一 綜合篇

對基層治理實踐領域的研究淺析

全從之 吳澤婷 馬明力[1]

一 基層治理在中國由來已久

中國在宋朝時期就有了十戶為牌、十牌為甲、十甲為保，分別設牌長、甲長、保長管理各層級的“保甲制度”，是能追溯到的古代基層治理制度之一。1949年新中國成立后，對社區組織進行整頓，直到1954年中國才有了居民委員會和街道辦事處的概念[2]，發展至今有了街道、社區和網格等單元，逐步形成為我們今天所熟悉的“基層”結構。

基層治理在不同時代背景下有其不同的含義與形式，是因為不同的政權對國家治理有著不同的制度設計，在追求頂層設計的同時自然會有不同的答案，而通常理解的基層治理是對街道、社區等“基層”的“治理”工作。傳統的城市管理依靠大一統的組織控制方式，借助單位組織以實現目標。城市由無數個基層單位構成，但如今的“基層”卻不是以往地理空間理解層面上單一的“基層”，而是開放性、跨空間、跨組織的組織化單元格[3]。2021年，中共中央國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，對基層治理做出指示，要求加強基層政權建設、完善黨建引領的社會參與制度、加強基層自治、加強法制與道德建設等。

需要指出的是，在“基層”這一繁雜體系中，基層黨委是領導這千頭萬緒的核心所在。基層黨委通過協同合作的方式調處各類公共事務，以實現公共利益的最大化，實現黨組織領導下的多元主體協同互動。換言之，基層治理既強調多元主體的共同參與，以建設人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體，也明確強調堅持黨的領導，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘[4]，發揮基層黨建的全局統籌、資源調配作用。

基層治理工作量大且繁雜，本文對應本書的內容框架，對社區治理、政務公開、民主協商、心理服務、文明發展、“雙碳”治理和城市管理進行理論層面的淺析，為本書的基層實踐案例提供理論基礎，以此形成理論與實踐的呼應。

二 社區治理向“共同體”模式轉變

社區作為社會治理的基本單元、國家治理的神經末梢，是國家治理與居民需求信息傳遞的橋梁，是連接不同行為主體的重要載體[5]。由于社區治理中存在多元主體，如何建立起滿足不同主體需求、實現社區公共服務有效供給的創新治理模式便顯得尤為重要?；谄降葏f商、多元參與、協同合作的城市社區治理共同體便是社區治理模式的一個重要創新形式。

社區治理共同體的建構需要厘清政府、市場與社會組織在基層社會治理中所扮演的角色和承擔的責任，沿著協商型治理和服務型治理兩條渠道深入推進社會治理重心向基層下移，踐行社會治理的社會化、法治化、智能化和專業化路徑[6]。

在社區治理共同體中，包含政府機構、社會組織等多個主體，包括為特殊對象提供的服務和為一般居民提供的服務[7]。通過激發各主體的能動性，提供參與社區治理的可能性，提高社區治理的自我管理與自我監督、自我服務，同時根據不同群體參與社區治理及其日常需求的匹配，社區公共服務供給與不同主體需求的匹配，建立起精細化、專業化的公共服務，促進內部治理一體化的建立。而“三社聯動”可以很好地將社區治理各主體結合在一起，構建社區治理共同體。

“三社聯動”指的是社區、社會工作者、社會組織相互聯合、相互協同的一種新型基層治理模式，是連接政府與社會組織的橋梁，通過“三社聯動”能夠實現國家與社會的良性互動[8]。

“三社聯動”，社區組織作為中間者，連接政府與基層民眾，承接政府公共服務責任的同時，以實際情況為主，服務基層民眾，提供社區治理中的各項服務。在社會組織參與社區治理的同時，可以成立相關的樞紐型機構，規范社會組織的有序發展，加強各社會組織之間的合作與協同，作為一個整體參與到社區治理中。

