第一章
觀察和分析中國民主政治的三個視角

第一節
現代化轉型的視角

民主是現代文明發展的必然要求，但這并不意味著現代化進程中民主只有一種發展模式。民主依然需要在現代政治文明的基本單位——國家的范圍之內得到確立和發展。每個國家都有自己的歷史、文化與傳統，都有自己的發展方位和發展議程。一個國家的民主發展，既受到該國特定社會—歷史—文化條件的約束，也受到現代國家建設、現代化轉型與發展的整體邏輯的制約。因此，不同國家的民主政治，其生成方式、組織方式、運行方式都是多元的。這恰恰是人類現代政治文明的創造力和生命力所在。中國特色社會主義民主政治的建構及其實踐，既立足于中國的歷史、國情、文化、傳統之上，又與中國在現代化進程中不同階段面臨的主要任務息息相關。從現代化轉型的視角出發考察分析，近代以來中國社會的兩次大規模現代化轉型對中國的民主政治帶來了深刻影響并塑造出其主要發展軌跡、制度特征、建構路徑：首先，中華民族大一統傳統的歷史規定性制約著近代中國的國家轉型，決定了近代中國只能選擇民主共和的政治轉型之路，并以民主共和為價值取向確立國家權力的屬性和國家制度的安排，以維系大一統的傳統；其次，在改革開放以來的現代化轉型過程中，經濟、政治、社會等方方面面的體制改革催生出了新的權力結構、經濟結構、社會結構，對于我國民主政治的內在機理、運作機制、實踐空間、功能類型均提出了新的挑戰和新的要求。

古代中國自進入文明社會以來，始終存在追求大一統的愿望。大一統是中華文明的根柢，是中華文明的力量源頭。(1)周朝在宗法分封制的基礎上建立大一統，但陷入天子弱而諸侯強的境地，最后走向崩潰。春秋戰國之際，農業開始使用牛耕和鐵制農具，個人可以買賣土地，地主經濟逐步興起，而具有政治特權的領主經濟開始消亡，世襲貴族逐步式微。諸子百家也紛紛提出天下歸一的主張，儒家呼吁天下“定于一”，法家提出“道無雙，故曰一，是故明君貴獨道之容”，墨家提出“天子唯能壹同天下之義，是以天下治也”。秦始皇一統天下之后，在全新的制度體系基礎上重建大一統。秦制用君王—官僚的權力結構替代了周制君王—貴族的權力結構，天子與士大夫共天下的中央集權制遂取代了天子與貴族分權的宗法封建制。秦制用郡縣制代替了分封制，用官僚制代替了貴族制。

作為政治制度體系，“大一統就是指以皇權（天子）為中心，以政治集中為本質，郡縣制、官僚制、選官制、儒家意識形態高度耦合在一起”。(2)大一統從戰國初期就開始顯露出中央集權的特征，直至秦漢奠定了古代大一統的國家制度體系，實現了“書同文、車同軌、量同衡、行同倫”的標準。其中，郡縣制原本是在兼并戰爭時期為方便資源統一配置和調度的需要，劃分出的若干戰區，后來發展為統治者管理國土的行政區域。根據記載，在秦朝的行政規劃體制下，共設有36個郡，共1000個左右的縣。縣以下設鄉、里、亭。鄉和里是行政機構，亭為治安組織。齊民編戶制是伴隨郡縣制發展出的一種戶籍管理制度。由政府控制的人口都必須按姓名、年齡、籍貫、身份、相貌、財富情況等項目一一載入戶籍，方便國家監控民眾的生活、生產，征收賦稅，提取資源。秦漢以降的選官制是大一統政治的軸心制度，打破了宗法分封制下依靠家族和血緣關系的世卿世祿制度，選拔標準逐步趨向公平、客觀，先后經歷了漢朝時期的察舉制、魏晉南北朝時期的九品中正制、隋唐時期的科舉制的變遷，源源不斷地從社會中選拔出具有治國理政才能的人才隊伍。驛傳體系是專門接待往來官員和政府文書傳遞業務的組織制度，由國道和驛路構成的交通信息網絡服務于朝廷公文的傳遞、物質的運輸、軍隊的調動，同時也方便中央對邊疆地區的管控。

