·典型案例·

1.豐浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案^[1]

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

作出行政裁決所依據(jù)的房屋資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告違反法定程序，行政裁決是否可撤銷？

【裁判要旨】

行政機(jī)關(guān)作出行政裁決時(shí)依據(jù)的評(píng)估報(bào)告，如果存在評(píng)估人不具備法定評(píng)估資格，或評(píng)估人未依法取證等程序上嚴(yán)重違法的問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的裁決主要證據(jù)不足，依法予以撤銷。

【案情簡(jiǎn)介】

原告：豐浩江等17人（名單略），均為廣東省東莞市東縱大道18號(hào)商鋪的業(yè)主。

被告：廣東省東莞市城建規(guī)劃局。

第三人：廣東省東莞市城區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。

第三人：豐燕芬、周炳坤、張淦林、劉發(fā)枝，均為廣東省東莞市東縱大道18號(hào)商鋪的業(yè)主。

2001年12月10日，被告東莞市規(guī)劃局頒發(fā)給第三人開(kāi)發(fā)公司拆許字（2001）第5號(hào)房屋拆遷許可證，開(kāi)發(fā)公司獲準(zhǔn)對(duì)本案原告等21人所有的東縱大道18號(hào)24間商鋪房屋進(jìn)行拆遷。開(kāi)發(fā)公司提出的拆遷補(bǔ)償方案為：（1）作價(jià)補(bǔ)償，按拆遷建筑面積一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，補(bǔ)償金額按評(píng)估價(jià)計(jì)算；（2）產(chǎn)權(quán)調(diào)換，以拆遷現(xiàn)有商鋪的建筑面積與該地新建商鋪之比1∶0.6的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，互不補(bǔ)償差額。但經(jīng)多次協(xié)商，開(kāi)發(fā)公司與本案各原告未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。2002年4月，開(kāi)發(fā)公司向東莞市規(guī)劃局申請(qǐng)行政裁決，被申請(qǐng)人為本案各原告及韓柳瓊、黃旭超等23人。經(jīng)開(kāi)發(fā)公司委托，華聯(lián)公司于2002年5月20日對(duì)需要拆遷的商鋪房屋作了資產(chǎn)評(píng)估并出具了報(bào)告。評(píng)估結(jié)論是：擬拆遷的物業(yè)商鋪評(píng)估均價(jià)為每平方米5194.61元，倉(cāng)庫(kù)評(píng)估均價(jià)為每平方米3480元。2002年8月20日，東莞市規(guī)劃局就房屋拆遷補(bǔ)償糾紛召集了拆遷人與被拆遷人并公開(kāi)舉行了聽(tīng)證會(huì)。8月30日，東莞市規(guī)劃局作出了拆遷裁決。

原告訴稱：被告上述裁決所依據(jù)的《評(píng)估報(bào)告》在委托主體、使用條件和范圍、適用程序等方面適用法律錯(cuò)誤，且《評(píng)估報(bào)告》的相關(guān)內(nèi)容和鑒定人身份等沒(méi)有經(jīng)過(guò)原告質(zhì)證，其裁決結(jié)果損害了原告的合法權(quán)益，請(qǐng)求撤銷被告作出的房屋拆遷行政裁決。

被告辯稱：裁決所依據(jù)的評(píng)估報(bào)告是由華聯(lián)公司作出的，該公司是經(jīng)工商行政部門(mén)核準(zhǔn)登記成立的獨(dú)立企業(yè)法人，且擁有國(guó)家財(cái)政部批準(zhǔn)頒發(fā)的資產(chǎn)評(píng)估資格，其評(píng)估資產(chǎn)的范圍包括房地產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等各類資產(chǎn)。而且，評(píng)估報(bào)告書(shū)及其評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)均在舉行聽(tīng)證時(shí)經(jīng)各原告質(zhì)證。因此，該評(píng)估報(bào)告具有公信力且合法，我局的行政裁決程序合法，適用法律正確，原告的訴訟理由不成立。

第三人開(kāi)發(fā)公司述稱：原告主張拆遷人從未與被拆遷人就拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題協(xié)商過(guò)顯然與事實(shí)不符，我司與韓柳瓊、蘇偉文、張淦林、劉發(fā)枝、周炳坤等業(yè)主已經(jīng)達(dá)成了房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，與豐浩江等人就拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題也進(jìn)行過(guò)多次協(xié)商。原告認(rèn)為《評(píng)估報(bào)告》作出的價(jià)格評(píng)估顯失公正的主張并無(wú)證據(jù)支持。

東莞市中級(jí)人民法院認(rèn)為：行政訴訟是對(duì)被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，因而本案審查的對(duì)象是被告所作的裁決是否合法。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決……”；第二十三條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”；第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”。因此東莞市規(guī)劃局有權(quán)對(duì)開(kāi)發(fā)公司的申請(qǐng)作出裁決。東莞市規(guī)劃局的裁決經(jīng)過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證，并有《評(píng)估報(bào)告書(shū)》等為據(jù)，裁決結(jié)果有貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式供各拆遷戶選擇，且貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~是按房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定的，符合上述法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，是合法的具體行政行為。豐浩江等人訴稱東莞市規(guī)劃局裁決所依據(jù)的《評(píng)估報(bào)告》在委托主體、使用條件和范圍、適用程序方面違反《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》第十八條的規(guī)定，適用法律錯(cuò)誤，因涉案的評(píng)估房產(chǎn)屬私有資產(chǎn)，并非國(guó)有資產(chǎn)，不屬《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》調(diào)整的范圍，同時(shí)東莞市規(guī)劃局裁決作價(jià)補(bǔ)償?shù)慕痤~是以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定，故對(duì)豐浩江等人起訴的理由不予支持。豐浩江等人訴稱東莞市規(guī)劃局裁決所依據(jù)的《評(píng)估報(bào)告》的相關(guān)內(nèi)容和鑒定人身份等沒(méi)有經(jīng)過(guò)原告質(zhì)證。經(jīng)查，東莞市規(guī)劃局舉行的聽(tīng)證程序已對(duì)相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行了聽(tīng)證，且根據(jù)華聯(lián)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，該所具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)。豐浩江等人未能提交證據(jù)證明該評(píng)估報(bào)告不具合法性和可信性，東莞市規(guī)劃局采納這一評(píng)估報(bào)告作為裁決依據(jù)并無(wú)不當(dāng)。豐浩江等人訴稱《評(píng)估報(bào)告》的評(píng)估價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聚福豪苑、雍華庭、東湖花園等商鋪的價(jià)格，評(píng)估價(jià)格顯失公平。經(jīng)查，涉案的商鋪除區(qū)位外，其他各項(xiàng)指標(biāo)與聚福豪苑、雍華庭、東湖花園等商鋪均不具有可比性。豐浩江等人訴稱拆遷裁決的內(nèi)容超出了開(kāi)發(fā)公司的請(qǐng)求范圍，損害了拆遷戶的合法權(quán)益。經(jīng)查，開(kāi)發(fā)公司因未能與各拆遷戶達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而申請(qǐng)被告裁決，而東莞市規(guī)劃局裁決的5項(xiàng)內(nèi)容均未超出拆遷補(bǔ)償安置及開(kāi)發(fā)公司的請(qǐng)求范圍。綜上所述，豐浩江等人請(qǐng)求撤銷拆遷裁決的理由均不成立，不予支持。

一審宣判后，豐浩江等人不服，向廣東省高級(jí)人民法院提出上訴。

廣東省高級(jí)人民法院經(jīng)二審查明，東莞市規(guī)劃局在受理開(kāi)發(fā)公司的申請(qǐng)后，于2002年8月20日主持了公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并形成了《行政裁決審理筆錄》，該筆錄上有上訴人的訴訟代表人李伊凡和委托代理人的簽名，且在二審?fù)徶欣钜练矊?duì)此已予以確認(rèn)，故豐浩江等人提出的東莞市規(guī)劃局沒(méi)有舉行聽(tīng)證的異議理由不成立。原審法院查明的其他事實(shí)由于當(dāng)事人均未提出異議，應(yīng)予確認(rèn)。

廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為：東莞市規(guī)劃局采納華聯(lián)公司作出的《評(píng)估報(bào)告》作為其行政裁決依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)作出該《評(píng)估報(bào)告》的評(píng)估人員的資格、評(píng)估程序等事項(xiàng)進(jìn)行審查。人事部和國(guó)有資產(chǎn)管理局聯(lián)合發(fā)布的《注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托承接的評(píng)估項(xiàng)目，其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只能由注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師擔(dān)任，評(píng)估報(bào)告至少由兩位注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師簽署方為有效。”本案《評(píng)估報(bào)告》中簽署姓名的評(píng)估人員為張瑞明和肖曉康，但只有張瑞明具有注冊(cè)評(píng)估師資格，肖曉康不具有注冊(cè)評(píng)估師資格。根據(jù)上述規(guī)定，該《評(píng)估報(bào)告》無(wú)效。《評(píng)估報(bào)告》將涉案房屋分為商鋪和倉(cāng)庫(kù)分別予以評(píng)估的理由，是因?yàn)槲性u(píng)估的開(kāi)發(fā)公司所提供的資料將涉案房屋已事先區(qū)分為商鋪和倉(cāng)庫(kù)。作為注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師的張瑞明，評(píng)估時(shí)未對(duì)委托方開(kāi)發(fā)公司提供的資料進(jìn)行審核，就直接采納，違反了財(cái)政部發(fā)布的《中國(guó)注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)道德規(guī)范》第十八條“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師應(yīng)對(duì)客戶委托評(píng)估的資產(chǎn)進(jìn)行勘查，并對(duì)客戶提供的有關(guān)資料進(jìn)行審核”的規(guī)定。而且，豐浩江等人持有的《房屋所有權(quán)證》對(duì)涉案房屋均作了“鋪位”字樣的記載，華聯(lián)公司沒(méi)有提供有關(guān)證據(jù)和法律依據(jù)證明“鋪位”可以理解為商鋪和倉(cāng)庫(kù)，故在《評(píng)估報(bào)告》中將涉案房屋區(qū)分為商鋪和倉(cāng)庫(kù)兩部分，缺乏依據(jù)，不能采信。此外，華聯(lián)公司介紹《評(píng)估報(bào)告》中采用的租金標(biāo)準(zhǔn)，是通過(guò)詢問(wèn)涉案房屋周圍有關(guān)人員后確定的，但評(píng)估人張瑞明卻不能提供證據(jù)對(duì)此予以證明，故華聯(lián)公司采用該租金標(biāo)準(zhǔn)證據(jù)不足。由于作出《評(píng)估報(bào)告》的兩位評(píng)估人員中有一位不具備法定評(píng)估資格，且評(píng)估人員既未對(duì)委托方房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司提供的資料進(jìn)行審核，亦未能依法取證證明其所采納的租金標(biāo)準(zhǔn)，在程序上存在嚴(yán)重違法。東莞市規(guī)劃局在未依法對(duì)該《評(píng)估報(bào)告》的上述事項(xiàng)進(jìn)行審查的情況下，即采納其作為行政裁決的依據(jù)，應(yīng)認(rèn)定為裁決的證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十二條規(guī)定：“對(duì)被告在行政程序中采納的鑒定結(jié)論，原告或者第三人提出證據(jù)證明有下列情形之一的，人民法院不予采納：（一）鑒定人不具備鑒定資格；（二）鑒定程序嚴(yán)重違法……。”據(jù)此，原審法院采納該《評(píng)估報(bào)告》中的評(píng)估結(jié)論不妥，屬適用法律錯(cuò)誤；同時(shí)，原審法院以該《評(píng)估報(bào)告》作為認(rèn)定被訴行政裁決合法的定案根據(jù)，屬認(rèn)定事實(shí)不清。

據(jù)此，廣東省高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)和第五十四條第（二）項(xiàng)第1目之規(guī)定，于2003年I2月12日作出判決：一、撤銷東莞市中級(jí)人民法院的一審行政判決；二、撤銷廣東省東莞市規(guī)劃局東規(guī)行裁[2002]1號(hào)《房屋拆遷行政裁決書(shū)》；三、廣東省東莞市規(guī)劃局在收到本判決書(shū)之日起60日內(nèi)重新作出裁決。

2.宋莉莉訴宿遷市建設(shè)局房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決案^[2]

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

以拆遷人單方委托的評(píng)估公司的評(píng)估報(bào)告為依據(jù)作出的行政裁決是否合法有效？

【裁判要旨】

行政機(jī)關(guān)在對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償糾紛作出裁決時(shí)，違反法規(guī)的規(guī)定，以拆遷人單方委托的評(píng)估公司的評(píng)估報(bào)告為依據(jù)，被拆遷人提出異議的，應(yīng)認(rèn)定行政裁決的主要證據(jù)不足。

【案情簡(jiǎn)介】

原告：宋莉莉。

被告：江蘇省宿遷市建設(shè)局。

第三人：江蘇省宿遷市萬(wàn)興房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。

2002年4月9日，拆遷人萬(wàn)興公司的中貿(mào)百貨商場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目由宿遷市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)立項(xiàng)。2002年9月28日，萬(wàn)興公司取得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，2002年10月25日，萬(wàn)興公司取得了國(guó)有土地批準(zhǔn)書(shū)。2003年3月24日，萬(wàn)興公司取得了房屋拆遷許可證，獲得拆遷資格。2003年3月24日，宿遷市建設(shè)局發(fā)布拆遷公告，并在公告中載明了拆遷范圍、搬遷期限、拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)。原告宋莉莉的房屋建筑面積為637.07平方米，位于宿遷市幸福中路，在拆遷范圍內(nèi)。方元房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱方元公司）根據(jù)萬(wàn)興公司的委托，對(duì)宋莉莉的拆遷房屋進(jìn)行了估價(jià)，由于宋莉莉?qū)Ρ徊鸱课菅a(bǔ)償價(jià)有異議，且要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換，雙方未能達(dá)成協(xié)議。2003年5月28日，萬(wàn)興公司申請(qǐng)宿遷市建設(shè)局對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行裁決。2003年6月5日，宿遷市建設(shè)局依據(jù)方元公司的評(píng)估價(jià)格對(duì)萬(wàn)興公司與宋莉莉的拆遷糾紛作出裁決，主要內(nèi)容是：（一）被拆遷人宋莉莉應(yīng)在裁決書(shū)生效之日起15日內(nèi)拆遷完畢；（二）房屋安置補(bǔ)償費(fèi)共計(jì)685651.88元；（三）萬(wàn)興公司在中貿(mào)百貨商城項(xiàng)目完工后提供一處位于該商城項(xiàng)目的房屋，拆遷人調(diào)換房屋價(jià)格以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為準(zhǔn)。宋莉莉?qū)Σ脹Q不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該裁決。

原告訴稱：被告以方元公司的估價(jià)作為被拆房屋補(bǔ)償價(jià)是錯(cuò)誤的，拆遷人委托方元公司評(píng)估時(shí)違反了公平、公正、公開(kāi)的原則，被告以此評(píng)估報(bào)告直接作為裁決的依據(jù)，剝奪了被拆遷人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，且評(píng)估結(jié)果未經(jīng)雙方質(zhì)證，對(duì)房屋的估價(jià)不準(zhǔn)，被告行政裁決中有關(guān)被拆遷房屋置換的內(nèi)容也不明確，缺乏可操作性。此外，被拆遷房屋在拆遷前一直由他人承租，而對(duì)承租人的安置至今未達(dá)成任何協(xié)議。請(qǐng)求依法撤銷被訴行政裁決。

被告辯稱：方元公司評(píng)估原告房產(chǎn)的程序及結(jié)果沒(méi)有不妥之處，我局根據(jù)方元公司的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行裁決是合法的。原告以拆遷人萬(wàn)興公司未與被拆遷房屋的租賃人簽訂協(xié)議為由，認(rèn)為有關(guān)行政裁決違法，沒(méi)有法律依據(jù)。拆遷人開(kāi)發(fā)的房屋屬期房，我局行政裁決時(shí)尚無(wú)法確定該項(xiàng)目房屋的具體數(shù)量、排列序號(hào)、房屋朝向等，裁決沒(méi)有涉及有關(guān)內(nèi)容并無(wú)不當(dāng)，請(qǐng)求維持該裁決。

第三人辯稱，我公司作為拆遷人，實(shí)施的全部拆遷活動(dòng)均是依法進(jìn)行的。宿遷市建設(shè)局關(guān)于拆遷爭(zhēng)議的行政裁決合法，應(yīng)予維持。

宿遷市宿城區(qū)人民法院認(rèn)為：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。第十七條規(guī)定：被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行價(jià)格評(píng)估時(shí)，沒(méi)有征求被拆遷人的意見(jiàn)；拆遷人和被拆遷人不能達(dá)成一致的，由房屋拆遷管理部門(mén)在符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)中抽簽確定，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在抽簽前三日在拆遷地點(diǎn)公告抽簽的時(shí)間和地點(diǎn)的規(guī)定。

