與眾多中國法律一樣，《反壟斷法》第1條開宗明義規定了本法的立法目的：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”表面看，《反壟斷法》規定了多元的立法目的，其中涉及多元的利益主體，包括市場參與者、消費者、社會等。值得思考的是，這些利益主體之間是何種關系，其相互之間的利益完全一致嗎？如果存在不一致應當以何種利益優先考慮？實際上，關于《反壟斷法》是否應當設置多元化的立法目的一直存在較多爭議。筆者認為，《反壟斷法》將維護消費者利益和維護社會公共利益并列為立法目的是不妥當的，淡化甚至削弱了反壟斷法維護消費者利益這一根本目標；更嚴重的是，利益集團有可能將其利益包裝為無法明確界定的公共利益，假“公共利益”之名而行自肥之實，最終損害消費者利益。

一 維護社會公共利益不應是反壟斷法的立法目的

（一）反壟斷法的終極目的是保護消費者利益

對于反壟斷法的立法目的，學界存在一些爭議。筆者贊同眾多學者的主張，即反壟斷法的終極目標是保護消費者利益、提高消費者福祉。例如孫穎認為，“為了一國的經濟安全，相對于保護消費者這一終極目的而言，‘維護有效的公平競爭秩序’這種目的只是工具性的”；“競爭法通過調整公平自由的競爭秩序這一直接目的，實現對消費者權利的保護”[1]。張娜認為：“從二戰以來的情況看，反壟斷政策對競爭機制的保護，對效率的追求，最終往往是落實到消費者福利這一點上，保護消費者福利無異成了反壟斷政策的終極目標。”[2]吳玉嶺認為：“反壟斷法本質上是競爭促進政策。這一政策的最終經濟目標應當是通過對資源進行有效率的分配與利用，引進新的技術和管理方式，開發新的產品，提高產品質量，增加產品數量，增進消費者福利。”[3]顏運秋認為，相對于保護消費者權益的終極目的，維護有效的公平競爭秩序這種目的只是工具性的，必須符合終極目的的要求。[4]

保護消費者利益也是美國和歐盟反壟斷法的主要目的或首要目的。在1979年萊特案中，美國最高法院首次把《謝爾曼法》稱為“消費者福利方案”[5]。美國司法部在支持申請人的法庭之友意見中使用了“消費者福利”的概念，它指出“《謝爾曼法》的主要目的是保護消費者”。[6]歐盟競爭法中也有類似的規定。歐盟委員會確認規制壟斷協議和濫用市場支配地位的“目的是作為提升消費者福利以及確保有效配置資源的手段保護市場上的競爭”[7]。歐盟《對具有市場支配地位的經營者濫用排他性行為適用歐共體條約第82條的優先執法指南》進一步明確指出，歐委會的執法重點是確保市場正常運行以及確保消費者能夠從經營者之間的有效競爭帶來的效率和勞動生產率中獲益。[8]

基于此，筆者認為反壟斷法第1條所規定的“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率”都是為了實現“維護消費者利益”這一終極目標而設立的“階段性”目標，兩者之間是實現途徑與終極目標的關系，因此從本質利益上是高度一致的。

（二）經濟運行效率的主體不明，不宜作為立法目的

關于何謂反壟斷法所保護的消費者利益或消費者福利[9]，盡管有爭論，但其含義基本是確定的。從第二次世界大戰以來的情況看，反壟斷政策對競爭機制的保護，對效率的追求，最終落實到消費者福利這一點上，保護消費者福利無疑是反壟斷政策的終極目標。

《反壟斷法》第1條將“提高經濟運行效率”作為立法目的是值得商榷的，它未能指明經濟運行效率的主體。從理論上講，經濟運行效率應當包括生產商的經濟運行效率。但是，如果市場競爭不夠充分，生產商經濟運行效率提升帶來的利益的增加未必會轉移給消費者，甚至在特定情形下生產商利益有可能與消費者福利相沖突。例如，如果生產商利益的增加是通過限制競爭的方式實現的，則該行為不應當被鼓勵，更不是反壟斷法的立法目的。假設相關市場的龍頭企業A公司擬收購其最主要的直接競爭對手B公司。收購完成后，A公司將節約可觀的采購成本和運營費用，經濟運行效率因而得以提高。但由于該并購消除了最主要的競爭對手，A公司有能力將其產品價格提高15%以上。此項收購甚至對該相關市場的其他生產商也可能是有利的，因為其他生產商在該項并購完成后也將有能力相應地提高產品價格。并購雖然提高了A公司的經濟運行效率，但是由此帶來的經濟效益的增加是以損害消費者利益為代價的。此項并購實際上導致了利益從消費者向生產商的轉移，是反壟斷法所禁止和反對的。反壟斷法如果僅僅以提高經濟運行效率為目標，那么當生產商的經濟運行效率與消費者福利之間存在沖突時，該規定不但不能給出明確的指引，還可能將問題復雜化。