通過“三社聯動”加強基層治理，架起政府與社區的橋梁，協助各治理主體參與到社區治理中。三社聯動的目的是把分散的社區、社會組織和社會工作聯系起來，使之協調互動以形成合力[9]。在共同的治理框架下，根據不同社區的特殊性，采取針對性的治理方式，因地制宜。整合基層社區治理多元主體的優勢，加強相互之間的聯系，從而形成一個治理整體，在治理過程中可以更好地與國家治理保持一致性。在社區層面上則是多元主體的協同治理，扎根基層社區，可以社區居民的問題為導向，采取針對性措施，提供針對性服務，促進社區治理的提升。同時將社會組織嵌入社區治理中，使得公共服務在數量上和質量上都有所提升，滿足社區居民的不同需求，從而實現社區精細化治理。

三社聯動弱化行政化的同時，強調社會參與，促進政府在基層治理中向服務型政府轉變，通過激發多元主體參與社會治理，從而推動“一核多元”模式的實現。

三 政務公開與基層工作息息相關

政務公開，是政府行政機關全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開，加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的制度安排，同時也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

呂艷濱[10]對中國政務公開現狀進行研究并從推動政府工作的角度指出，多數基層政府未能準確把握新時期政務公開的地位與作用，未能將公開工作緊密融入政府權力運行的各個環節，進一步將政務公開作為優化營商環境，打造法治政府、服務型政府、廉潔政府的重要保障。董新宇等[11]對政務公開和公共服務質量關系進行研究并指出，政務公開可以緩解公眾與政府之間的信息不對稱，增強公眾對政府行為監督的有效性，防止政府權力濫用和公共資源浪費，同時降低公眾在獲取公共服務時的行政負擔。史少春[12]則從重大突發事件輿論引導角度闡述公開的重要性。他認為，多數基層單位由于未能對公開和宣傳做出明確細致的區分而引起群眾的抵觸和反感，甚至造成負面輿情事件的發生。在重大突發事件面前，公開透明顯得尤為重要，而提高重大突發事件的輿論引導能力和處置水平則是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。柏文學[13]、李曦靖[14]等圍繞政務公開的標準化規范化建設情況提出，政務公開的基層實踐存在對公開事項、流程理解不一，各級各類主體協同困難等問題。魏如清[15]建議，中國應率先制定國家層面通用標準和關鍵技術標準。從事項、程序、實現、評價等維度制定配套標準，為基層政務公開工作提供框架思路、參照基準和技術方法。黃瑤[16]從大數據角度分析基層政務公開情況并指出，大數據時代下的政務公開運作方式應當更靈活，公開范圍更廣、程度更深，但實踐困難重重。一方面在于互聯網技術的發展程度與地區經濟發展水平密切相關；另一方面在于部門之間存在信息難以互相兼容也無法實現資源共享的實際問題，出現部門信息孤島現象。

隨著基層治理重要性日漸凸顯，國務院辦公廳于2019年發布《全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見》，將公開要求延伸至政府基層，以覆蓋基層政府行政權力運行全過程和政務服務全流程，為提升基層政府治理能力提供堅強助力?？梢哉f，政務公開既面向群眾又指向政府，這種特點的復雜性將不斷考驗各級各類政府的公開能力和治理能力。

四 民主協商是逐步創新的民主實踐

簡單來說，民主協商是指公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活[17]。陳家剛[18]指出，中國的基層民主協商具有基礎性的地位和功能。隨著中國民主協商制度建設的整體推進，基層民主協商作為一種民主實踐形式，逐步改變著當代中國的治理方式、民主觀念。通過開展民主協商，解決群眾的實際困難和問題，解決基層社會的矛盾，進一步推動政府決策更加合理和正當，以提升基層民主治理能力，以此深化中國基層制度化建設、培養有責任感的公民。