本案中，被告宿遷市建設(shè)局根據(jù)第三人萬(wàn)興公司的申請(qǐng)，有權(quán)依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)原告宋莉莉與萬(wàn)興公司之間的拆遷糾紛作出行政裁決。盡管《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)行政拆遷程序沒(méi)有明確的規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)在裁決時(shí)充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，允許雙方當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行申辯和陳述。但宿遷市建設(shè)局在裁決宋莉莉與萬(wàn)興公司的拆遷糾紛時(shí)，未允許宋莉莉?qū)?zhēng)議問(wèn)題予以陳述和申辯，有失公正，僅根據(jù)萬(wàn)興公司的申請(qǐng)及萬(wàn)興公司單方委托的評(píng)估公司的評(píng)估結(jié)果作為行政裁決的依據(jù)，違反了《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

宣判后，宿遷市建設(shè)局不服一審判決，向江蘇省宿遷市中級(jí)人民法院提起上訴。

宿遷市中級(jí)人民法院認(rèn)為：萬(wàn)興公司的中貿(mào)百貨商場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)行政主管部門(mén)依照法定程序?qū)徟⑷〉昧藢?duì)被告宋莉莉在幸福中路房產(chǎn)的拆遷許可，萬(wàn)興公司在與被拆遷方無(wú)法達(dá)成拆遷協(xié)議的情況下，依法申請(qǐng)宿遷市建設(shè)局對(duì)需拆遷房屋強(qiáng)制拆遷，并無(wú)不當(dāng)，宿遷市建設(shè)局根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在本案的行政裁決中決定限期對(duì)宋莉莉的房產(chǎn)予以拆遷，符合有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，依法應(yīng)予維持。但宿遷市建設(shè)局在裁決被拆遷房屋補(bǔ)償款時(shí)，僅以萬(wàn)興公司單方委托的方元公司的評(píng)估結(jié)論為依據(jù)，違反了《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。本案被拆遷房屋的評(píng)估，系萬(wàn)興公司單方面委托方元公司所為，未經(jīng)被拆遷人宋莉莉的同意。在萬(wàn)興公司與宋莉莉無(wú)法對(duì)房屋拆遷事宜達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，宿遷市建設(shè)局在行政裁決中以拆遷單位單方面委托的評(píng)估公司的評(píng)估報(bào)告為依據(jù)，而不是依照規(guī)定在符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)中抽簽確定評(píng)估單位，對(duì)萬(wàn)興公司與宋莉莉的房屋拆遷糾紛作出裁決不當(dāng)，應(yīng)認(rèn)定為裁決的主要證據(jù)不足，程序違法。依照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)被告在行政程序中采納的鑒定結(jié)論，原告或者第三人提出證據(jù)證明鑒定程序嚴(yán)重違法的，人民法院不予采納。由于宿遷市建設(shè)局沒(méi)有提供證據(jù)證實(shí)采納該評(píng)估結(jié)論的操作程序合法，故應(yīng)依法對(duì)宿遷市建設(shè)局裁決中的第（二）項(xiàng)予以撤銷。基于宋莉莉?qū)λ捱w市建設(shè)局按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)定的拆遷搬家、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有異議，應(yīng)予以確認(rèn)。由于宿遷市建設(shè)局裁決中的第（三）項(xiàng)的內(nèi)容不具有實(shí)際可操作性，故一審判決予以撤銷并無(wú)不當(dāng)。基于宋莉莉的房屋拆遷時(shí)已對(duì)外出租，在安排宋莉莉房屋拆遷后的過(guò)渡用房時(shí)，應(yīng)尊重宋莉莉及承租人的選擇權(quán)。宿遷市建設(shè)局在裁決中雖然對(duì)宋莉莉房屋拆遷后安排了過(guò)渡用房，但由于宋莉莉?qū)嶋H上并未使用，故一審判決對(duì)此內(nèi)容予以撤銷，亦無(wú)不當(dāng)。

綜上，宿遷市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，于2003年12月9日判決：駁回上訴，維持原判。

3.高耀榮訴江蘇省溧陽(yáng)市建設(shè)局城市房屋拆遷行政裁決案^[3]

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

房屋拆遷的行政裁決是否應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)于弱勢(shì)群體的特殊照顧？

【裁判要旨】

法院進(jìn)行合法性審查，應(yīng)充分注意法律的效力位階層次，按照法律適用的原則綜合判斷行政行為的合法性。不僅要從與被訴行為所屬領(lǐng)域或直接相關(guān)的法律來(lái)判斷其合法性，還要結(jié)合被訴行為涉及的其他領(lǐng)域的法律規(guī)定進(jìn)行綜合判斷。對(duì)涉及老年人等特殊群體權(quán)益的行政行為進(jìn)行合法性審查，應(yīng)充分考慮與特殊群體權(quán)益保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)。

【案情簡(jiǎn)介】

原告：高耀榮。

被告：溧陽(yáng)市建設(shè)局。

第三人：溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心。

江蘇省溧陽(yáng)市人民法院一審認(rèn)定，第三人溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心于2006年3月17日領(lǐng)取了溧拆許字（2006）第001號(hào)房屋拆遷許可證。原告高耀榮出生于1928年8月3日，其居住的房屋位于拆遷紅線范圍內(nèi)。第三人與原告就房屋拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題協(xié)商未果，第三人向被告溧陽(yáng)市建設(shè)局申請(qǐng)裁決。被告受理第三人的裁決申請(qǐng)后，進(jìn)行了權(quán)利義務(wù)告知和副本送達(dá)，審查和核實(shí)了相關(guān)材料，并組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)協(xié)調(diào)未果，被告于2008年10月28日作出溧建裁字（2008）第119號(hào)城市房屋拆遷行政裁決書(shū)，并于次日向原告和第三人送達(dá)。裁決內(nèi)容為：一、溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心對(duì)高耀榮實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式給予拆遷補(bǔ)償安置。1、產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋位于溧陽(yáng)市龍陽(yáng)山莊16幢1號(hào)門(mén)501室，建筑面積為121.77平方米，產(chǎn)權(quán)歸高耀榮所有；2、溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心需向高耀榮支付被拆遷房屋補(bǔ)償款人民幣280858元；3、高耀榮需向溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心支付產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)款人民幣297365元；4、高耀榮應(yīng)按本裁決書(shū)第2、3項(xiàng)的內(nèi)容與溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)款合計(jì)人民幣16807元；二、電話移機(jī)、有線電視安（移）裝、空調(diào)機(jī)移位、太陽(yáng)能移機(jī)等補(bǔ)助費(fèi)由溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心憑高耀榮提供的發(fā)票據(jù)實(shí)足額補(bǔ)償給高耀榮。三、高耀榮在接到本裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)將坐落于溧城鎮(zhèn)立新村71號(hào)房屋騰空并交于溧陽(yáng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心拆除。原告不服該裁決，向人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：被告所作的溧建裁字（2008）第119號(hào)城市房屋拆遷行政裁決書(shū)所依據(jù)的評(píng)估報(bào)告和拆遷補(bǔ)償安置方案書(shū)程序、實(shí)體均不合法，不具有法律效力。原告已經(jīng)82歲，將原告安置在五樓，極不合理。原告住宅的土地使用權(quán)是通過(guò)支付土地出讓金受讓而來(lái)的，不能將原告的土地使用權(quán)無(wú)償征收。為此，請(qǐng)求撤銷被告作出的該裁決書(shū)。

被告辯稱：裁決所依據(jù)的評(píng)估報(bào)告合法有效，裁決書(shū)確定的補(bǔ)償安置方案正當(dāng)合理，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

第三人述稱：同意被告方的答辯意見(jiàn)，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

江蘇省溧陽(yáng)市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告溧陽(yáng)市建設(shè)局作為城市房屋拆遷管理部門(mén)，有權(quán)對(duì)因房屋拆遷補(bǔ)償安置達(dá)不成協(xié)議的拆遷糾紛進(jìn)行裁決。被告受理第三人的裁決申請(qǐng)后，進(jìn)行了權(quán)利義務(wù)告知和副本送達(dá)，審查和核實(shí)了相關(guān)材料，并組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，在當(dāng)事人協(xié)商未果的情況下作出裁決，其裁決的程序符合相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》相關(guān)規(guī)定，新建或者改造城鎮(zhèn)公共設(shè)施、居民區(qū)和住宅，應(yīng)當(dāng)考慮老年人的特殊需要，建設(shè)適合老年生活和活動(dòng)的配套設(shè)施。本案中，被告在拆遷裁決過(guò)程中，沒(méi)有考慮到原告年事已高且身患疾病的特殊情況，在裁決安置房時(shí)將原告安置在多層住宅樓的第五層，該裁決的結(jié)果將給原告的生活帶來(lái)不便。基于此，被告作出的行政裁決應(yīng)予撤銷。為此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目的規(guī)定，判決：撤銷被告溧陽(yáng)市建設(shè)局作出的溧建裁字（2008）第119號(hào)城市房屋拆遷行政裁決書(shū)。案件受理費(fèi)50元，由被告溧陽(yáng)市建設(shè)局負(fù)擔(dān)。