消費者福利導向簡單易行，具有較強的可操作性，能提高法律執行效率，節約執行成本。當今反壟斷政策的首要目標是通過阻止經營者對市場競爭不正當的限制，以確保消費者能夠以競爭性價格購買物品、接受服務。限制競爭導致的價格提高之所以應受譴責，不僅是因為它會導致配置效率低下，還因為它不公平地將消費者福利轉化為壟斷利潤。反壟斷政策懲治將提高生產效率的所得放進壟斷者腰包的所謂“有效率的壟斷”，希望通過競爭提升經濟效率并將這種效率轉變為消費者福利。[10]

（三）社會公共利益的概念與內涵含混不清，極易被濫用

而作為《反壟斷法》中與維護消費者利益相并列的維護社會公共利益，其內涵與外延并不明確，是一個模糊的、在不同情境下可以靈活解釋的概念。社會公共利益可以是經濟利益，也可以是非經濟的，諸如政治利益、文化利益。保護環境、保護就業、保護經營者的合法利益、保護文化多樣性都可以在特定情形下被解釋為社會公共利益。由于其固有的模糊性與不確定性，公共利益實際上非常容易被濫用甚至被相關利益集團所“俘獲”，成為掩蓋特定利益集團的保護傘。社會公共利益與消費者利益之間的關系則并不明晰，其內在利益是否一致也存在很大的不確定性。而反壟斷法則以保護消費者利益和福祉為鮮明目標，所謂的“社會公共利益”在特定情形下可能與保護消費者利益產生嚴重的沖突。比如，在經濟嚴重衰退的背景下，同行競爭者共同采取限產保價措施，當然能夠有效改善該行業經營者的經濟效益，減少該行業的失業率，但所有這些“成果”的取得都是以犧牲下游用戶利益并最終侵害消費者的整體福利作為代價的，因此必然應當受到反壟斷法的規制。當此種保護特定行業的經濟效益和充分就業被解釋為公共利益的話，就會與反壟斷法保護消費者利益的目的產生直接沖突，該部分利益的實現將使《反壟斷法》本來的、真正的立法目的落空。

（四）社會公共利益是反壟斷豁免的法定事由，但不應成為立法目的

除了立法目的，《反壟斷法》還在壟斷協議和經營者集中部分都規定了社會公共利益。其中，第15條規定，如果是“為實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益的”，可以不適用禁止橫向壟斷協議的第13條和禁止縱向壟斷協議的第14條的規定。《反壟斷法》第28條規定：“經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構應當作出禁止經營者集中的決定。但是，經營者能夠證明該集中對競爭產生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的，國務院反壟斷執法機構可以作出對經營者集中不予禁止的決定。”這兩條規定都是在特定情形下賦予執法者對反競爭的行為網開一面的權利，其所考慮的利益是與保護消費者利益相平行的其他重大利益[11]，其所界定的社會公共利益是必須滿足嚴格的法定要件的、極其例外的情形。保護此種例外的、罕見的社會公共利益不應當與基本的、原則性的保護消費者利益等量齊觀，不應當被列為反壟斷法的立法目的。

反壟斷法將社會公共利益和消費者利益并列，意味著兩者是不同的利益。但至少在反壟斷法的語境下，社會公共利益和消費者利益不應當存在重大的、實質性的區別。[12]如果一定要對社會公共利益作出一個相對精確的界定，那么消費者的整體利益就應當是社會公共利益。在反壟斷法中，維護社會公共利益原則在很大程度上是通過維護正常的市場競爭機制和競爭秩序來實現的。[13]因此，筆者認為完全沒有必要將兩者并列作為反壟斷法的立法目的。筆者贊同美國反托拉斯法制定時對此問題的說明，其可以對上述觀點作一個很好的解釋性說明。美國制定《謝爾曼法》時帕特曼眾議員指出，保護競爭就是為了保護消費者的利益，提高工薪階層、廣大生產者和全體人民的福祉。美國國會認為，消費者福利是“社會公共利益”的重要組成部分，也就是“社會公共利益”在反壟斷行為中的載體。[14]