近幾年，國內各地不斷改革創新基層民主實踐。韓福國[19]等指出，中國民主協商經過制度實踐，已構成地方政府創新的一個主要領域。從實踐看，民主協商發展較順利的地方，其黨委、人大和政府等都較重視社會的需求，主動進行創新以找到解決社會發展問題的合適方式，而不是被動應付民意。同時指出，這些地方黨委和政府未來有望成為協商民主的積極參與者。同樣在實踐研究方面，厲有國[20]指出，基層民主協商存在法律定位問題，中國法律制度尚未對此作出明確安排。法律定位的缺失可能導致民主協商出現“有名無實”等現象。建議從頂層設計的高度出發，根據國家治理體系和治理能力現代化要求，在理論和思想兩個層面達成共識以保證民主協商的實踐價值和切實可行。張等文[21]、王雅楠等[22]認為，民主協商是程序民主和實質民主的有效結合。在民主法制建設尚不健全情況下，應加強民主協商的規范化、程序化、制度化建設，以維護普通民眾協商權利、保障協商結果落實。在制度建設方面，陳家剛則指出中國多地因觀念認知、發展導向、制度落實等方面差異，基層協商制度雖已確立制度框架，但在具體運行機制方面還存在制度規定過于籠統、寬泛，協商彈性大等問題，導致民主協商制度機制出現碎片化或缺乏系統性，協商程序未達規范化和制度化。韓偉[23]則從群眾政治素質等角度對群眾參與民主協商情況進行研究并指出，雖然中國基層民主協商實踐不會限制弱勢群體的政治參與，但弱勢群體在經濟、政治、教育、網絡資源利用、話語權方面的弱勢地位，影響了他們在協商過程中的利益表達，進而削弱他們獲得平等民主決策的影響力。

通過參與民主協商，人們在參與協商過程中學會怎樣行使自己的權力，怎樣實現自己的主體價值，怎樣成為合格的協商者。無論各地實踐進程如何，基層單位始終應大力提高公民意識，進一步借助大眾傳媒和信息化手段加大宣傳力度，以不斷激發群眾參與協商和鍛煉協商能力[24]。

五 心理服務是社會治理的重要內容

自“十三五”以來，國家相關部門針對社會心理健康服務體系的建立出臺了一系列制度。2015年10月29日通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，從“推進健康中國建設”的角度提出“倡導健康生活方式，加強心理健康服務”，并從“加強和創新社會治理”的角度提出“健全社會心理服務體系和疏導機制、危機干預機制”。該文件明確將“心理健康服務”指向個體的身心健康問題，而“社會心理服務”是社會治理的重要內容。黨的十九大報告明確提出，“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“完善心理健康和精神衛生服務體系”和“健全社會心理服務體系”,《“十四五”國民健康規劃》明確提出“健全社會心理健康服務體系，加強心理援助熱線的建設與宣傳，為公眾提供公益服務”。

關于社會心理服務體系，目前大致有三種不同的看法：看法一是“社會的心理健康服務體系”，看法二是“社會心理的服務體系”，看法三是“社會的心理服務體系”[25]。

筆者認為社會心理服務體系是在社會管理模式下，運用心理行為研究結果，發現社會問題的源頭，提供心理健康的一種維持社會穩定的體系。該體系可指導社會公共政策的制定和實施，使得能夠維持積極向上、正向的社會狀態，在以政府為主導的參與下，建立起完善的服務體系，對共性問題進行宣講、科普，對個性問題采取針對性的解決措施和監督管理。社會心理體系的建立可以在治理方式上更多依靠協商民主，在治理目的上注重化解社會矛盾，在治理方式上非常重視精細化思想[26]。

社會心理服務體系主體的多元性，包括參與基層治理的各主體；社會心理服務體系采用專業的心理服務工具，具有專業化，參與治理各方通過協調，從而建立起服務體系，發揮其作用。在參與社會治理過程中，協助基層治理主體維持社會穩定，發現社會問題的源頭，促進各不同群體融入基層中，更好地參與基層治理。通過了解基層治理不同群體矛盾的來源，使得各主體在參與基層治理時能夠相互了解，可作為溝通的橋梁。通過與地方政府的共享共治實現政社間的良性互動，實現社會心理服務與基層社會治理的有機銜接，充分發揮政社協同效應[27]。

社會心理服務體系不是政府參與基層治理的延伸，作為第三方，在該體系下參與基層治理，提供心理服務，在參與時需要采取中立、客觀的態度，從而建立起與不同參與主體的信任關系，使得服務能夠更好得以完成。同時建立起相關的協會、行業標準，提供專業化的服務，提高服務水平和能力。