作為中國人的思想價值觀念，大一統經由儒家意識形態的傳播，為中央集權體制提供了社會—文化層面的支撐。“大一統”重視政治秩序、文明秩序的統一，通過文明秩序的統一來保障政治秩序的統一，達到萬邦協和、天下大同的局面，具有積極的人類文明意義。中華文化通過在語言、文字、思想、價值觀等方面的統一，凝聚著中華民族各個民族成員的情感和認同，塑造出中華民族共同的文化認同和精神紐帶，成為中華民族共同體的精神文化支撐，促進了中華民族共同體的形成和發展，是中華民族共同的文化遺產。中華文明的統一性形成了共同的價值觀和獨特的凝聚力，構成了中華民族共同體的精神支柱。這些共同的價值觀念不僅在個體層面上影響著中華民族各個民族成員的行為和思維方式，也在社會層面上促進了社會秩序的穩定和共同體的形成。

作為中華民族生存與發展的根本方式，民族大一統建立在多元一體的結構之上。2023年6月2日召開的文化傳承發展座談會上，習近平總書記發表重要講話指出，“中華文明具有突出的統一性”，形成了延續數千年之久的“九州共貫、多元一體的大一統傳統”，“從根本上決定了中華民族各民族文化融為一體，即使遭遇重大挫折也牢固凝聚，決定了國土不可分、國家不可亂、民族不可散、文明不可斷的共同信念，決定了國家統一永遠是中國核心利益的核心，決定了一個堅強統一的國家是各族人民的命運所系”。(3)這一重要論述表明在中華民族的悠久歷史中，統一始終是大勢所趨，是中華民族的最高追求和價值目標。中國自古有華夏、諸夏、夷狄等概念，而無民族的概念。對于中華文明而言，民族和民族國家是一種舶來品。在秦朝開啟了統一的多民族國家歷程后，歷代王朝都以統一天下為目標，歷史上的中國，“總是以一個個具體的王朝作為它的肉身”(4)，以一以貫之的中華文化作為靈魂。

近代中國深陷弱國家—弱社會的困境，在1840年鴉片戰爭之后開啟了現代化的探索。19世紀中葉的中國陷入了現代化轉型之困局：一是中央集權的國家結構陷入結構性危機。清政府與列強簽訂了一系列不平等條約，被迫割讓領土、實行治外法權、推行關稅替代等嚴重損害國家主權的政策；國內爆發太平天國等大規模反抗運動，清政府不得不依靠地方私人武裝予以鎮壓，中央權威陷入危機，國家的財政能力、軍事能力、行政能力持續衰落，督撫專權開始凸顯，地方力量趁機壯大。二是社會形態陷入低組織化困境。古代中國獨特的士紳階層扮演了國家與社會之間的黏合劑，是承擔和闡釋儒家意識形態的文化精英，也是王朝國家進行政治錄用的主要候選群體。同時，這一階層又位列“士農工商”四民之首，是國家地方和基層治理的精英，代表國家政權對基層完成整合和滲透的任務。晚清時期，資本主義的發展和清政府的崩潰，使士紳階層迅速分化為兩類人群：鄉村社會的土豪劣紳和通商口岸的依附性商業知識群體。前者使地主階級與農民階級之間的土地租賃關系蛻變為對抗性關系，惡化了鄉村秩序；后者也沒有發育成為西方意義上的市民社會。中國社會隨即陷入了孫中山所描述的一盤散沙狀態，極為匱乏組織資源。

圍繞救國的目標，近代中國先后經歷太平天國運動（1851—1864）、洋務運動（1861—1895）、戊戌變法（1898）、清末新政（1901—1911）、辛亥革命（1911）等重大變革實踐。農民階級、地主階級、資產階級維新派、資產階級革命派等不同的社會力量紛紛提出了不同的救國方案，進行了不同的探索。因為封建傳統勢力的強大、外部勢力的干預阻撓、社會利益分化嚴重且缺乏整合、各種思潮錯綜復雜、缺少強有力的主導力量等原因，各類政治派別和政治精英均沒有完成現代國家建構的任務，無力改變國家落后的狀況。