（五）反壟斷法立法目的從多元走向單一的趨勢

實際上，美國和歐盟的反壟斷法都經歷了立法目標從多元、分散走向相對單純、集中的過程。在美國反托拉斯法產生初期，它還承擔著政治與社會職責，包括：努力分散大型公司在政治、經濟、社會等方面的決策權，保證私人利益不受侵犯，社會公共利益不受損害。在最近的幾十年，反壟斷法的政治目標與社會目標逐漸得到淡化，經濟目標已成為反壟斷法的主要目標。目前，通過防止市場上的經營者采用違法手段限制自由競爭，反壟斷政策的首要目標是使廣大消費者能夠購買到更加質優價廉的商品、享受到更加優質的服務。[15]歐盟競爭法在立法目的上也經歷了類似的轉變。歐盟競爭法過去一直采用多元目的觀，特別關注市場一體化和競爭自由與公平，但在過去十幾年間開始慢慢接受以消費者福利作為立法目的的觀點，特別是歐委會積極推動這一轉向。[16]例如，2002年時任歐委會競爭委員的馬里奧·蒙蒂認為：“保護競爭本身不是目的，最終的政策目標是保護消費者福利……歐洲的消費者是歐委會競爭執法的主要受益者，他們因而可以以更低的價格享受到更多的產品和服務。”[17]歐委會前競爭委員克魯伊斯指出：“在審查并購以及相關行為是否違反有關卡特爾和壟斷的條約規則時，歐洲委員會現在使用的確立已久的標準是消費者福利。”[18]在中國，作為保護市場競爭、維護消費者利益基本法的反壟斷法，應當堅持以保護市場競爭、保護消費者利益作為根本職責和價值取向，反壟斷法不應當也不可能是萬能法，不應當被賦予額外的、其無法勝任甚至可能有沖突性的保護社會公共利益的職責。筆者并不反對在特定情形下考慮諸如環境保護、就業等“公共利益”，但反對將保護此等利益作為《反壟斷法》的立法目的。

反壟斷法不是萬能的，不可能也不應當期待反壟斷法解決一切問題，這種不切現實的期待反過來將侵蝕甚至動搖反壟斷法保護消費者利益這一真正立法目的。現用一個假設案例來說明。在當前混合所有制改革過程中，一個運營高效、蓬勃發展的民營企業擬收購一家效益低下、冗員眾多的地方國有企業。該收購達到了經營者集中的申報標準，因此向反壟斷局進行了申報。在審查的過程中，該地方政府向反壟斷局提出了反對收購的意見，理由是該民營企業在收購完成后將大量裁員，批準此項收購可能將導致失業大增，威脅社會穩定。事實是，此項交易如得到批準，將大大提高并購后企業的經濟效益，該企業將能夠提供更好的產品和服務，最終增加消費者福利，但實現這些目標的前提是必須裁減冗員。面對這一問題，反壟斷局應當以維護消費者利益的立法目標為指引，批準此項交易。至于失業問題，并不是反壟斷法和反壟斷局能夠解決的，應當通過其他的制度安排（如社會保障制度）加以解決。如果以失業增加、影響穩定為由不批準此項交易，實際上就是以部分的、局部的利益（如可能被裁員的員工利益、地方政府維護穩定的利益）代替了消費者福利，是不可取的。

（六）相關案例評述：汕尾市真誠汽運公司訴汕尾市人民政府案

對《反壟斷法》立法目的的討論與探究有著非常重要的現實意義。一方面，面對法律沒有明確規定的事實情況或者對法律的具體解釋和理解存在爭議的情形，執法者可以依據保護消費者利益這一立法目的對被訴行為或具體法律條文進行分析和解釋，并結合具體的法律規定作出判斷。另一方面，旗幟鮮明地確立反壟斷法保護消費者利益的立法目的，在實踐中能夠有效地防止、避免和排除利益集團通過“社會公共利益”這一含混不清又可以包羅萬象的理由，堂而皇之地以犧牲消費者利益為代價而實現利益集團的目的。