建設社會心理服務體系有其必要性，首先，社會心理服務體系能夠建立協助調節社會關系，緩解社會矛盾，維持社會穩定。同時，也是對美好生活需要的心理追求，使個體融入社會、緩解其焦慮和壓力，提供積極向上、健康的社會心理需要[28]。其次，社會心理服務體系建設作為社會治理的重要環節和內容，正是抓住了“社會治理的核心是人”的本質，凸顯了加強和創新社會治理的根本價值選擇[29]。最后，創新社會治理的重要內容，在黨的十八大以來各項政策文件中均有提及；同時當前社會治理面臨新問題，需轉變和創新社會治理方式，社會心理服務體系的創建是國家社會治理的需要。

六 文明發展是源自基層的實踐

黨的十九大以來，中國黨和政府著力精神文明建設，以習近平總書記重要講話精神為指引，把培養時代新人作為著眼點，培育和踐行社會主義核心價值觀，引導全社會樹立文明觀念、提高文明程度、形成文明風尚。習近平總書記指出，實現中國夢，是物質文明和精神文明均衡發展、相互促進的結果[30]。

新時代從多維度開展的精神文明建設，可以說是對改革開放以來的社會主義精神文明建設的承接和拓展、繼承和深化，中國特色社會主義持續進行和不斷深入的偉大實踐構成了它的實踐源頭和源泉。習近平總書記為此總結說：“四十年來，我們始終堅持發展社會主義先進文化，加強社會主義精神文明建設，培育和踐行社會主義核心價值觀，傳承和弘揚中華優秀傳統文化，堅持以科學理論引路指向，以正確輿論凝心聚力，以先進文化塑造靈魂，以優秀作品鼓舞斗志。”[31]

為實現物質文明齊頭并進，我們必須持續探索與實踐。

有人就基層和精神文明發展的關聯性和引領性提出質疑，認為文明的發展并非基層的職責也超出基層的能力。但就如馬洪同志和本書秉承的理念一般，扎根基層、求真務實，實踐與理論均來自基層，基層在中國現代化進程中發揮了巨大作用。

邢煜提出，精神文明建設應有三個引領：思想引領、榜樣引領和文化引領[32]。思想引領需把控“群眾耳目”，積極利用報紙、廣播、電視及各類新媒體弘揚主旋律、傳播正能量[33]；自2005年起，中國每年開展全國精神文明建設表彰大會，評選全國文明城市、文明村鎮、文明單位、文明家庭、文明校園等[34]，此為榜樣引領；而基層作為文化引領的主力軍，應著力打造文化產品，輸出文化理念，傳播文化思想。

文化作為一個上位概念，在不同的領域必然有不同的表現[35]，對于企業來說，文化是指企業精神和企業文化，而企業文化是企業的無形資產，是其用之不竭的財富[36]。對于學校而言是打造校園文化，高校作為推動社會發展的引擎，承擔著人才培養、文化創新、技術創新、社會服務的功能，文化創意產業的發展為高校教育帶來了機遇與挑戰[37]。而對于基層來講，如何打造一個社區乃至一個街道的文化，以提升凝聚力，增強認同感和歸屬感，提升幸福感、獲得感，是基層工作的重點與難點。

馮偉認為，目前基層建設街道文化面臨著認識不到位、資金投入不足、設施建設得不到根本保證、專業人才匱乏等問題[38]，從客觀大環境上來講，互聯網也成為消費主義、民粹主義、歷史虛無主義等思潮傳播的重災區，出現了諸如無底線娛樂、娛樂八卦新聞充斥互聯網、消費苦難等奉行流量中心主義的行為[39]，亦對街道文化建設和整個中國文明建設造成了巨大沖擊，有待從小事做起、從身邊做起、從群眾做起。

七 “雙碳”治理的基層實踐任重道遠

2021年10月，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及《2030年前碳達峰行動方案》兩個重要文件相繼出臺，提出中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的“雙碳”目標。作為全球第二大經濟體，中國積極承擔解決氣候變化問題中的大國責任。