4.施桂英訴福建省廈門(mén)市思明區(qū)人民政府行政強(qiáng)制措施案^[4]

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

強(qiáng)制搬遷時(shí)未嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序會(huì)有何后果？

【裁判要旨】

實(shí)施強(qiáng)制搬遷時(shí)，執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)通知被執(zhí)行人到場(chǎng)，否則構(gòu)成程序違法。

【案情簡(jiǎn)介】

原告：施桂英。

被告：廈門(mén)市思明區(qū)人民政府。

福建省廈門(mén)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)定，位于廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室房屋系廈門(mén)市商冷冷凍有限公司自管公房，廈門(mén)市商冷冷凍有限公司對(duì)該房擁有58.57%的產(chǎn)權(quán)，其余產(chǎn)權(quán)歸原告的已故親屬林耀玉所有。因“佳祥花園”的建設(shè)需要，該房屋被列入建設(shè)用地范圍內(nèi)。由于被拆遷人與拆遷人就該房屋的安置補(bǔ)償未能達(dá)成協(xié)議，廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局根據(jù)申請(qǐng)，于2005年12月15日作出廈國(guó)土房拆（2005）55號(hào)裁決，裁決安置房位于廈門(mén)市龍?zhí)痘▓@753號(hào)601室三房一廳一套，并要求原告施桂英自裁決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)搬遷完畢，將廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室交拆遷人拆除。2006年3月15日，廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局向廈門(mén)市思明區(qū)人民政府發(fā)函，申請(qǐng)對(duì)位于廈門(mén)市思明區(qū)湖濱東路78號(hào)401室房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。廈門(mén)市思明區(qū)人民政府于2006年4月1日作出廈思政拆字（2006）3號(hào)《廈門(mén)市思明區(qū)人民政府準(zhǔn)予行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)》，并于2006年4月6日送達(dá)原告。2006年4月29日被告組織人員，對(duì)廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室實(shí)行強(qiáng)制拆遷。

原告訴稱：2004年2月10日廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局頒發(fā)了“佳祥花園”建設(shè)項(xiàng)目的房屋拆遷許可證。原告的房屋屬于拆遷范圍內(nèi)。原告因不能與開(kāi)發(fā)商達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，后經(jīng)廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局行政裁決，原告仍不服。2006年4月3日廈門(mén)市思明區(qū)人民政府印發(fā)《廈門(mén)市思明區(qū)人民政府準(zhǔn)予行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)》。被告于2006年4月29日組織大隊(duì)人員，對(duì)原告在廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室實(shí)行強(qiáng)制拆遷。原告認(rèn)為被告在執(zhí)行強(qiáng)制拆遷過(guò)程中程序違法、侵占原告的私有財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)重侵害了原告的合法權(quán)益。因此，請(qǐng)求判定被告實(shí)施強(qiáng)制拆遷程序違法。

被告辯稱，原告訴被告的行為屬重復(fù)訴訟行為，依法應(yīng)予駁回。被告實(shí)施強(qiáng)制拆遷的過(guò)程程序合法。綜上，原告的訴求應(yīng)全部予以駁回。

福建省廈門(mén)市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告因訟爭(zhēng)房拆遷問(wèn)題與相關(guān)行政管理部門(mén)發(fā)生爭(zhēng)議，其中，2008年3月26日，原告以不服被告思明區(qū)政府強(qiáng)制拆遷行政決定為由提起訴訟。原告的上述訴訟針對(duì)的是被告作出的“強(qiáng)制拆遷行政決定”，而本案中，原告是以被告實(shí)施強(qiáng)制拆除房屋過(guò)程中的程序問(wèn)題，即應(yīng)在《行政強(qiáng)制拆遷通知》的行政文書(shū)中告知原告行政措施的具體執(zhí)行日期和時(shí)間而沒(méi)告知；應(yīng)在行政文書(shū)中告知原告依法享有的權(quán)利、司法救濟(jì)途徑等而沒(méi)告知；實(shí)施房屋拆除時(shí)應(yīng)當(dāng)通知原告到場(chǎng)而沒(méi)有通知等。可見(jiàn)，本案之訴與之前的訴訟針對(duì)的是不同的具體行政行為，不屬重復(fù)訴訟，被告的相關(guān)抗辯主張，本院不予采納。根據(jù)查明的事實(shí)，被告曾于2006年4月6日向原告及其家人發(fā)出《行政強(qiáng)制拆遷通知》，從《行政強(qiáng)制拆遷通知》內(nèi)容上看，被告明確了“拆遷決定”這一具體行政行為的合法性及強(qiáng)制性，目的在于告知強(qiáng)制執(zhí)行的最后期限并要求原告自行搬遷。由于“拆遷決定”已經(jīng)發(fā)生法律效力，無(wú)相關(guān)規(guī)定規(guī)范《行政強(qiáng)制拆遷通知》的相關(guān)要件，被告《行政強(qiáng)制拆遷通知》已經(jīng)滿足通常要件。參照《廈門(mén)市房屋拆遷行政裁決執(zhí)行暫行辦法》的規(guī)定，被告在實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為時(shí)，通知了基層單位（街道、居委會(huì)）到場(chǎng)，制作了強(qiáng)制拆遷的錄像以及被拆遷財(cái)產(chǎn)的清單，并經(jīng)過(guò)公證，上述做法符合規(guī)定。但是，上述暫行辦法第十一條規(guī)定：“被執(zhí)行人在強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)。被拆遷的財(cái)物由執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)送到安置房、周轉(zhuǎn)房或指定的處所，交給被執(zhí)行人。如被執(zhí)行人拒絕領(lǐng)取的，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知被執(zhí)行人在規(guī)定的期限內(nèi)到指定的地點(diǎn)領(lǐng)取被拆遷的財(cái)物，被執(zhí)行人逾期不領(lǐng)取的，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以向公證處辦理提存……”本案中，在被告通知的強(qiáng)制執(zhí)行的最后期限之后，原告即被執(zhí)行人并未履行自動(dòng)搬遷義務(wù)，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的被告應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制執(zhí)行具體日期決定之后再告知原告。但被告沒(méi)有提交相關(guān)的書(shū)面證據(jù)證明履行了上述義務(wù)，其關(guān)于“曾經(jīng)有一位叫‘黃琮’的工作人員撥打原告兒子即原告代理人林曉偉的電話，通知其到場(chǎng)”的主張，也無(wú)相關(guān)證據(jù)證實(shí)。且被告將搬遷的財(cái)物運(yùn)送至安置房后，通知社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)交被執(zhí)行人領(lǐng)取被搬遷財(cái)物的書(shū)面通知，未實(shí)際送達(dá)被執(zhí)行人，對(duì)此，被告在程序上亦違反規(guī)定。

綜上，被告所實(shí)施的強(qiáng)制拆遷行為有法律依據(jù)，但在對(duì)訟爭(zhēng)房實(shí)施行政強(qiáng)制拆除過(guò)程中，違反相關(guān)程序性規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)程序違法。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決確認(rèn)廈門(mén)市思明區(qū)人民政府對(duì)廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室實(shí)施行政強(qiáng)制拆除過(guò)程程序違法。

宣判后，原被告均不服，向福建省高級(jí)人民法院提起上訴。

福建省高級(jí)人民法院認(rèn)定的案件事實(shí)與一審相同。同時(shí)，另查明，思明區(qū)政府廈思政拆字〔2006〕3號(hào)《準(zhǔn)予行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)》，決定對(duì)上訴人施桂英的房屋實(shí)行強(qiáng)制拆遷，并責(zé)令由思明區(qū)城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)行。2006年4月6日，思明區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對(duì)上訴人施桂英及其家人發(fā)出《行政強(qiáng)制拆遷通知》，限定他們于4月21日前自行搬遷完畢。《準(zhǔn)予強(qiáng)制拆遷決定書(shū)》和《行政強(qiáng)制拆遷通知》均由施桂英的兒子林曉偉簽收。由于上訴人施桂英沒(méi)有在限定的期限內(nèi)搬遷。上訴人思明區(qū)政府決定于4月29日對(duì)湖濱東路78號(hào)401室房屋進(jìn)行強(qiáng)制搬遷，并于4月21日邀請(qǐng)被拆遷房屋所在地的梧村街道辦事處、金祥社區(qū)居民委員會(huì)4月29日?qǐng)?zhí)行時(shí)到場(chǎng)，但沒(méi)有通知上訴人施桂英等被拆遷人。2006年4月29日，上訴人思明區(qū)政府組織有關(guān)人員對(duì)湖濱東路78號(hào)401室房屋進(jìn)行強(qiáng)制搬遷，將搬遷的財(cái)物運(yùn)送至安置房后，將領(lǐng)取被搬遷財(cái)物的書(shū)面通知委托金祥社區(qū)居民委員會(huì)轉(zhuǎn)交被執(zhí)行人，但金祥社區(qū)居民委員會(huì)未實(shí)際送達(dá)被執(zhí)行人。審理期間，上訴人施桂英的子女林曉偉、林曉玲明確表示放棄本案訴訟。