廣東省高級人民法院2016年作出的“汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司訴汕尾市人民政府”行政判決[19]非常清楚地展現了地方政府是如何將自身的“私利”包裝為所謂的“公共利益”，并進而損害廣大乘車人（即消費者）的利益的。不過遺憾的是，廣東高院盡管糾正了一審法院作出的被訴行為不構成行政壟斷行為的錯誤判決，認定被告行為違法，但最終卻以“公共利益”為由繼續保留非法的被訴行為的法律效力，拒絕撤銷該違法的行政許可。

1.案件基本事實與法院判決

為貫徹落實國家關于城市優先發展公共交通，解決汕尾市公共交通落后狀況，汕尾市政府決定引進有實力的戰略投資者與汕尾市國資委共同經營汕尾市轄區范圍內0-50公里公共交通項目并成立項目公司，將特許經營權許可給項目公司。為此，汕尾市政府決定通過競爭性談判的方式確定戰略投資者，發布了涉案“0-50公里公共交通項目”特許經營權許可招投標公告。經法院查明，在公告發布之前，汕尾市政府已經事先通過會議紀要的方式將涉案特許經營權直接授予廣東省汽車運輸集團有限公司獨家經營，交通行政主管部門亦根據該市政府會議紀要的要求先行清理包括本案原告（二審上訴人）真誠汽運公司在內的公交運營指標。二審法院認為，本案的焦點問題是汕尾市人民政府在涉案公共交通項目特許經營權的授予過程中是否存在排除、限制競爭的行為。二審法院經審理認為，汕尾市政府提前指定了本案第三人為涉案公共交通的獨家特許經營者的行為，已經違反了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《市政公用事業特許經營管理辦法》關于應由市場競爭機制來確定經營者的規定，存在排除市場原有同業競爭者的主觀意圖，屬于行政性限制競爭行為，應當認定該特許經營許可的程序違法。但是，“考慮到涉案許可涉及公共利益，相關公交車輛和運行線路已從2015年投入運營至今，若撤銷該許可將會給汕尾市公共交通秩序造成損害，給汕尾市人民群眾的出行帶來不便，因此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項之規定，本院僅確認被上訴人的被訴行政行為程序違法，但保留涉案許可的法律效力，對上訴人關于撤銷該許可的上訴請求不予支持”。

2.案件評述

應當說，二審法院認定爭議的行政許可屬于行政性限制競爭行為，即行政壟斷，撤銷一審判決并判決該行為違法無疑是正確的。但本案的關鍵在于，對二審法院以“公共利益”為由保留已經被判定為違法的行政許可的法律效力是否正確？按照二審法院的邏輯，保護“公共利益”是優先于保護市場競爭的，因此，雖然爭議的行政許可違法排除了市場競爭，但出于“公共利益”的考量，此種行政許可的法律效力應當被保留。如前所述，對于反壟斷法而言，保護市場競爭的終極目的是維護消費者利益，保護市場競爭是實現維護消費者利益的途徑與手段。因此，按照二審法院的上述邏輯，本案中維護公共利益與維護消費者利益是存在沖突的，在兩者不可兼得的情況下，保護公共利益應當優先于維護消費者利益。什么是本案確認的公共利益呢？二審法院認為是公共交通秩序和人民群眾出行便利。問題是，公共交通秩序和人民群眾出行便利真的與維護消費者利益相沖突嗎？實際上，在本案中，公共交通秩序和群眾出行便利本身就是消費者利益的重要組成部分，兩者不僅并不沖突，相反還存在高度的一致性和統一性。在本案的相關市場，即汕尾市公共交通服務提供商市場，消費者利益與公共利益高度一致，消費者（即乘客）以最低的成本安全便利地搭乘公共交通工具就是消費者利益，也應當是所謂的“公共利益”的核心與本質。由于汕尾市政府違法指定獨家運營商，排除了市場競爭，獲得行政許可的廣東省汽車運輸集團有限公司提供的公共交通服務價格必然高于市場競爭的服務價格。廣東省汽車運輸集團有限公司由于違法行為而獲取的壟斷利潤就是消費者付出的額外成本。如果說本案案情事實存在所謂“公共利益”的話，消費者利益就是最大、最重要的利益。因此，法院以所謂的公共利益為由，認可限制了競爭、損害了消費者利益的行政許可是錯誤的。