可以說，“雙碳”目標既是硬仗，也是大考。不僅關系到產業結構，還關系到整個社會經濟的治理體系，關系到發展動力系統的改變。作為落實碳減排目標的重要領域，中國城市和社區低碳轉型勢在必行。然而在基層實踐過程中，“雙碳”治理仍面臨這樣或那樣的難題。

周宏春等[40]建議各地應首先提高對碳達峰、碳中和的認識。中國的碳中和，乃至中國的現代化不能走西方現代化的傳統用能道路。必須按照能源生產和消費革命的要求，從基本國情和能源資源稟賦特征出發，走出一條改變用能結構，用新能源替代傳統化石能源的新路。劉燕華等[41]將“雙碳”目標提高到中國生態文明建設高度并指出，“雙碳”目標拓展了生態文明建設的內涵并為其難點問題提供了系統性解決方案?！半p碳”目標的實現將與生態恢復、生態價值提升、環境質量改善等融為一體，拓展了生態文明建設的內涵。林震[42]通過研究國家密集發布的“雙碳”政策，提出建設“雙碳”治理體系現代化的兩點建議：一是從制度建設的角度推進相應的體制改革和制度創新，進而構建系統的低碳乃至零碳發展的制度體系。二是從治理主體的角度構建現代碳治理體系。另有多位學者圍繞“雙碳”法律法規情況提出加強立法的建議。程雨燕[43]認為，“雙碳”目標當前正處于政策先行階段，相關立法數量不多并且在效力層級、縱向對應和橫向配套等方面有待進一步完善提升。王燦等[44]建議通過立法來保障減排政策的法律基礎和效力，可以把碳中和的長期愿景轉換為全社會的行動共識，全面促進低碳轉型的個人行為、企業行動、資金流動、技術研發。孟秋赟[45]通過研究“碳達峰”社區建設情況及成效，提出價值理念、治理制度、“互聯網+”、多元主體四個維度的協同以達成碳達峰與社區網格化治理高效耦合。周蕓[46]則從系統工程角度解讀社區“雙碳”目標的實現。她建議通過數字化賦能，幫助社區開展碳達峰及低碳發展行動計劃，科學謀劃低碳發展路線圖，促進社區治理的智能化升級以促進環保治理。

八 城市管理由千千萬萬個基層治理實踐組成

“城，所以盛民也。民，乃城之本也?！蔽膶W家許慎早在漢朝就對城市和人的關系做出了定義，城市用以承載人民，人民是城市的根本。從古至今城市管理都是重要的課題，它通常是指管理機構通過戰略、規劃等協調手段為城市創造優良的經濟、社會環境，為居民創造良好的生活場所的過程。

自改革開放以來，中國城市進入了迅速發展的時期。第七次全國人口普查數據顯示，中國城鎮人口比例已有63.89%，這意味著中國已逐步進入深度城市化階段。2010年，中國上海世界博覽會的主題為“城市，讓生活更美好”，建設擴張與發展、技術革新與運用在豐富城市功能的同時，也帶來更多的問題與挑戰，實現城市管理現代化既是城市現代化的重要內容，又是城市發展的內在需求[47]。

涉及對城市管理的主體討論，多數學者認為其主體是政府，因為城市管理自帶“頂層設計”屬性，但顯然較為狹隘與片面。傳統定義中的政府功能并未包含城市建設與管理，而是作為文化、經濟、政治發展的附屬功能出現[48]。當前，不僅城市外在的形態發生了改變，內在的權力結構和運行機制也發生了較大改變。所涉及的范圍從單一的地域空間延伸到多層次治理與城市政府自主空間、跨域治理與城市空間、治理能力與城市政府功能等領域[49]。

城市管理科目繁雜，各項工作交叉纏結，責任劃分不清，分散管理現象屢見不鮮，基層亦難承擔城市管理的重任，由此處于尷尬的境地，可見城市管理的主體不單是政府，而是一個多元化主體[50]。城市管理的任務日益繁重，城市管理和社區服務功能正在從政府和企業、事業單位逐步下沉到街道和社區[51]。地區性、社會性、群眾性的工作需要街道和社區承擔，逐漸形成以政府為領導，基層為基石，群眾為支撐的多元城市管理主體。