西方國家現代化轉型的總體邏輯是由生產力的進步引發經濟社會變革，經濟社會的發展催生出了新生的階級力量成為推動轉型的主體。他們對于進一步推動生產力發展和自我權利保護、自我價值實現的追求，又引發了上層建筑適應經濟社會基礎的變革或者革命。概括而言，西方國家轉型的核心邏輯是將采邑分封制下多元分散的權力整合為一體。

近代中國的革命是由世界范圍內革命浪潮沖擊引發國家危機所致，而非基于生產力的發展所致，因此是一種外生型的變革。近代中國的國家建設需要解決兩大問題：一是精準定位國家建設的主題。辛亥革命終結了帝制，是中國從封建專制走向民主共和的轉折點。帝制的崩潰意味著大一統政治的國家制度體系的解體，無法再依靠傳統帝制來維系中華民族大一統的生存與發展方式。但是，大一統所蘊含的文明形態、價值取向及其對于國家統一的追求，仍然作為一個根深蒂固的傳統，嚴格地制約著近代以來中國的國家建設。(5)這一約束具體表現為，如何在保持多元一體國家內在統一的前提下，創造新的制度體系延續大一統的傳統，完成現代國家建設，實現國家整體的現代化轉型？因此，重建具有現代化取向的中央集權國家成為19世紀中葉以來中國國家建設的核心主題。二是尋找國家建設的主導力量。中國傳統社會的組織方式和階級結構，決定了近代中國缺乏足夠的經濟社會發展內生性動力，匱乏實現現代化轉型的組織資源和既有現成的主導性階級力量。因此，國家建設的主導力量必須是一個具有先進性、組織化程度較高的階級。

面對第一個問題，構建新型的制度體系大體上有兩種選擇，或是重新選擇專制取向的制度體系以重建大一統，例如軍人專制，但是以袁世凱為代表的軍閥政治倒行逆施，其失敗表明這一道路并不可行；或是基于現實發展的要求，順應選擇民主共和。民主共和的精髓在于保證國家權力的公共性和人民性，保護公民的權利自由不受國家權力的隨意干涉。對于近代中國而言，民主共和屬于舶來品。但是中國對于民主共和的選擇卻是自覺的，目的在于運用這一原則構建新的制度體系、組建公共權力以建立現代國家，維系中華民族的大一統。因此，近代中國國家建設選擇民主共和的出發點是為維系國家統一，而不是為了民主而選擇民主。在民主共和的基礎上重建大一統的基本邏輯決定了以下三個命題：一是要將民主政治的發展納入現代國家建設的潮流之中，緊密地與現代國家建設的方位、議程和進程結合起來，不能脫離現代國家建設的實際發展民主政治；二是要求民主政治的發展能夠徹底擺脫半殖民地半封建社會，避免重新落入專制的泥淖，從而徹底實現民族獨立和人民解放；三是國家轉型的整體邏輯決定了民主政治發展的切入點和首要任務在于保持權力的公共性和人民性，而不在于優先滿足個體的自由權利。(6)這是因為在古代帝國體系解體后，中國處于分崩離析的無政府狀態，短時間內重建公共權力和秩序更具有緊迫性。只有在社會形態較為成熟和社會力量較為發達的前提下，滿足個體的自由權利才更有意義。

