前言

一

陽泉市郊區以黨建引領基層治理創新實踐，大力推動基層治理的體系建設和治理能力的機制提升，構建在基層黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。特別是黨的十九大以來，陽泉市郊區以黨的組織力建設為中心，以黨的組織體系建設為重點，基層黨組織對基層政權系統和基層經濟社會各個領域都有很好的融入/嵌入，充分發揮黨的政治領導和引領功能，并圍繞黨與政府的關系、黨與社會的關系、政府與社會的關系、政府與市場的關系，全方位推進以黨建為中心的基層治理體系和治理能力現代化，其豐富多樣的治理創新經驗能夠對中國特色的國家治理理論發展和新時代中國基層社會治理實踐具有積極的理論價值和政策指導意義。

所以，把陽泉市郊區作為黨建引領基層治理創新的一個典型案例，有理論和實踐兩個方面的預期。

一是理論的發展訴求。基層社會是政黨與社會發生直接聯系的場域，如何實現政黨領導和引領社會治理，成為政黨主導型國家治理中的一個核心問題。陽泉市郊區黨建引領基層治理的創新實踐具有解釋效力，它可以為中國特色的基層治理模式提供一個經驗研究基礎上的、地方性的實證樣本，對當前中國關于政黨中心治理模式的概念范疇和理論體系的闡釋具有建構性意義。

二是實踐的政策需求。即如何以黨建為中心統合基層黨組織與基層政權、社會組織、群眾組織等之間的關系。一方面，加強黨政機關、人民團體、企事業單位、農村、社區等的黨建工作，建立健全黨組織發揮領導作用和組織功能的制度規定；另一方面，探索發揮好黨組織在新經濟組織、新社會組織等新興業態以及新的社會群體中的作用，不斷擴大黨的組織和黨的工作對經濟社會發展各領域的覆蓋，陽泉市郊區這個地方性案例對推進中國基層社會治理體系與治理能力現代化能夠提供可資借鑒的政策啟示意義。

二

基層社會治理是國家政權穩定的重要根基。習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。他強調，要推動黨組織向基層延伸，把基層的工作做好。[1]基層黨建成效如何，直接關系到國家治理體系和治理能力現代化頂層設計的落實落地，直接關系到黨和國家的長治久安。

黨建引領治理，就是要強化黨建的政治引領功能，形成對于基層社會治理統一的思想認識、標準規則和行動規范；要強化黨建的價值引領功能，以社會主義核心價值觀引領基層社會治理工作的正確導向；要強化黨建的組織動員功能，培育社會動員新機制和社會成員主動參與意識，加強社會各種力量的合作協調，形成多元共治良好局面，提高基層社會治理實效性；要強化黨建的溝通協調功能，整合人力資源、物質資源、精神資源、信息資源等，為各主體搭建良好的溝通平臺，激發各主體在基層社會治理中的活力。

黨建引領基層治理的原則，就是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心，以增進人民福祉為出發點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

黨建引領基層治理的實現路徑，就是堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理的全過程、全領域。堅持全周期管理理念，強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。堅持因地制宜，分類指導、分層推進、分步實施，向基層放權賦能，減輕基層負擔。堅持共建、共治、共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

總之，黨建引領基層治理的主要目標，就是黨全面領導基層治理制度的不斷完善，基層政權具備強有力的治理能力，基層群眾自治發揮基礎作用，社會力量發揮積極的輔助作用，基層公共產品和公共服務均等、高效，黨的執政合法性基礎更加牢固。在此基礎上，基本實現基層治理體系和治理能力現代化。

三

基層社會是政黨長期執政的合法性根基，同時也是政黨與社會之間建立直接聯系的場域。那么，黨建何以能夠引領基層社會治理，這是因為“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導”[2]。換言之，中國共產黨不僅是中國國家政治生活的領導核心，也是中國社會的組織核心，亦即政黨領導和引領社會治理是當下中國基層治理中最為核心的一種模式。第一，無論從結構上還是功能上看，作為執政黨的中國共產黨不同于世界政治現象中的一般政黨的意義，事實上它構成了一種社會公共權力。[3]第二，中國共產黨既是執政力量，也是領導力量。作為執政的力量，是政治制度的實際操作者；作為領導的力量，可以不依賴政治制度（即國家制度），而擁有實際的政治力量。第三，中國共產黨組織具有自身相對獨立性，在政府系統之外存在著廣大的黨員以及嵌入整個社會的黨的基層組織。也就是說，在國家與社會關系中，作為中國社會領導核心的中國共產黨具有決定性的作用。這就意味著中國社會的權力關系與一般國家（包括西方國家）有很大差別，這種差別決定了不能像研究其他國家那樣，直接用國家與社會的二分法來研究中國問題，而是要充分考慮到中國共產黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會生活以及國家與社會關系中的重要作用。[4]因此，以黨建為中心，實現基層治理現代化，在比較政黨研究和政治實踐的意義上，需要確認政黨的性質或類型，即政黨與國家公權力的關系。在政黨國家體制（party-state system）中，政黨與國家融為一體，在這個意義上，中國共產黨“作為整體的政黨”，可以被看作國家的復本（a duplication of the state）,[5]它既在國家中，也在社會中。