基層治理是城市管理中的重要工作內容，基層治理能力高低是評判城市管理手段的標準之一，同時優秀的城市管理能力會對基層治理起到正向的輻射作用。各個基層單位是城市的重要組成部分，在城市管理中扮演重要角色。黨的十九屆四中全會明確提出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,“公眾”是城市管理部門的“顧客”,“公眾滿意”是現代城市管理的價值取向[52]。公眾參與城市管理是必然的發展道路，打造公眾認可的社會環境、公眾滿意的生活場所是城市管理的目標。搭建政民之間的橋梁，傳遞意愿，信息互通，除了訴諸數字信息化手段，街道與社區是連接政府與民眾的紐帶[53]。

中國制度結構和城市社會結構快速轉型帶來了城市社會不斷多元化和碎片化，引發了城市管理的難題。習近平總書記強調：“城市管理應該像繡花一樣精細”[54]，城市管理精細化對市政設施、市容環衛、公用設施、園林綠化、執法管理、城市數字化等方方面面都提出了挑戰[55]。

國家政權在城市基層原有的組織網絡一旦被打破，政權的合法權威也面臨轉型[56]。中國應該充分發揮制度優勢，健全完善城市基層治理的組織體系和運行機制，理順城市管理工作，繼續為打造城市現代化而奮斗。

九 基層治理的特殊性和復雜性

上面千條線，下面一根針?；鶎又卫硎且豁棌碗s的系統工程。

本文圍繞基層的社區治理、政務公開、民主協商、心理服務、文明發展、“雙碳”治理和城市管理這些具代表性領域展開理論研究并做系統歸納和整理。綜合來看，這些領域既有特色又有差異。

第一，社區治理存在多元化主體，創建基于平等協商、多元參與、協同合作的城市社區治理共同體是社區治理所要構建的創新模式。其中，“三社聯動”成為社區連接政府、群眾的樞紐，協助各治理主體參與到社區治理。通過激發多元主體參與社會治理，推動“一核多元”模式的實現。

第二，基層政務公開是基層工作一個較新的領域，以2019年發布的《國務院辦公廳關于全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見》（國辦發 〔2019〕 54號）為轉折點，邁入全面推進的高速發展階段?；鶎訂挝粚φ展_工作的重視、工作人員的專業性、群眾的政府信息需求性則是當前亟須解決的重點難題。

第三，民主協商在中國由來已久，經過多年制度性實踐，已成為地方政府創新的主要領域之一。然而，當前的基層民主協商存在法律定位、制度建設和群眾參與等問題，在一定程度上制約了民主協商在基層的有效實踐。

第四，心理服務即社會心理服務體系，從客觀上看，社會心理服務體系不是政府參與基層治理的延伸，而是作為提供心理服務的第三方參與基層治理。在協助調節社會關系、緩解社會矛盾、維持社會穩定等方面發揮作用，是創新社會治理的重要環節和內容。

第五，文明發展是思想道德建設的重要組成內容，與每個人息息相關，在不同領域有不同的表現。落點到基層，則表現為提升凝聚力，增強認同感和歸屬感，提升幸福感、獲得感。但在實踐中，基層文化建設則面臨認識不到位、資金投入不足、設施建設缺乏、專業人才匱乏等問題，有待更多職能單位、社群組織的參與和建設以破霧而出。

第六，“雙碳”治理是中國生態文明建設的重要抓手之一，目前基本處于政策先行階段。“雙碳”目標與產業結構、社會經濟治理體系、發展動力系統有著直接關系，城市和社區的低碳轉型概不能外。當前，社區實現“雙碳”目標更多是引入科學技術等數字化手段，通過智能化升級實現基層的“雙碳”治理。

第七，基層治理與城市管理密不可分，基層在城市管理中扮演重要角色，街道與社區是連接政府與民眾的紐帶。隨著城市社會結構的快速轉型，城市管理和社區服務功能正在從政府和企業、事業單位逐步向街道和社區轉移，基層也將承擔起更重要的責任。