第二節 面向現代化的政府治理進程

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系與治理能力現代化”的戰略目標。隨后在中央、地方的政府文件與重要講話中被多次提及。2022年10月，黨的二十大報告中提出“中國式現代化”，明確實現國家富強、民族復興、人民幸福需要在國家治理現代化的體系框架下推進政府治理的現代化。

一 國家治理體系與治理能力現代化

“國家治理體系和治理能力現代化”這一命題，涵括了新中國成立以來對社會主義制度的探索歷程。在國家治理現代化的理論體系中，治理體系現代化與治理能力現代化相互交織，共同構成了國家治理現代化的重要組成部分，旨在為闡釋國家治理現代化的概念與內涵提供理論依據。目前，學術界對于國家治理現代化已經進行了廣泛的研究和探討。

（一）國家治理體系現代化

1.國家治理體系的概念和內涵

習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排”。[25]作為一個宏大的概念，學者們從不同角度對國家治理體系進行了審視，并產生了多元化的觀點。王浦劬在研究中指出，國家治理體系在治理主體、機制、組織、法律、體制、文化、價值等不同層面皆具有深刻的內涵。具體而言，國家治理體系的內容主要包括了國家制度體系、價值體系以及行動體系，其中國家制度體系占據主導地位，行動與價值體系與之相匹配，并對制度體系具有促進與支撐作用。[26]許耀桐、劉祺則基于當代國家治理體系展開了系統論述，將國家治理體系解構為系統、結構、層次三個維度，其中系統維度由政治權力、市場經濟、憲法法律、思想文化等系統構成有機整體，結構維度由治理理念、治理制度、治理組織、治理方式等構成，層次維度則主要表現為系統與結構不同組成部分的秩序。[27]薛瀾、張帆、武沐瑤認為國家治理體系是實現國家治理的基礎，是國家治理活動相關的主體、資源、制度關系的集合。[28]

2.國家治理體系現代化的特征

為了探究現代管理體系與傳統管理體系的差異，進而深入思考中國國家治理體系現代化的路徑選擇，眾多學者對國家治理體系的特征展開了討論，并形成了一系列觀點鮮明的學術成果。其中，唐皇鳳認為，國家治理體系現代化兼具有效性與合法性，有效性主要體現在公共權力、社會秩序以及其他國家治理活動能夠得到廣大人民群眾的普遍認可與贊同；而合法性則是政治系統能夠有效應對外部環境變化，實現其自身功能與價值的程度。[29]洪向華、張楊則認為國家治理體系現代化是在時代發展和實踐探索基礎上，得出的關于未來國家治理的目標與方向，治理理念現代化、治理方式現代化、治理手段現代化是國家治理體系現代化的顯著特征。[30]文豐安、段光鵬進一步指出，國家治理體系現代化將治理作為維系社會秩序的重要方式，強調治理問題的核心在于國家問題，明確國家治理的目標在于實現善治。同時，他們提出了實現國家治理現代化的邏輯路徑，即優化國家治理體系、凝聚制度共識、構建成熟制度體系以及全面深化改革。[31]

（二）國家治理能力現代化

1.國家治理能力的概念和內涵

國家治理能力現代化是堅持中國特色社會主義道路的必然要求，其根本目標在于實現有效治理。對于何為有效的治理，學術界已開展了廣泛的討論。陳霞、王彩波認為國家能力主要體現在三個方面：強制能力、提取與規制能力、滲透與分配能力。[32]李建從與國家治理體系的比較中闡釋了國家治理能力的獨特內涵，他認為，國家治理能力不同于作為一整套國家制度體系的國家治理體系，它反映了國家動態發展過程中所具備的治理本領，是抽象的國家治理軟實力的集中體現。國家治理能力的目標在于實現“善治”，同時其實現需要依賴于國家治理體系的支撐，國家治理能力現代化需要與之相適應的國家治理體系作為基礎。[33]戴長征認為，國家治理能力的內容涉及了國家的社會、政治、經濟、文化的方方面面，具體的作用體現在社會利益分配、社會生活的調節與控制等方面，其目標是實現國家戰略目標。[34]綜上所述，有效的治理應該是一種能滿足國家戰略目標，能實現社會利益分配，能調節與控制社會生活的治理方式。國家治理能力現代化是實現有效治理的關鍵，需要建立與之相適應的國家治理體系。