面對第二個問題，根據馬克思主義經濟基礎與上層建筑、生產力與生產關系原理，轉型可以區分為兩類：第一類是由生產力發展引起政治、社會、文化的整體轉型；第二類是為適應沖突，由政治上層建筑開啟變革推動國家整體的轉型。近代中國的轉型屬于第二類。低組織化的困境是近代中國現代化轉型失敗的主要原因。克服這一困境最為直接、最有效用的路徑就是組織現代政黨，利用政黨的綱領、意識形態、組織網絡對社會進行再組織化。然而，近代中國的國家轉型中最早出現的政黨屬于西方的競爭性選舉型政黨。從武昌起義到袁世凱政權建立的民國初年，全國涌現出各類型政黨和社會團體高達300多個。這些政黨作為階級和集團利益的代表，圍繞議會選舉爭得席位并試圖贏得政權，激烈的黨爭導致議會政治脫軌，它們無力承擔起整合和領導社會力量進行革命的任務。在俄國十月革命的影響下，無論是孫中山領導的國民黨還是中國共產黨，其組織原則和活動方式都異于西方選舉型政黨，強調通過紀律、集權和統一意志貫徹黨的綱領。但由于國民黨政府是一個與國際資本勢力相互勾連的買辦型政權、一個官僚化的軍事政權、一個低制度化水平的城市性政權，其組織結構功能紊亂、意識形態衰落、軍事斗爭接連失利，故而喪失了領導權。相較而言，中國共產黨依靠科學的理論指導、先進的政治綱領、嚴明的紀律作風、嚴密的組織體系成為中國革命和現代化事業的領導核心。政黨領導國家建設的在以下三個方面塑造出了人民民主的規定性：首先是權力的公共屬性。中國共產黨將分散的民眾凝聚為一個有機整體，以全體人民的根本利益為取向，使國家的權力真正掌握在人民而不是某個階級或集團的手中。這一歷史規定性決定了，中國民主制度生成機理的起點是以人民當家作主為基礎，而西方民主制度生成機理的起點是以原子化、利己化的個人自由為基礎。其次是人民民主的二維互動結構。西方的國家建設和民主發展均圍繞國家—社會的一維結構展開，國家建設是推動上層建筑適應經濟社會的發展變遷，民主發展則是在此基礎上進一步推動政治國家與市民社會展開互動。在這一框架之下，西方民主制度結構因為不同階級之間的沖突、中央與地方之間的緊張、個體權利與國家權力之間的對抗，不可避免地呈現出內在的分散性。但中國共產黨領導國家建設的歷史決定了人民民主的結構表現為國家與社會、政黨與群眾的二維互動結構。政黨通過動員和凝聚群眾，成了現代國家建設的核心力量，決定了現代國家價值體系、制度體系、組織體系的建構，且國家與社會的關系明顯受到政黨與群眾關系的約束。三是代表制的雙重結構。西方政治國家與市民社會的一維互動結構，決定了公民只能通過競爭性選舉與議員之間建立授權—問責關系。在人民民主的二維互動結構中，代表制具有雙重結構，一方面是基于人民主權的委托理論，人民在人民代表大會的制度空間內通過定期選舉和隨時罷免的方式與代表建立授權和問責關系，這種選舉是受到民主集中制約束下的選舉，而非西方式的競爭性選舉；另一方面是中國共產黨通過統一戰線、協商民主、群眾路線等機制，協調利益、凝聚人心、統一思想、集中共識。

1978年，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的歷史性決策。改革開放是中國社會的第二次現代化轉型。在經濟體制層面，我國開始從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，引入市場機制，逐步打破傳統計劃經濟體制的束縛。經過40多年的發展，中國已成功建立起社會主義市場經濟體制。在所有制層面，我國從單一公有制向多種所有制共同發展。改革開放初期，中國開始鼓勵民間資本發展，逐漸放寬了對非公有制經濟的種種限制。如今，中國已經形成了以公有制為主體、多種所有制共同發展的所有制結構。其中，非公有制經濟對經濟社會發展作出的貢獻，可以用“56789”來概括：稅收貢獻超過50%，國內生產總值、固定資產投資、對外直接投資均超過60%，高新技術企業占比超過70%，城鎮就業超過80%，對新增就業貢獻達到90%。在對外經濟關系層面，我國逐步從封閉型經濟向開放型經濟轉變。改革開放以來，我國逐步融入全球經濟體系，積極參與國際經濟合作與競爭。2023年中國的GDP達到126萬億元，已十幾年居世界第二大經濟體，并成為全球貿易和投資的重要參與者。我國貨物進出口總額從1978年的210.86億美元躍升至2023年的41.76萬億元。在人民生活水平層面，我國從溫飽不足向全面小康邁進。改革開放以來，中國城鄉居民收入水平不斷提高，消費結構不斷優化，人民生活水平實現了從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越。1978年全國居民人均可支配收入僅為171元，到2023年，這一數值已經上漲到39218元。(7)