退一步講，即便認可公共利益與消費者利益存在一定的沖突，二審法院在推理上也存在嚴重瑕疵，其判決缺乏一個重要的推理過程，即撤銷限制競爭的行政許可必將“給汕尾市公共交通秩序造成損害，給汕尾市人民群眾的出行帶來不便”。誠然，撤銷一個已經行之有年的獨家經營者意味著重新組織公開招標、更換服務提供商等一系列的繁瑣的程序與較大的成本，但也將給消費者帶來顯著的利益，即經過市場競爭脫穎而出的服務商將能提供更好的服務和更低的價格。僅當撤銷現有服務商導致的成本的增加將超過更換服務提供商可能給消費者帶來的利益能夠被證明，法院作出的繼續維持該行政許可效力的判決才是正確的。考慮到龐大的消費者數量及由此導致的降低服務價格而產生的巨大利益，筆者認為此項證明義務很可能無法完成。

公共利益可以包含的內容與范圍更廣，因此也更容易被濫用和曲解。比如，本案所謂的公共利益，可能還包括公共交通服務提供商的利益（包括已經被行政許可獨家經營的廣東省汽車運輸集團有限公司的利益）、市政府維護交通秩序且方便管理的利益等等。但是這些利益如果與消費者利益相沖突時（正如本案事實所展現的那樣），則消費者利益無疑應當被優先考慮。因此，筆者認為《反壟斷法》應當摒棄被異化和曲解的“公共利益”，旗幟鮮明地確立維護消費者利益的立法目的。

結論

《反壟斷法》的立法目的具有宣示性和導向性，為所有的實體規則和程序規則提供價值基礎。[20]討論社會公共利益是否應當作為中國《反壟斷法》立法目的的意義在于，當《反壟斷法》沒有明確的規定或提供明確的指引時，立法目的將作為各方提出自己主張的重要依據和理論支持。《反壟斷法》將社會公共利益與消費者利益作為同等的、并列的立法目的，模糊了價值取向，為利益集團的“尋租”打開了方便之門，是不可取的。

二 維護統一開放的市場體系應成為立法目的

（一）調整政府與市場的關系是經濟改革之核心，這一任務仍未完成

歷史地看，我國的市場經濟從國家壟斷的計劃經濟脫胎而來，雖然已歷經30多年的轉型發展，但政府仍深度參與到微觀經濟中。我國發展和完善社會主義市場經濟，核心問題是處理好政府和市場的關系。一直以來，政府在眾多領域深度參與到市場中，競爭不充分、不平衡的問題突出，我國總體上走了一條政府推進型的經濟發展道路，其中存在政府行為對市場競爭的深度干預。[21]可以說，我國40年改革開放的歷史，就是一部發展市場經濟的歷史，是政府不斷向市場讓渡權力、不斷發揮市場的更大作用，而政府不斷回歸本位的歷史。這是中國政治、經濟發展區別與美歐日發達經濟體的獨特歷史。其中具有里程碑意義的重大事件包括：1992年，黨的十四大提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用；2013年黨的十八屆三中全會決議使市場在資源配置中起決定性作用，再次確認經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。可見，盡管經歷了二十多年，政府與市場的關系仍然在深化改革之中，這一在中國改革開放歷程中居于核心地位的任務仍未完成。在一些地區和行業，仍然存在一些政策措施沒有處理好政府與市場的關系，對應當由市場機制發揮作用的領域進行不當干預。如設定歧視性標準、限制商品要素流通，實施地方保護、區域封鎖；指定交易和不當干預經營者生產經營，導致行業壁壘、企業壟斷；違法給予優惠政策或不當減損市場主體利益等。這些政策措施從長遠和全局看，扭曲了市場資源配置，提高了制度性交易成本，阻礙了社會創新活力，不利于建設統一開放、競爭有序的市場體系。[22]

（二）地方行政壟斷成因復雜、危害巨大

在所有行政壟斷行為中，尤以地方保護主義或稱地方行政壟斷最為常見，也危害最大。我國地方行政壟斷主要有五項成因：第一，計劃經濟體制的殘余影響；第二，部門與地方行政權力主體的利益驅動；第三，政府干預主義影響下的行政權力過度經濟化；第四，財稅制度與事權、財權劃分制度的附屬影響；第五，行政權力施行偏離法治化軌道。