福建省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，合法的行政行為應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。上訴人思明區(qū)政府根據(jù)廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局的申請(qǐng)，經(jīng)審查決定準(zhǔn)予強(qiáng)制拆遷，并于2006年4月6日向上訴人施桂英及其家人發(fā)出《行政強(qiáng)制拆遷通知》，由施桂英的兒子林曉偉簽收。由于上訴人施桂英及其家人未在限定的拆遷日期前自行搬遷完畢。上訴人思明區(qū)政府決定對(duì)該房屋實(shí)行強(qiáng)制搬遷，并通知梧村街道辦事處、金祥社區(qū)居民委員會(huì)到場(chǎng)。上述做法符合廈門(mén)市人民政府制定的《廈門(mén)市房屋拆遷行政裁決執(zhí)行暫行辦法》第七條規(guī)定：“執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到準(zhǔn)予行政強(qiáng)制拆遷決定之日起3個(gè)工作日內(nèi)向被執(zhí)行人送達(dá)行政強(qiáng)制拆遷通知書(shū)，告知其在15日內(nèi)自行搬遷。被執(zhí)行人逾期仍拒不搬遷的，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)在自動(dòng)搬遷期限屆滿之日起10日內(nèi)依法實(shí)施強(qiáng)制拆遷。執(zhí)行機(jī)關(guān)在確定行政強(qiáng)制拆遷的具體時(shí)間后，應(yīng)書(shū)面通知被拆遷房屋所在地街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府、公安機(jī)關(guān)等單位協(xié)助執(zhí)行。房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)與被拆遷房屋所在地街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府、社區(qū)居民委員會(huì)或村民委員會(huì)積極配合，做好對(duì)被執(zhí)行人的宣傳解釋工作，動(dòng)員其自行搬遷。”因此，上訴人施桂英認(rèn)為《準(zhǔn)予行政拆遷決定書(shū)》和《行政強(qiáng)制拆遷通知》沒(méi)有送達(dá)上訴人施桂英及原審法院認(rèn)定上訴人思明區(qū)政府在實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為時(shí)，通知了基層單位（街道、居委會(huì)）到場(chǎng)，制作了強(qiáng)制拆遷的錄像以及被拆遷財(cái)產(chǎn)的清單，并經(jīng)過(guò)公證的做法符合規(guī)定的認(rèn)定是錯(cuò)誤的上訴理由不能成立，不予采納。但是，《廈門(mén)市房屋拆遷行政裁決執(zhí)行暫行辦法》第十一條規(guī)定：“被執(zhí)行人在行政強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)。被搬遷財(cái)物由執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)送到安置房、周轉(zhuǎn)房或指定的處所，交給被執(zhí)行人。如被執(zhí)行人拒絕領(lǐng)取的，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知被執(zhí)行人在規(guī)定的期限內(nèi)到指定的地點(diǎn)領(lǐng)取被搬遷的財(cái)物，被執(zhí)行人逾期不領(lǐng)取的，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以向公證機(jī)關(guān)辦理提存……”根據(jù)該條規(guī)定，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知被執(zhí)行人具體的執(zhí)行日期，否則，被執(zhí)行人無(wú)法履行到場(chǎng)的義務(wù)。因此，思明區(qū)政府在強(qiáng)制拆遷時(shí)沒(méi)有通知被拆遷人即上訴人施桂英及其家人強(qiáng)制拆遷日期，且上訴人思明區(qū)政府將搬遷的財(cái)物運(yùn)送至安置房后，領(lǐng)取被搬遷財(cái)物的書(shū)面通知未實(shí)際送達(dá)被執(zhí)行人，程序違法。因此，上訴人思明區(qū)政府認(rèn)為其執(zhí)行程序合法的上訴理由不能成立，不予采納。原審法院以執(zhí)行程序違法為由判決確認(rèn)上訴人思明區(qū)政府對(duì)廈門(mén)市湖濱東路78號(hào)401室實(shí)施行政強(qiáng)制拆除過(guò)程程序違法，并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

5.許水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強(qiáng)制及行政賠償案^[5]

【裁判摘要】

一、國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，只有市、縣級(jí)人民政府及其確定的房屋征收部門(mén)依法具有組織實(shí)施強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋的行政職權(quán)。市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門(mén)等不能舉證證明被征收人合法房屋系其他主體拆除的，可以認(rèn)定其為強(qiáng)制拆除的責(zé)任主體。市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門(mén)等委托建設(shè)單位等民事主體實(shí)施強(qiáng)制拆除的，市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門(mén)等對(duì)強(qiáng)制拆除后果承擔(dān)法律責(zé)任。建設(shè)單位等民事主體以自己名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的應(yīng)依法承擔(dān)行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

二、市、縣級(jí)人民政府在既未作出補(bǔ)償決定又未通過(guò)補(bǔ)償協(xié)議解決補(bǔ)償問(wèn)題的情況下，違法強(qiáng)制拆除被征收人房屋的，應(yīng)當(dāng)賠償被征收人房屋價(jià)值損失、屋內(nèi)物品損失、安置補(bǔ)償?shù)葥p失。人民法院在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面賠償原則，合理確定房屋等的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，并綜合協(xié)調(diào)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以得到的征收補(bǔ)償。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院行政判決書(shū)

（2017）最高法行再101號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：許水云，男，1954年9月23日出生，漢族，住浙江省金華市婺城區(qū)二七路工電巷32號(hào)368幢101室。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：金華市婺城區(qū)人民政府。住所地：浙江省金華市婺城區(qū)賓虹西路2666號(hào)。

法定代表人：郭慧強(qiáng)，區(qū)長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人許水云訴被申請(qǐng)人金華市婺城區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱婺城區(qū)政府）房屋行政強(qiáng)制及行政賠償一案，浙江省金華市中級(jí)人民法院于2016年12月27日作出（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決，確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號(hào)、9號(hào)房屋的行政行為違法，責(zé)令婺城區(qū)政府于判決生效之日起60日內(nèi)參照《婺城區(qū)二七區(qū)塊舊城改造房屋征收補(bǔ)償方案》（以下簡(jiǎn)稱《征收補(bǔ)償方案》）對(duì)許水云作出賠償。許水云不服提起上訴后，浙江省高級(jí)人民法院于2017年5月2日作出（2017）浙行終154號(hào)行政判決，維持（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第一項(xiàng)，撤銷（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第二項(xiàng)，駁回許水云的其他訴訟請(qǐng)求。許水云仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?017年12月27日作出（2017）最高法行申8183號(hào)行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一、二審法院經(jīng)審理查明，2014年8月31日，婺城區(qū)政府在《金華日?qǐng)?bào)》上發(fā)布《婺城區(qū)人民政府關(guān)于二七區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，并公布了房屋征收范圍圖，明確對(duì)二七區(qū)塊范圍實(shí)施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城區(qū)政府組織拆除。2014年10月25日，婺城區(qū)政府作出《金華市婺城區(qū)人民政府關(guān)于迎賓巷區(qū)塊舊城改造建設(shè)項(xiàng)目房屋征收的決定》（以下簡(jiǎn)稱《房屋征收決定》），載明：因舊城區(qū)改建的需要，決定對(duì)迎賓巷區(qū)塊范圍內(nèi)房屋實(shí)行征收；房屋征收部門(mén)為金華市婺城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，房屋征收實(shí)施單位為金華市婺城區(qū)二七區(qū)塊改造工程指揮部（以下簡(jiǎn)稱改造工程指揮部）；簽約期限為45天，搬遷期限為30日，具體起止日期在房屋征收評(píng)估機(jī)構(gòu)選定后，由房屋征收部門(mén)另行公告；附件為《征收補(bǔ)償方案》。2014年10月26日，《房屋征收決定》《征收補(bǔ)償方案》在《金華日?qǐng)?bào)》上公布。許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號(hào)、9號(hào)的房屋（以下簡(jiǎn)稱案涉房屋）被納入本次房屋征收范圍。

另查明，包括許水云案涉房屋在內(nèi)的金華市婺城區(qū)迎賓巷區(qū)塊房屋曾于2001年因金華市后溪街西區(qū)地塊改造及“兩街”整合區(qū)塊改造被納入拆遷范圍，金華市城建開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱金華開(kāi)發(fā)公司）取得了房屋拆遷許可證，其載明的拆遷期限為2001年7月10日至2001年8月9日，后因故未實(shí)際完成拆遷。