所以，闡釋中國基層治理現代化，必須考慮這樣一個具有決定性、全局性、背景性或框架性的關鍵因素：國家體制的政黨政治影響因素對中國的社會政治和社會關系發揮著實質性的影響，它是國家權力、基層社會秩序的合法性來源。因此，中國基層治理現代化必須以執政黨為中心，主要通過三個維度，即組織嵌入、價值引領、資源整合，在基層社會治理過程中發揮執政黨的領導和引領作用。中國政黨政治這個“根本性特性”規定了中國基層治理現代化范疇的現代政治社會秩序的原則和依據，它的組織基礎與社會基礎，以及公共權威與公眾關系及社會整合和社會組織管理方式。進一步講，黨建引領基層治理現代化，需要明確這樣一個支配性的、決定性的、結構性的影響變量，那就是黨、社會、國家三者關系的變化，尤其是黨在國家與社會關系范疇中的位置，決定了國家與社會關系的性質。在國家與社會關系中，滲透著黨與政府的關系以及黨與社會的關系，把握了這一基本關系，就能夠把握黨建引領基層治理現代化的整個過程。

換言之，中國國家治理這一主導性的關鍵特征具有重大的方法論意義，亦即在闡釋黨建引領基層治理的現代化建構及其秩序合法性含義時，黨、國家與社會三者之間的關系必須加以通盤的考慮，而黨—政關系與國家—社會關系的聯結是考察這一問題的一個具體進路。因此，黨、政府（國家）、社會三分框架或三組關系，將成為研究黨建引領基層治理現代化的認識范式和分析維度。

四

本書以陽泉市郊區城鄉（鎮）社區為研究對象。陽泉市郊區是一個城鄉融合型縣區，面積461平方千米，全區常住人口14.7萬人，轄6個鄉鎮85個行政村，以及14個城市社區。本書的資料和數據主要來自對上述城鄉（鎮）的實地調研和問卷調查。

本書以陽泉市郊區黨建引領與治理體系建設為中心，從三個部分進行闡述。首先，黨的組織力是關鍵。推進基層治理現代化建設，最根本的就是加強黨對基層治理的全面領導，以增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用。其次，基層政權治理能力是抓手。以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，從增強鄉鎮行政執行、為民服務、議事協商、應急管理、平安建設五大能力方面，闡釋基層政權治理能力體系。最后，自治、法治、德治治理能力是基礎。將分別闡釋基層群眾自治制度、基層法治和德治建設情況，集中關注基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

本書采用定性研究與定量研究相結合的方法，具體方法包括：第一，個案研究法。對陽泉郊區具有代表性的創新實踐進行實地調研，并對個案進行比較研究。第二，深度訪談法。就典型性或普遍性問題，對不同的城鄉（鎮）社區，進行深度訪談，深化對專項問題的認識。第三，文本分析法。對陽泉郊區關于基層黨建工作的文本材料進行比較分析。第四，調查問卷法。定性研究方法在代表性和一般性方面具有局限性，為了克服這一點，本書采用調查問卷方法，并對更大范圍內的基層治理情況做了一般性的歸納、概括和分析，試圖找出與本課題研究對象具有共性關聯的方面，這個工作在一定程度上彌補了定性研究方法的不足。

本書的資料來源由三個部分構成。一是實地獲取的調研資料，包括通過訪談、座談會、專題調研、現場參與觀察等獲得的資料。二是文本資料，包括所調研城鄉（鎮）提供的文本資料以及其他有關基層治理工作方面的文本資料；有關政策文件，包括黨政系統對黨建引領基層治理現代化要達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施等方面的重要講話和政策要求等文件。三是問卷調查數據資料，以及陽泉市郊區黨政相關部門的經濟社會發展統計資料。

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[1]張玉強：《習近平關于社區治理重要論述：邏輯理論、主要內容與實踐價值》,《鄧小平研究》2021年第3期。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版。

[3]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第98頁。

[4]林尚立：《集權與分權：黨、國家與社會權力關系及其變化》，載陳明明主編《革命后社會的政治與現代化》（《復旦政治學評論》第一輯），上海辭書出版社2002年版，第152—153頁。

[5][美]薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進譯，商務印書館2006年版，第71頁。