2.國家治理能力如何構建

在國家治理現代化的實現過程中，國家治理能力的構建是一個重要的議題。眾多學者從不同的視角提出了構建國家治理能力的建議。李洪雷認為法治能力是國家治理能力的重要方面，法治化是實現國家現代化的必由之路。[35]他的研究強調了法治在國家治理中的重要地位和作用。王雪源、唐洲雁認為，人的現代化是實現國家治理及其能力現代化目標的基礎和前提，只有推動人的自由而全面地發展，才能實現國家治理現代化的目標。[36]王鴻銘認為，在新時代的背景下，加強黨的政治建設是提升國家治理能力的有效途徑。[37]他的研究強調了黨的領導在國家治理中的關鍵作用。王國成從數字經濟的探討了國家治理能力的提升，他認為，從科技與人文融合的視角出發，深入理解數字化技術的本質和推動數字經濟發展的意義，是有效提升國家治理現代化水平的重要手段。[38]楊光斌則討論了衡量國家治理能力的基本指標，提出了政治認知力、體制吸納力、制度整合力和政策執行力這四項衡量國家治理能力的指標。[39]他的研究為理解和評估國家治理能力提供了重要的參考。

二 政府治理體系與治理能力現代化

政府治理體系與治理能力現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。因此，明確認知政府治理體系與治理能力至關重要，有助于探尋推進政府治理現代化的邏輯路徑。

（一）政府治理體系現代化

1.政府治理體系的概念和內涵

優化政府治理體系是推進國家治理現代化的重要任務。為此，我國政府采取一系列全面且具有深度的改革措施，以健全政府治理體系，提高政府治理能力，塑造全新的政府治理格局。同時，學術界對“政府治理體系的概念與內涵”“政府治理體系的構成”等問題也展開了深入的研究。唐天偉、曹清華、鄭爭文將政府按照層級劃分為“中央政府”與“地方政府”，并通過設計指標體系，將地方政府治理體系現代化分解為行政體制的現代化與行政人員能力的現代化。[40]楊解君認為，政府治理體系現代化主要指政府機構設置合理，以及政府體制機制、法律制度等方面的完善；政府治理能力的發揮則依賴于政府構建科學完善的治理體系。[41]賈凌民、胡象明、解亞紅認為政府治理體系是作為國家治理體系的核心而存在的，而政府職能又是政府治理體系的最為本質的東西，因此政府治理體系現代化的關鍵在于要推進政府職能現代化。[42]張賢明、張力偉則將我國政府治理結構視為一個縱橫結合的結構，而政府治理體系的優化需要實現在橫向上主體之間的權責分配科學與資源整合以及縱向上的合理賦權與科學定責。[43]

2.政府治理體系現代化的實現路徑

在明確提出政府治理體系現代化目標后，如何實現該目標便成為理論界與實務界共同關注的課題。對此，專家學者們從不同的角度闡釋了政府治理體系現代化的實踐路徑。李軍鵬認為，在全面建成社會主義現代化強國的新階段，完善政府治理體系需要全面推進國家行政組織體系現代化、全面推進國家行政職能體系現代化、全面推進國家行政權力體系現代化、全面推進國家行政法治體系現代化。[44]譚桔華認為，在國家治理現代化的過程中，需要構建職責明確、依法行政的政府治理體系，因此建議應當整合政府職能、理順央地關系、完善行政體制、深化改革、推進國家組織結構法定化。[45]張緊跟則關注地方政府治理體系的現代化建設，提出通過創新地方政府治理制度、健全地方政府與市場和社會的協同治理機制、發展有限民主與踐行法治來推進地方政府治理現代化。[46]

（二）政府治理能力現代化

1.政府治理能力的概念和內涵

政府治理能力是一個宏大的命題，泛指政府為實現公共利益與公共目的而綜合運用各種治理工具而對治理對象進行治理的一系列行為。對于政府治理能力的研究，學術界已經有了較為豐富的成果。李靖、李春生、董偉瑋等人通過研究地方政府的治理能力，并結合國家治理“五位一體”的總體框架，將政府治理能力分為政治治理能力、經濟治理能力、文化治理能力、社會治理能力、生態治理能力等五個方面。[47]李文彬、陳曉運將政府治理能力解構為價值塑造能力、資源集聚能力、網絡構建能力、流程創新能力和問題回應能力等五個方面，并認為政府治理能力的現代化理解應該符合現代政府治理能力的要求。[48]郭蕊、麻寶斌認為全球化背景下的治理能力體現為一種合作治理能力，并將其分解為系統思考、制度創新、公共服務、電子治理、溝通協調和危機應對等多種能力的綜合能力體系。[49]龍獻忠、謝彥欣將多元合作能力、制度創新能力、責任承擔能力、電子治理能力和危機防控能力視為政府治理能力現代化的關鍵要素。[50]