一審法院認(rèn)為，案涉房屋雖曾于2001年被納入拆遷范圍，但拆遷人金華開(kāi)發(fā)公司在取得房屋拆遷許可證后，一直未能對(duì)案涉房屋實(shí)施拆遷。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，拆遷人自取得房屋拆遷許可證之日起三個(gè)月內(nèi)不實(shí)施拆遷的，房屋拆遷許可證自然失效。據(jù)此可以確認(rèn)，案涉房屋已不能再按照2001年對(duì)金華市婺城區(qū)迎賓巷區(qū)塊房屋進(jìn)行拆遷時(shí)制定的規(guī)定和政策實(shí)施拆遷。婺城區(qū)政府在2014年10月26日公布的《房屋征收決定》將案涉房屋納入征收范圍后，即應(yīng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》）及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定依法進(jìn)行征收并實(shí)施補(bǔ)償。《征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定。被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。許水云未與房屋征收部門(mén)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，也未明確同意將案涉房屋騰空并交付拆除。在此情形下，婺城區(qū)政府依法應(yīng)對(duì)許水云作出補(bǔ)償決定后，通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式強(qiáng)制執(zhí)行，而不能直接將案涉房屋拆除。婺城區(qū)政府主張案涉房屋系案外人拆除缺乏充分的證據(jù)證明，且與查明的事實(shí)不符，對(duì)其該項(xiàng)主張不予采納。婺城區(qū)政府將案涉房屋拆除的行為應(yīng)確認(rèn)為違法，并應(yīng)對(duì)許水云因此受到的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。鑒于案涉房屋已納入金華市婺城區(qū)迎賓巷區(qū)塊舊城改造范圍內(nèi)，房屋已無(wú)恢復(fù)原狀的可能性和必要性，從維護(hù)許水云合法權(quán)益的角度出發(fā)，宜由婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云作出賠償。因此，一審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第七十四條第二款第一項(xiàng)、第七十六條之規(guī)定，判決：一、確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號(hào)、9號(hào)房屋的行政行為違法；二、責(zé)令婺城區(qū)政府于判決生效之日起60日內(nèi)參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云作出賠償。

二審法院認(rèn)為，2001年7月，因金華市后溪街西區(qū)地塊改造及“兩街”整合區(qū)塊改造項(xiàng)目建設(shè)需要，原金華市房地產(chǎn)管理局向金華開(kāi)發(fā)公司頒發(fā)了拆許字（2001）第3號(hào)房屋拆遷許可證，案涉房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍，但拆遷人在拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)一直未實(shí)施拆遷。形成于2004年8月20日的金華市舊城改造辦公室的會(huì)議紀(jì)要（金舊城辦〔2004〕1號(hào)）第九點(diǎn)載明：關(guān)于迎賓巷被拆遷戶、迎賓巷1-48號(hào)……至今未拆除舊房等遺留問(wèn)題，會(huì)議同意上述問(wèn)題納入“二七”新村拆遷時(shí)一并解決補(bǔ)償問(wèn)題，拆除工作由原拆除公司負(fù)責(zé)。2014年10月26日，婺城區(qū)政府公布《房屋征收決定》，將案涉房屋納入征收范圍，但該房屋在《房屋征收決定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《征收與補(bǔ)償條例》第二十七條規(guī)定的“先補(bǔ)償、后搬遷”的原則。對(duì)案涉房屋實(shí)施拆除行為的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由作出《房屋征收決定》的婺城區(qū)政府承擔(dān)。婺城區(qū)政府稱其“未實(shí)施房屋強(qiáng)拆行為，造成案涉房屋被損毀的是案外第三人，屬于民事侵權(quán)賠償糾紛，不屬于行政爭(zhēng)議，亦與其無(wú)關(guān)”的理由缺乏相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)。一審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法并無(wú)不當(dāng)。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）第四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，因違法行為造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。第三十二條第二款規(guī)定，能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。許水云的房屋已被《房屋征收決定》納入征收范圍，案涉的征收決定雖被生效的（2015）浙行終字第74號(hào)行政判決確認(rèn)違法，但并未被撤銷，該征收決定及其附件仍然具有效力。因此，許水云要求恢復(fù)原狀的理由不能成立。許水云在二審時(shí)提出如果不能恢復(fù)原狀，則要求依據(jù)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行賠償。案涉房屋雖被婺城區(qū)政府違法拆除，但該房屋因征收所應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益，仍可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償，現(xiàn)許水云主張通過(guò)國(guó)家賠償程序解決案涉房屋被違法拆除的損失，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。同理，一審法院直接責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云作出賠償，也缺乏法律依據(jù)，且可能導(dǎo)致許水云對(duì)案涉房屋的補(bǔ)償安置喪失救濟(jì)權(quán)利。另，許水云提出要求賠償每月2萬(wàn)元停產(chǎn)停業(yè)損失（截止到房屋恢復(fù)原狀之日）的請(qǐng)求，屬于房屋征收補(bǔ)償范圍，可通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決。至于許水云提出的賠償財(cái)產(chǎn)損失6萬(wàn)元，因其并沒(méi)有提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失的證據(jù)，不予支持。因此，二審法院依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)之規(guī)定，判決：一、維持浙江省金華市中級(jí)人民法院（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第一項(xiàng)；二、撤銷浙江省金華市中級(jí)人民法院（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第二項(xiàng)；三、駁回許水云的其他訴訟請(qǐng)求。

許水云向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷浙江省高級(jí)人民法院作出的（2017）浙行終154號(hào)行政判決第二項(xiàng)與第三項(xiàng)，改判婺城區(qū)政府將案涉房屋恢復(fù)原狀，如不能恢復(fù)原狀，則判令婺城區(qū)政府依據(jù)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格賠償，并判令婺城區(qū)政府賠償停產(chǎn)停業(yè)損失每月2萬(wàn)元、房屋內(nèi)物品等財(cái)產(chǎn)損失6萬(wàn)元。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)與理由為：1.二審法院判決未能正確區(qū)分行政賠償與行政補(bǔ)償之間的基本區(qū)別，認(rèn)為賠償問(wèn)題可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決，主要證據(jù)不足，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。2.二審法院判決駁回再審申請(qǐng)人的賠償請(qǐng)求，要求再審申請(qǐng)人另行通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決，缺乏法律依據(jù)，更不利于保護(hù)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益。3.被申請(qǐng)人婺城區(qū)政府對(duì)違法強(qiáng)拆行為給再審申請(qǐng)人造成的物品損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。4.二審法院的判決使被申請(qǐng)人婺城區(qū)政府對(duì)違法行為免于承擔(dān)法律責(zé)任，將使得再審申請(qǐng)人對(duì)由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)從行使司法救濟(jì)權(quán)利。綜上，再審申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人婺城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)違法拆除案涉房屋的行為承擔(dān)恢復(fù)原狀或者參照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償?shù)姆韶?zé)任。

婺城區(qū)政府答辯稱，尊重法院裁判。1.案涉房屋系歷史上形成的老房，作為拆遷遺留問(wèn)題，被申請(qǐng)人同意作為合法建筑予以補(bǔ)償。2.被申請(qǐng)人沒(méi)有組織人員對(duì)案涉房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，由于案涉房屋年代久遠(yuǎn)且與其他待拆除房屋毗鄰，改造工程指揮部委托金華市婺城建筑工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱婺城建筑公司）對(duì)已達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的案外人的房屋進(jìn)行拆除時(shí)，由于施工不當(dāng)導(dǎo)致案涉房屋坍塌，此屬于婺城建筑公司民事侵權(quán)引發(fā)的民事糾紛，被申請(qǐng)人對(duì)此不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。3.案涉房屋不能按照營(yíng)業(yè)用房補(bǔ)償。4.被申請(qǐng)人先后多次與再審申請(qǐng)人許水云協(xié)商，也愿意合法合理補(bǔ)償，維護(hù)其合法權(quán)益，希望再審申請(qǐng)人許水云理解并配合。

本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要包括四個(gè)方面：一、關(guān)于強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題；二、關(guān)于本案拆除行為是否違法的問(wèn)題；三、關(guān)于本案通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題；四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問(wèn)題。

一、關(guān)于強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題

《征收與補(bǔ)償條例》第四條第一款、第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。第五條規(guī)定，房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。第二十八條第一款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定，在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，有且僅有市、縣級(jí)人民政府及其確定的房屋征收部門(mén)才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，建設(shè)單位、施工單位等民事主體并無(wú)實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。民事主體自行違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條第一款的規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。因而，除非市、縣級(jí)人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由相關(guān)民事主體違法強(qiáng)拆的，則應(yīng)推定強(qiáng)制拆除系市、縣級(jí)人民政府委托實(shí)施，人民法院可以認(rèn)定市、縣級(jí)人民政府為實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政主體，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