地方行政壟斷的危害表現在兩方面。一方面，行政壟斷會增加尋租損失，造成社會福利損失。另一方面，行政壟斷會對于規模經濟產生負面影響。具體表現形式包括：（1）行政壟斷導致地區封鎖，阻礙具有優勝劣汰的市場外在機制的產生與發展，直接影響了我國統一市場與規模經濟的形成，造成我國產業集中度低下；（2）行政壟斷導致權力尋租行為的產生，使各類企業追求行政權力的偏袒庇護，因而企業缺乏通過市場競爭而在全國統一市場實現更大市場規模的內在動力；（3）行政壟斷造成企業的短期行為，由于地方行政壟斷將國家權力進行碎片化分解，產生條塊分割效應，損害了國家權力的整體權威性。[23]

（三）反壟斷法未能發揮應有作用，修法應將維護統一開放市場列為立法目的

在深化市場經濟機制的這一歷史性的改革進程之中，前期主要是黨和政府通過紅頭文件、政府公文等形式主動讓渡自身權力，在1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案將“依法治國”寫入憲法之后，法律在這一進程中發揮了越來越重要的作用。反壟斷法作為“經濟憲法”或經濟大憲章的地位，理應在這一歷史進程中發揮中流砥柱的作用。我國《反壟斷法》實施十多年來，執法機構著力查處了一批具有廣泛社會影響的案件，特別是原工商總局和國家發改委在2015年之后加大了對行政壟斷行為的規制力度[24]；但從宏觀的視角觀察，我國目前階段創新動力不足、競爭不夠充分的問題依然存在，政府行為對市場競爭的不當影響仍存在。作為維護市場競爭最重要機制的反壟斷法，并沒有能在深化市場經濟改革、確立市場的決定性作用方面發揮應有的核心作用。其中原因很多，包括《反壟斷法》實施時間不長、社會各界法律意識不強、執法者的執法經驗有限以及政府職能轉變不徹底、政治體制改革遲滯等諸多原因。為了更好地解決上述中國特有的問題，筆者建議《反壟斷法》在立法目的上增加“維護統一開放的市場體系”的內容。實際上，現行《反壟斷法》第4條規定：“國家制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則，完善宏觀調控，健全統一、開放、競爭、有序的市場體系。”雖然該條提及了統一、開放、競爭、有序的市場體系，但并未將其確立為反壟斷法的立法目的，未能體現立法目的重要的宣示功能，無法作為指導全局性的綱領在法律缺乏明確規定的情形下被援引。

（四）歐盟形成單一市場的經驗具有重要借鑒意義

歐盟競爭法在形成（統一開放的）單一市場方面的經驗值得借鑒。構建與完善歐盟統一市場的實踐由來已久。早在1987年2月，歐洲共同體委員會就頒布了“單一法案：建立歐洲的新邊界”行動計劃，其宗旨為構建歐洲單一市場。1992年，歐洲單一市場基本形成。迄今為止，由28個成員國組成的歐盟統一市場是世界范圍內最大規模的單一市場。歐盟統一市場的官方名稱即是歐盟單一市場（The European single market）。從1993年1月1日起，該官方名稱被正式使用。

競爭政策是歐盟形成單一市場的過程中最重要的政策工具，理解這一點對理解歐盟競爭法來說至關重要。這一特點使得歐盟競爭法區別于其他任何司法轄區，包括美國反托拉斯法，也包括歐盟成員國自身的競爭法。歐盟競爭法的服務對象有兩個，一個是競爭本身，另一個就是形成單一市場。形成單一市場的目標貫穿于歐盟競爭法的整個發展過程之中。在競爭法促進單一市場的形成方面，一個很好的例子是2002年通過的關于汽車分銷的新的集體豁免條例。[25]相對于此前的規定[26]，新的條例增加了對經銷商和供應商的限制，理由是歐委會認為經銷商和供應商可能在不同的成員國市場實施價格歧視。[27]時任歐盟委員會競爭委員的Mario Monti在評論新的條例時說：“……當市場未能按照《歐盟運行》條約預設的目標那樣正常運作時，歐委會還需要發揮力挽狂瀾的作用。關于汽車分銷的新的集體豁免條例就是一個具體的例證。為了消費者的利益，同時也為了歐洲（汽車）工業的利益，現在是需要一個真正統一的汽車市場的時候。通過對舊的條例的審查，我們清楚地發現，該條例并未能實現預期的市場一體化的目標，消費者并未能從限制性行為的豁免中獲得應有的利益。因此，新的條例將致力于對市場一體化提供新的動力，消費者將因此能夠享受到更好的價格、更多的選擇和更好的服務。”[28]