2.政府治理能力如何構建

政府治理能力的構建問題一直是政府管理者與學術界共同關注的焦點。基于此，學術界就此展開了一系列的研究與探索。高建、張洪峰提出，國家治理體系與治理能力現代化是一項系統性工程，其總體框架是“五位一體”，因此我國政府治理能力的建設也應當遵循這一框架，系統地整合多元資源，推動多元主體的參與。丁明春、鄭維東從行政法治建設的角度探討了地方政府治理現代化的路徑，主張通過不斷提高地方政府依法治理的能力來推動地方政府治理現代化。[51]楊慶育則指出，政府治理的現代化要求政府的自我治理能力隨著政治、經濟、社會、文化、生態的發展而不斷發展，現階段應重點關注保持央地平衡、明晰政府職能邊界、重塑政府與市場的關系、重塑政府與社會的關系。[52]

三 以數字化推動國家與政府治理現代化

隨著數字化時代的到來，數字技術與數字工具的使用已經滲透到國家治理、政府治理的全過程與各個領域。數字治理已經逐漸成為國家治理與政府治理的重要治理方式，并將在未來一段時間內持續成為重要的發展趨勢。伴隨著“推進國家治理體系與治理能力現代化”目標的提出，數字化時代背景與這一目標相結合，催生出一系列以數字化工具或手段推進國家治理現代化的實踐，形成了一系列新興研究議題。目前，已經在數字化工具與國家治理體系現代化、政府治理現代化相關領域取得了豐富的研究成果，“以數字化推動國家與政府治理現代化”正在成為現代化道路探索的重要方向。

（一）以數字技術推動國家治理現代化方面

黃璜等人認為，數字政府的建設對國家治理現代化具有積極的推動作用，其“平臺驅動”模式有助于提高決策水平、提高服務能力、強化監督水平、提升辦公效率。[53]李茂春、羅家為、李志強則從大數據的角度，強調了其對政府治理理念轉型、組織變革、社會發展活力提升、政府治理推進的重要性。[54]李志強、葉好以大數據賦能政府治理為切入點，探討了大數據對國家治理現代化的推動作用，包括提升治理主體的多元參與、提高治理手段的科學精準性以及增強治理的預測調控能力等方面的重要作用。[55]崔運武、袁曉瑭在重大疫情的背景下，強調了健全和完善決策支撐系統的重要性，并主張通過大數據技術的支撐來提升決策的科學性，進而服務于國家治理現代化的建設。[56]尹振濤、徐秀軍認為，在大數據時代，政府應當充分借助數字技術推動國家治理現代化進程，不僅要恰當使用數字技術，而且要對數字技術進行妥善治理，以防范化解數字技術可能帶來的風險與隱患。[57]羅雙指出信息化已經成為推進國家治理現代化的重要力量，需要通過價值引導、技術創新、管理創新的有機結合來實現國家的善治。[58]

（二）以數字技術推動政府治理現代化方面

陳靜和李永歡從地方治理能力現代化的視角分析了政務微博的應用，他們認為政府可以通過政務微博實現社會網絡動員，創新政府治理方式，通過微博回應塑造政府形象，借助微博的傳播力提升政府自身傳播力。[59]王俊飛則認為大數據之所以能夠推進政府治理能力現代化的意義在于其在公共決策科學化、提升政府社會管理能力、創新社會治理形式等方面的作用。[60]陳之常構建了大數據推進政府治理能力現代化的應用框架，指出了大數據在通過數據關聯整合提高精細化社會管理能力、通過數據動態匯總分析識別居民服務熱點需求這兩方面的重要作用。[61]李致群和劉葉婷主張利用互聯網思維實現政府治理思維的突破，提升政府自身服務力、公信力、決策力、執行力、影響力、協同力、整合力。[62]劉家明和李潔瑩則認為數字政府建設能夠有效促進政府治理現代化，同時有利于整體性、智慧性、平臺性數字政府形態塑造。[63]楊冬梅認為大數據時代對政府治理的理念、方式、制度等方面提出了新的挑戰，政府需要通過頂層設計，制定發展戰略，推廣新興技術的使用，實現政府治理的現代化。[64]

綜上，關于運用數字技術推動國家治理現代化與政府治理現代化的研究正如雨后春筍般蓬勃發展。在這一過程中，學者們的研究不僅反映了國家治理過程中的現實需求與政策導向，具有重要的參考價值。而且，他們的研究不僅僅局限于對現實需求、實際問題的闡述，而是具有前瞻性的眼光，深入探討了數字技術推動國家治理現代化與政府治理現代化的可能性以及未來發展方向，展示了理論界學術研究的探索性、前瞻性和創新性。在數字化時代，以數字技術為代表的治理工具與國家治理現代化的戰略目標相交融，形成了以數字化推進國家、政府治理現代化的獨特路徑，這是順應時代發展潮流、回應治理需求的現實路徑。但是，也應當認識到，數字技術作為一種治理工具本身也是一把“雙刃劍”，我們需要做的是在全面認識數字技術的基礎上正確運用數字工具服務于國家治理、政府治理現代化，同時防止數字利維坦、數字形式主義等現象發生。