本案中，婺城區(qū)政府主張2014年9月26日改造工程指揮部委托婺城建筑公司對(duì)已達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的案外人的房屋進(jìn)行拆除時(shí)，因操作不慎導(dǎo)致案涉房屋坍塌；婺城建筑公司于2015年3月6日出具的情況說(shuō)明也作了類似陳述。婺城區(qū)政府據(jù)此否認(rèn)強(qiáng)拆行為系由政府組織實(shí)施，認(rèn)為造成案涉房屋損毀的是案外人婺城建筑公司，并主張本案系民事侵權(quán)賠償糾紛，與婺城區(qū)政府無(wú)關(guān)，不屬于行政爭(zhēng)議。但案涉房屋被強(qiáng)制拆除系在婺城區(qū)政府作為征收主體進(jìn)行征收過(guò)程中發(fā)生的。案涉房屋被拆除前的2014年8月31日，婺城區(qū)政府即發(fā)布舊城改造房屋征收公告，將案涉房屋納入征收范圍。因此，對(duì)于房屋征收過(guò)程中發(fā)生的合法房屋被強(qiáng)制拆除行為，首先應(yīng)推定系婺城區(qū)政府及其確定的房屋征收部門(mén)實(shí)施的行政強(qiáng)制行為，并由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本案雖然有婺城建筑公司主動(dòng)承認(rèn)“誤拆”，但改造工程指揮部工作人員給許水云發(fā)送的短信記載有“我是金華市婺城區(qū)二七新村區(qū)塊改造工程指揮部工作人員、將對(duì)房子進(jìn)行公證檢查、如不配合將破門(mén)進(jìn)行安全檢查及公證”等內(nèi)容，且許水云提供的有行政執(zhí)法人員在拆除現(xiàn)場(chǎng)的現(xiàn)場(chǎng)照片及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)新聞報(bào)道等，均能證實(shí)2014年9月26日強(qiáng)制拆除系政府主導(dǎo)下進(jìn)行，故婺城區(qū)政府主張強(qiáng)拆系民事侵權(quán)的理由不能成立。婺城建筑公司拆除案涉房屋的行為，其法律責(zé)任應(yīng)由委托其拆除的改造工程指揮部承擔(dān)；改造工程指揮部系由婺城區(qū)政府組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，婺城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)作為被告，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、關(guān)于本案拆除行為是否違法的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四條規(guī)定，國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第四十二條第一款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；第三款規(guī)定，征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

許水云位于金華市婺城區(qū)迎賓巷8號(hào)、9號(hào)的房屋未依法辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)，也未取得房屋所有權(quán)證，但案涉房屋確系在1990年4月1日《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》施行前建造的歷史老房。對(duì)此類未經(jīng)登記的房屋，應(yīng)綜合考慮建造歷史、使用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃以及有關(guān)用地政策等因素，依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。改造工程指揮部與一審法院根據(jù)許水云提供的許寶賢、壽吉明繳納土地登記費(fèi)、房產(chǎn)登記費(fèi)等相關(guān)收款收據(jù)以及壽吉明私有房屋所有權(quán)登記申請(qǐng)書(shū)等材料，已經(jīng)認(rèn)定案涉房屋為合法建筑，許水云通過(guò)繼承和購(gòu)買(mǎi)成為房屋所有權(quán)人，其對(duì)案涉房屋擁有所有權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得侵犯。國(guó)家因公共利益需要確需征收的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，給予房屋所有權(quán)人公平補(bǔ)償，并按照《征收與補(bǔ)償條例》第二十七條的規(guī)定，先給予補(bǔ)償，后實(shí)施搬遷。房屋所有權(quán)人在簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者收到補(bǔ)償決定確定的補(bǔ)償內(nèi)容后，也有主動(dòng)配合并支持房屋征收的義務(wù)和責(zé)任。《征收與補(bǔ)償條例》和《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門(mén)如何實(shí)施征收、如何進(jìn)行補(bǔ)償、如何強(qiáng)制搬遷以及如何保障被征收人獲得以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)的公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利進(jìn)行了系統(tǒng)、嚴(yán)密的規(guī)定。同時(shí)，為了確保因公共利益需要而進(jìn)行的房屋征收順利、高效實(shí)施，還專門(mén)規(guī)定對(duì)極少數(shù)不履行補(bǔ)償決定、又不主動(dòng)搬遷的被征收人可以依法進(jìn)行強(qiáng)制搬遷。具體到本案中，根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，婺城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)先行作出房屋征收決定并公告，然后與許水云就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限等事項(xiàng)訂立補(bǔ)償協(xié)議；如雙方在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，市、縣級(jí)人民政府則應(yīng)當(dāng)依法單方作出補(bǔ)償決定。被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟；被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。此即為一個(gè)合法的征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，也系法律對(duì)征收與補(bǔ)償?shù)幕疽蟆１驹鹤⒁獾剑干娣课莸恼魇詹疬w，最早始于2001年7月金華開(kāi)發(fā)公司取得拆遷許可證，在10多年時(shí)間內(nèi)，如因房屋所有權(quán)人提出不合法的補(bǔ)償請(qǐng)求，導(dǎo)致未能簽署補(bǔ)償安置協(xié)議，婺城區(qū)政府及其職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法行使法律法規(guī)賦予的行政職權(quán)，及時(shí)作出拆遷安置裁決或者補(bǔ)償決定，給予許水云公平補(bǔ)償，并及時(shí)強(qiáng)制搬遷以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)和拆遷征收工作的順利進(jìn)行。但婺城區(qū)政府及相應(yīng)職能部門(mén)既未及時(shí)依法履職，又未能保障被征收人合法權(quán)益，也未能正確理解《征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)強(qiáng)制搬遷制度的立法目的，還未能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)改造項(xiàng)目順利實(shí)施；而是久拖不決，并以所謂民事“誤拆”的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔(dān)賠償責(zé)任。一、二審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法，符合法律規(guī)定，本院予以支持。

三、關(guān)于本案通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題

行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施合法的行政行為，給行政相對(duì)人合法權(quán)益造成的損失，由國(guó)家依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｐ姓r償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法的行政行為，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益，由國(guó)家依法予以賠償?shù)闹贫取Ｔ趪?guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，征收及與征收相關(guān)聯(lián)的行政行為違法造成損失的賠償問(wèn)題，較為復(fù)雜。其中，既有因違法拆除給權(quán)利人物權(quán)造成損失的賠償問(wèn)題，也有因未依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第十七條和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策進(jìn)行征收補(bǔ)償而給權(quán)利人造成的應(yīng)補(bǔ)償利益的損失問(wèn)題，甚至還包括搬遷、臨時(shí)安置以及應(yīng)當(dāng)給予的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的損失問(wèn)題。尤其是在因強(qiáng)制拆除引發(fā)的一并提起的行政賠償訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法行為類型與違法情節(jié)輕重，綜合協(xié)調(diào)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法、科學(xué)地確定賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償。同時(shí)，人民法院在確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償數(shù)額時(shí)，要堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、違法須擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償、賠償應(yīng)全面的法治理念，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，而不能讓產(chǎn)權(quán)人因侵權(quán)所得到的賠償?shù)陀谝婪ㄕ魇账鶓?yīng)得到的補(bǔ)償。

通常情況下，強(qiáng)制拆除被征收人房屋應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的補(bǔ)償決定，而補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)已經(jīng)解決了房屋本身的補(bǔ)償問(wèn)題。因此，即使強(qiáng)制拆除行為被認(rèn)定為違法，通常也僅涉及對(duì)房屋內(nèi)物品損失的賠償問(wèn)題，而不應(yīng)涉及房屋本身的補(bǔ)償或者賠償問(wèn)題。但本案在強(qiáng)制拆除前，既無(wú)征收決定，也無(wú)補(bǔ)償決定，許水云也未同意先行拆除房屋，且至今雙方仍未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，許水云至今未得到任何形式補(bǔ)償，強(qiáng)制拆除已構(gòu)成重大且明顯違法，應(yīng)當(dāng)依法賠償。對(duì)許水云房屋損失的賠償，不應(yīng)再依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第十九條所規(guī)定的《房屋征收決定》公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，即2014年10月26日的市場(chǎng)價(jià)格，為基準(zhǔn)確定，而應(yīng)按照有利于保障許水云房屋產(chǎn)權(quán)得到充分賠償?shù)脑瓌t，以婺城區(qū)政府在本判決生效后作出賠償決定時(shí)點(diǎn)的案涉房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)確定。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)有關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?shù)囊?guī)定，許水云在正常征收補(bǔ)償程序中依法和依據(jù)當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦鎿p失，屬于其所受到的直接損失，也應(yīng)由婺城區(qū)政府參照補(bǔ)償方案依法予以賠償。因此，本案存在行政賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)與行政補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)相互融合的情形，一審法院判決第二項(xiàng)責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云進(jìn)行賠償；二審法院判決認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)后續(xù)的征收補(bǔ)償程序獲得救濟(jì)，并據(jù)此駁回許水云的行政賠償請(qǐng)求，均屬對(duì)《國(guó)家賠償法》《征收與補(bǔ)償條例》等相關(guān)規(guī)定的錯(cuò)誤理解，應(yīng)予糾正。