（五）公平競爭審查機制意義重大，但需要立法目的作為支撐

公平地說，中央政府在規制行政壟斷，特別是在破除地方保護方面從2015年以來取得了長足的進步。除了兩個反壟斷執法機構——國家原工商總局和國家發改委對地方政府和公用事業單位的執法個案之外，更重要的是在制度性規范上邁出了具有決定性意義的一步。2016年6月14日，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》；一年后，針對前期的執法和執法檢查中發現的問題，國家發改委等五部門又出臺了極具操作性和創造性的《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》。可以說，一個針對性和操作性都很強的規范性文件已經形成。在國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》序言中，對政府公權力不當干預市場的現狀做了相當準確而精練的概述：“公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎。隨著經濟體制改革不斷深化，全國統一市場基本形成，公平競爭環境逐步建立。但同時也要看到，地方保護、區域封鎖，行業壁壘、企業壟斷，違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統一市場和公平競爭的現象仍然存在。”該意見對規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理、廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法具有重要意義。

但也必須看到，國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》僅僅是規范性文件，甚至都不是行政法規，面對由來已久、根深蒂固的地方行政壟斷，其權威性和法律效力都存在很大的缺陷。一個鮮活的例子是，2016年12月21日出臺的《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》規定的“京人京車”等準入條件[29]引發了巨大的爭議，其核心在于要求網約車駕駛員具有北京戶籍是否合理必要。如果根據《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》第14條規定的標準，“不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件，包括……設置明顯不必要或者超出實際需要的準入和退出條件，排斥或者限制經營者參與市場競爭”，該要求可能因設置超出實際需要的準入條件而違反公平競爭審查制度。然而，該規定有北京市地方法規的上位法作為法律依據：北京市人大常委會制定的《北京市出租汽車管理條例》規定出租汽車駕駛員應當具有本市常住戶口。[30]雖然作為國務院的規范性文件，但其在效力上似乎無法“凌駕”于北京市地方法規之上，頗顯尷尬和無奈。

未來，在修改《反壟斷法》過程中，除了在具體制度上吸收上述意見及實施細則中的核心內容外，在第1條中形成和維護統一開放的市場作為立法目的至關重要，為破除行政壟斷、形成統一市場奠定堅實的法律基礎。

（六）“有序”競爭不應是反壟斷法的立法目的

《反壟斷法》第4條對市場體系的建立和完善提出了四個方面的目標，即健全統一、開放、競爭、有序的市場體系。其中，如上所述，統一的、開放的市場體系是反壟斷法立法目標應當包括的內容；競爭的市場體系本身已經包含在立法目的之中，無須贅述；針對“有序的”市場體系，筆者認為有待商榷。一個值得提出的問題是，何謂“有序”？《反壟斷法》追求的有序競爭是哪一種秩序？競爭是有序的嗎？

所謂有序，可以做兩種解釋。字面解釋的有序是指有秩序的、有規律可循的、遵循確定規則的。此種字面解釋的有序顯然與競爭規則是不一致的甚至矛盾的。競爭的自然結果是優勝劣汰、適者生存，競爭的過程必然伴隨著原有市場秩序的逐步打破和新的市場秩序的逐步形成，穩定、平衡的市場結構是暫時性的、例外的情形，動態的、變化的市場結構才是永恒的、主流的狀態。這種周而復始、動態變化的市場狀態很難被定義為“有序”競爭。反壟斷法也不應當追求此種意義上的有序。對有序另一種更有說服力的解釋是指在經營者法律規范所允許的范圍內進行商業活動，其實主要是指公平競爭，相對應的無序競爭主要是指《反不正當競爭法》規定的商業賄賂、虛假宣傳、侵犯商業秘密等不正當競爭行為。[31]在此意義上的有序，也不應當是《反壟斷法》的立法目的，而是《反不正當競爭法》的立法目的。反壟斷法解決的是對競爭的限制和排除問題，是有沒有競爭的問題；而反不正當競爭法關注的則是競爭的方式手段是否正當合法的問題，是競爭是否公平的問題，兩者雖然并稱為“競爭法”，但立法目的和關注對象存在顯著的差異。因此，無論從上述哪個意義上講，有序的競爭都不應當成為反壟斷法的立法目的。