一是現代化轉型改變了基本權力結構。改革開放后，我國通過黨和國家領導制度改革以及社會主義市場經濟體制的確立和發展，從封閉的經濟社會體制轉向開放的經濟社會體制，市場、社會和政府開始具有相對獨立的空間，黨、國家和社會從原有三位一體的關系結構轉變為各自相對自主、有一定距離的格局。在這種權力結構下，政黨如何有效運作國家制度，政黨如何與日益獨立自主的社會建立關系并且展開良性互動，成了嶄新的重大命題。發展社會主義民主政治成為黨執政的合法性主要來源。這就要求執政黨必須以全新的方式方法與政府、社會展開互動，要通過改變領導觀念、領導方式和領導體制，在憲法和法律框架內運作現代國家制度，要對日益自主和多元的社會要進行有效的動員和整合，贏得社會力量的廣泛認同和支持成為掌握權力的合法性基礎。

二是現代化轉型對權力的配置與運行提出了雙重目標。西方國家的經濟基礎以私有制為主，且具有悠久的分權歷史與思想傳統。這些條件決定了西方國家政府的定位和職能在于為市場和社會提供最基本的公共服務和維持秩序，故而建構了一種消極的權力觀念，最大限度減少政府對于市場和社會的干預，主要表現為有限權力和有限政府。與之相反，中國堅持有效市場、有為政府的原則。有為政府對應一種積極的權力觀，主要依據有二：第一，中國實行以公有制為主體的經濟基礎，對公共權力的價值取向、組織運作和制度設計形成了異于西方的安排。中國的各級政府必須經營好轄區范圍內的國有資產，并努力提高經營效率，實現國有資產保值增值的目標。第二，改革開放后的中國實行政府主導型的經濟增長模式，推行趕超型的經濟增長戰略。地方政府的經營化特征較為明顯。(8)這是指地方政府往往通過對土地等公共資源的經營來推動GDP的高速增長，地方政府不單單扮演了調控和監管的角色，還往往通過行業準入、稅收政策、投融資平臺、財政政策等形式直接或間接地介入市場。這一過程中，為推動經濟的高速增長，權力的運作凸顯出了鮮明的效率導向。但與此同時，決策權與行政權高度集中的權力結構也滋生了較大的廉政風險。改革開放后中國經歷的現代化轉型，對于民主政治的發展而言帶來了兩方面的要求：第一，要對黨集中統一領導下的決策權、執行權和監督權功能分權模式，進行科學的配置，加強三權之間的溝通協調，提升權力運行的效率，對有關經濟社會發展的公共事務做出快速的反應；第二，要建構和完善權力的制約機制以及黨和國家監督體系，防止權力的專斷和濫用。如何平衡好效率與廉潔的雙重目標成為發展社會主義民主政治必須解決好的重大課題。

三是現代化轉型要求實現民主與法治的結合。“文化大革命”的教訓和經驗表明，黨的領導和人民行使權利都要在法制的框架內進行，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的權力。改革開放初期，我國開始走上了依法治國的道路，要使法律成為國家治理和權力運行的依據。依法治國要求重視民主政治的制度建設，不斷提升黨和國家權力配置的制度化、權力運行的制度化。健全法制也成為改革開放后中國發展民主政治的重要內容之一。

四是現代化轉型催生了新的經濟社會結構。改革開放后，中國逐步進入市場化、全球化和網絡化時代。產業結構、城鄉人口結構、職業結構、利益結構、居民的生活與生產方式均發生了巨大變化，出現了新的領域、新的階層、新的空間。同時，經濟社會分化和差別凸顯，資源和利益開始向部分群體傾斜集中，人民群眾利益需求復雜化，人民內部矛盾日益增加。經濟社會結構的新變化要求我國的民主政治發展圍繞治理展開，能夠處理和解決好經濟社會發展進程中的各類型治理問題，做到化解矛盾、協調利益、凝聚共識、平衡資源。