四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問(wèn)題

具體到本案中，根據(jù)許水云的訴訟請(qǐng)求，其主張的損失包括以下三個(gè)部分：一是房屋損失；二是停產(chǎn)停業(yè)損失；三是房屋內(nèi)物品的損失。婺城區(qū)政府與許水云應(yīng)就上述三項(xiàng)損失問(wèn)題平等協(xié)商，并可通過(guò)簽訂和解協(xié)議的方式解決；如雙方無(wú)法達(dá)成一致，婺城區(qū)政府應(yīng)按照本判決確定的方法，及時(shí)作出行政賠償決定。

（一）房屋損失的賠償方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

《國(guó)家賠償法》第三十二條規(guī)定，國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。據(jù)此，返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀是國(guó)家賠償首選的賠償方式，既符合賠償請(qǐng)求人的要求也更為方便快捷；但其適用條件是原物未被處分或未發(fā)生毀損滅失，若相關(guān)財(cái)產(chǎn)客觀上已無(wú)法返還或恢復(fù)原狀時(shí)，則應(yīng)支付相應(yīng)的賠償金或采取其他賠償方式。本案中，案涉房屋已經(jīng)被列入舊城區(qū)改造的征收范圍，且已被婺城區(qū)政府拆除，因此，對(duì)許水云要求恢復(fù)房屋原狀的賠償請(qǐng)求，本院不予支持。案涉房屋系因舊城區(qū)改建而被拆除，如系依法進(jìn)行的征收與拆除，許水云既可以選擇按征收決定公告之日的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，也有權(quán)要求在改建地段或者就近地段選擇類似房屋予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換。本案系因違法強(qiáng)制拆除引發(fā)的賠償，《國(guó)家賠償法》第四條第三項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。因此，為體現(xiàn)對(duì)違法征收和違法拆除行為的懲誡，并有效維護(hù)許水云合法權(quán)益，對(duì)許水云房屋的賠償不應(yīng)低于因依法征收所應(yīng)得到的補(bǔ)償，即對(duì)許水云房屋的賠償，不應(yīng)低于賠償時(shí)改建地段或者就近地段類似房屋的市場(chǎng)價(jià)值。結(jié)合《國(guó)家賠償法》第三十六條諸項(xiàng)規(guī)定以及許水云申請(qǐng)?jiān)賹彽恼?qǐng)求，婺城區(qū)政府既可以用在改建地段或者就近地段提供類似房屋的方式予以賠償，也可以根據(jù)作出賠償決定時(shí)點(diǎn)有效的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)付賠償款。婺城區(qū)政府與許水云可以按照《征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定的方式確定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。鑒于案涉房屋已被拆除，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)可以參考《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十三條所規(guī)定的方法，根據(jù)婺城區(qū)政府與許水云提供的原始資料，本著疑點(diǎn)利益歸于產(chǎn)權(quán)人的原則，獨(dú)立、客觀、公正地出具評(píng)估報(bào)告。

（二）停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

本案中，許水云主張因?yàn)榉课荼徊鸪龑?dǎo)致其停業(yè)，要求賠償停產(chǎn)停業(yè)至今的損失每月2萬(wàn)元，婺城區(qū)政府對(duì)許水云存在經(jīng)營(yíng)行為的事實(shí)予以認(rèn)可，但提出因?yàn)樵S水云的房屋屬于無(wú)證建筑，只能按照一般住房進(jìn)行補(bǔ)償，不予計(jì)算停產(chǎn)停業(yè)的損失。本院認(rèn)為，《征收與補(bǔ)償條例》第二十三條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。《浙江省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十九條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不低于被征收房屋價(jià)值的百分之五，具體標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府規(guī)定。《金華市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第三十四條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，按被征收房屋價(jià)值的百分之五計(jì)算。

《征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。既然案涉房屋已被認(rèn)定為合法建筑，則其與已發(fā)放房屋所有權(quán)證的房屋在補(bǔ)償問(wèn)題上擁有同等法律地位。如果許水云提供的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明等證據(jù)，能夠證明其符合《征收與補(bǔ)償條例》《浙江省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《金華市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)（試行）》所確定的經(jīng)營(yíng)用房（非住宅房屋）條件，則婺城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述規(guī)定，合理確定停產(chǎn)停業(yè)損失的金額并予以賠償。但由于征收過(guò)程中的停產(chǎn)停業(yè)損失，只是補(bǔ)償因征收給房屋所有權(quán)人經(jīng)營(yíng)造成的臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)困難，具有過(guò)渡費(fèi)用性質(zhì)，因而只能計(jì)算適當(dāng)期間或者按照房屋補(bǔ)償金額的適當(dāng)比例計(jì)付。同時(shí)，房屋所有權(quán)人在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)尋找合適地址重新經(jīng)營(yíng)，不能將因自身原因未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的損失，全部由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。因此許水云主張按每月停產(chǎn)停業(yè)損失2萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)賠償至房屋恢復(fù)原狀時(shí)的再審請(qǐng)求，沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予支持。

（三）屋內(nèi)物品損失的賠償金額確定方式問(wèn)題

《國(guó)家賠償法》第十五條第一款規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十七條第三項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，在一并提起的行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)就因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條也規(guī)定，在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。因此，許水云就其房屋內(nèi)物品損失事實(shí)、損害大小、損害金額承擔(dān)舉證責(zé)任，否則將承擔(dān)不利后果。同時(shí)，《行政訴訟法》第三十八條第二款還規(guī)定，在行政賠償案件中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，因行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序，不依法公證或者依法制作證據(jù)清單，給原告履行舉證責(zé)任造成困難的，且被告也無(wú)法舉證證明實(shí)際損失金額的，人民法院可在原告就損失金額所提供證據(jù)能夠初步證明其主張的情況下，依法作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失金額認(rèn)定。許水云向一審法院提供的相關(guān)照片與清單，可以判斷案涉房屋內(nèi)有鳥(niǎo)籠等物品，與其實(shí)際經(jīng)營(yíng)花鳥(niǎo)生意的情形相符；在許水云已經(jīng)初步證明存在損失的情況下，其合情合理的賠償請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧ｆ某菂^(qū)政府可以根據(jù)市場(chǎng)行情，結(jié)合許水云經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況以及所提供的現(xiàn)場(chǎng)照片、物品損失清單等，按照有利于許水云的原則酌情確定賠償數(shù)額，對(duì)房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)損失依法賠償。

綜上，一、二審法院判決認(rèn)定的基本事實(shí)清楚，一、二審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法的判項(xiàng)正確，本院予以維持。但一審判決責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云進(jìn)行賠償，未能考慮到作出賠償決定時(shí)點(diǎn)的類似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)比《征收補(bǔ)償方案》確定的補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)的類似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格有了較大上漲，僅參照《征收補(bǔ)償方案》進(jìn)行賠償，無(wú)法讓許水云有關(guān)賠償房屋的訴訟請(qǐng)求得到支持；二審判決認(rèn)為應(yīng)通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決本案賠償問(wèn)題，未能考慮到案涉房屋并非依法定程序進(jìn)行的征收和強(qiáng)制搬遷，而是違法實(shí)施的強(qiáng)制拆除，婺城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。一審判決第二項(xiàng)與二審判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)均屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十六條第一款之規(guī)定，判決如下：

一、維持浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終154號(hào)行政判決第一項(xiàng)與浙江省金華市中級(jí)人民法院（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第一項(xiàng)，即確認(rèn)金華市婺城區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號(hào)、9號(hào)房屋的行政行為違法。

二、撤銷浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終154號(hào)行政判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)與浙江省金華市中級(jí)人民法院（2015）浙金行初字第19號(hào)行政判決第二項(xiàng)。

三、責(zé)令金華市婺城區(qū)人民政府在本判決生效之日起九十日內(nèi)按照本判決對(duì)許水云依法予以行政賠償。

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由被申請(qǐng)人金華市婺城區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。