也許那是一個(gè)花費(fèi)435美元買一把斧頭的機(jī)構(gòu)。但是，如果你仔細(xì)去調(diào)查，甚至你會(huì)發(fā)現(xiàn)我們的判定有夸大的成分，即并不存在435美元的斧頭，但這個(gè)時(shí)候再讓別人去相信為時(shí)已晚。（在第十七章，我將會(huì)具體闡述。）

其實(shí)，公共管理方向的學(xué)者已經(jīng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)做了大量詳細(xì)的研究。如果我們坐下來靜心讀完就會(huì)發(fā)現(xiàn)，官僚機(jī)構(gòu)確實(shí)如此。這些著作認(rèn)為：有些官僚人員如同老馬，但大多數(shù)官僚人員并非如此；官僚機(jī)構(gòu)中存在自私自利的行為，但也不乏有人著實(shí)為了更遠(yuǎn)大的目標(biāo)工作；確實(shí)存在一些衍生和應(yīng)用規(guī)則的韋伯式官僚機(jī)構(gòu)，但并不是全部。不過，沒有多少人坐下來把全部研究成果讀完。我是嘗試過的。本書會(huì)總結(jié)我的發(fā)現(xiàn)。

這本書吸收了我25年來所進(jìn)行的官僚機(jī)構(gòu)研究和教學(xué)成果，也吸收了他人撰寫的書和文章，以及（尤其是）那些與我一起工作過很多年的研究生撰寫的博士論文和研討會(huì)論文。另外，我當(dāng)過3年海軍軍官，曾任各種總統(tǒng)委員會(huì)的兼職顧問或成員，這些經(jīng)歷也對(duì)學(xué)院知識(shí)有所補(bǔ)充。雖然我從這些經(jīng)歷中了解到許多情況，但本書并不包含任何“內(nèi)部消息”，所有信息都是從已經(jīng)公開的材料中獲得的。我不喜歡那種不負(fù)責(zé)任地披露內(nèi)幕的回憶錄，盡管現(xiàn)在這種方式變得非常流行并且有利可圖。許多這類回憶錄會(huì)不時(shí)地出現(xiàn)一些有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國務(wù)院和緝毒局等機(jī)構(gòu)工作情況的描述，且沒有標(biāo)注明確的資料來源（那些標(biāo)明出處的除外）——這些皆為我本人在擔(dān)任顧問期間耳聞目睹的情況——褻瀆了公眾曾經(jīng)給予其作者的信任。我想，在沒有第一手材料支撐的情況下，任何研究這些機(jī)構(gòu)的學(xué)者都能很快寫出同樣的東西。

我希望借本書的寫作，論證或至少是闡明一種關(guān)于官僚行為的通俗、簡練和全面的理論。當(dāng)我還是個(gè)年輕學(xué)者時(shí)，由于年少輕狂，曾希望能夠（最好是由我本人）創(chuàng)建出這樣一種理論。我甚至還打算做出幾個(gè)版本。結(jié)果我并沒有研究出一個(gè)關(guān)于官僚體制的理論，而是對(duì)有關(guān)官僚體制某一方面的理論進(jìn)行了無足輕重的修修補(bǔ)補(bǔ)。30多年前，詹姆斯·G.馬奇（James G.March）和赫伯特·A.西蒙（Herbert A.Simon）曾寫道：“盡管組織機(jī)構(gòu)在各種術(shù)語中經(jīng)常被提及，但出于理論興趣來探討組織機(jī)構(gòu)的成果并不多見。”現(xiàn)在的情況依然如此。[2]因?yàn)楹苊黠@，人們?nèi)匀活l繁地引用馬奇和西蒙的研究來支持各種觀點(diǎn)。在幾十年來一直探討組織機(jī)構(gòu)這一主題后，我現(xiàn)在開始懷疑，是否真正存在稱得上“組織理論”（organization theory）的東西。理論當(dāng)然會(huì)存在，但往往過于抽象或籠統(tǒng)，也解釋不了什么問題。令人感興趣的解釋也會(huì)存在，有些還以事實(shí)為支撐，但依然是片面的，受到地點(diǎn)和時(shí)間的局限。許多學(xué)者不同意我的觀點(diǎn)，因?yàn)樗麄冇懈嗟脑捳Z權(quán)。找到一個(gè)全面、系統(tǒng)、經(jīng)過檢驗(yàn)且能夠真正解釋有關(guān)各種組織的眾多有趣現(xiàn)象的理論，是最令我高興的事情了。同時(shí)，如果有人試圖闡明有關(guān)政府機(jī)構(gòu)所有的（或至少是大部分）復(fù)雜性并盡可能接近官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)際情況，這種理論將有助于公眾評(píng)論和大學(xué)生的學(xué)習(xí)。

本書接下來的內(nèi)容沒有很強(qiáng)的理論性，也沒有很強(qiáng)的實(shí)用性。讀了這本書，你學(xué)到的關(guān)于如何管理政府機(jī)構(gòu)的知識(shí)（如果有的話）并不會(huì)很多（盡管你也許會(huì)認(rèn)識(shí)到，不論你如何盡了最大努力去改變政府機(jī)構(gòu)的管理辦法，原來的做法依然被承襲）。那為什么要讀這本書呢？只是因?yàn)槟愀信d趣，而且可能想知道更多關(guān)于我們政府如此運(yùn)行的原因。對(duì)我來說，這個(gè)理由便足夠了，近三十年來我一直是這樣認(rèn)為的。

注釋

[1]See the opinion surveys summarized in Charles T.Goodsell,The Case for Bureaucracy,2nd ed.(Chatham,N.J.:Chatham House,1985),chap.2;and Daniel Katz,Barbara A.Gutek,Robert L.Kahn,and Eugenia Barton,Bureaucratic Encounters(Ann Arbor,Mich.:Institute for Social Research of the University of Michigan,1975).

[2]James G.March and Herbert A.Simon,Organizations(New York:John Wiley & Sons,1958),5.