結論

政府對市場的不當干預而形成的行政壟斷是我國一種獨有的排除、限制競爭現象，其由來已久、危害巨大。反壟斷法不僅應當對其加以規制，而且應當從更高的立法目的層面做明確的宣示。反壟斷法除了應將實踐中，特別是公平競爭審查制度已經確立的好的經驗做法上升為反壟斷法的內容外，更應當明確將維護統一開放的市場作為立法目的，作為反壟斷法追求的價值目標。

注釋

[1]孫穎：《論競爭法對消費者的保護》，《中國政法大學學報》2008年第4期。

[2]張娜：《論價值分析視角下反壟斷法對消費者利益的保護》，《現代商貿工業》2010年第2期。

[3]吳玉嶺：《美國反壟斷法的價值追求及其爭議背后的意識形態沖突》，《首都師范大學學報》（社會科學版）2009年第2期。

[4]顏運秋：《反壟斷法應以保護消費者權益為終極目的》，《消費經濟》2005年10月。

[5]Reiter v.Sonotone Corp.-442 U.S.330,343 (1979).

[6]Brief for the United States As Amici Curiae Supporting Petitioners,Reiter,442 U.S.330(1979)(No.78-690),1979 WL 213494,at 12.

[7]Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty (2004/C 101/08);European Commission,DG Competition Discussion Paper on the Application of Article 82 of the Treaty to Exclusionary Abuses.Brussels,December 2005,

[8]Guidance on the Commission’s enforcement priorities in applying Article 82 of the EC Treaty to abusive exclusionary conduct by dominant undertakings (2009/C 45/02),para.5.

[9]消費者利益使用的詞語不一而足，如消費者福祉、消費者權益、消費者利益、消費者福利、消費者剩余等。

[10]王利軍、王海濤：《反壟斷法中的消費者權益研究》，《法學雜志》2007年第3期。

[11]如《反壟斷法》第15條提及的節約能源、保護環境、救災救助等。

[12]王曉曄：《反壟斷法》，法律出版社，2011，第30頁。

[13]王先林主編《中國反壟斷法實施熱點問題研究》，法律出版社，2011，第10頁。

[14]王樹理：《反壟斷法立法目的研究》，碩士學位論文，中國社會科學院研究生院，2013，第12頁。

[15]王樹理：《反壟斷法立法目的研究》，碩士學位論文，中國社會科學院研究生院，2013，第12頁。

[16]蘭磊：《反壟斷法上消費者利益的誤用批判（上）》，《競爭政策研究》2016年9月。

[17]Mario Monti,“Europe’s Merger Monitor”,The Economist,9 November 2002.

[18]N.Kroes,European Competition Policy-Delivering Better Markets and Better Choices,speech at the European Consumer and Competition Day,London,15 September 2005,

[19]廣東省高級人民法院行政判決書（2016）粵行終1455號，汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司訴汕尾市人民政府案。

[20]石小娟：《對我國〈反壟斷法〉立法目的的理解》，《價格與市場》2013年9月。

[21]張穹（原國務院反壟斷委員會專家咨詢組召集人）：《實施公平競爭審查制度 有力維護市場公平競爭》，《人民日報》2016年6月21日。

[22]2016年7月7日國務院新聞辦舉行的“建立和實施公平競爭審查制度等情況”新聞發布會。

[23]翟巍：《公平競爭審查視野下統一市場評價指標體系的建構》，載《經濟法30人論壇第三期“公平競爭審查制度實施與國有企業深化改革”研討會會議論文集》，2016。

[24]參見原國家工商總局反壟斷與反不正當競爭局競爭執法公告和發改委執法公告。

[25]Commission Regulation 1400/2000 [2002] OJ L203/30,[2002]5 CMLR777.

[26]Regulation 1475/95[1995] OJ L145/25.

[27]Alison Jones,Brenda Sufrin,EC Competition Law,Oxford University Press,2 nd Edition,p.36.

[28]Commission’s XXXⅡnd Report on Competition Policy (Brussels,2003).

[29]《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》規定在本市申請“網絡預約出租汽車駕駛員證”的駕駛員，應當有本市戶籍，在本市申請辦理“網絡預約出租汽車運輸證”的車輛，應當是本市車牌。

[30]《北京市出租汽車管理條例》第9條。

[31]《反不正當競爭法》第2條第2款規定：“本法所稱的不正當競爭行為，是指經營者在生產經營活動中，違反本法規定，擾亂市場競爭秩序，損害其他經營者或者消費者的合法權益的行為。”