一 管理體制變革

國都作為王朝政治中心所在地，是一種特殊的城市形態，管理模式往往與一般地區不同。明清以來，北京作為國家政治中樞，主要由政治因素統領，整座城以皇城為中心，為皇權政治服務是首要職能，功能單一。尤其是清代建都北京之后，實行旗民分治，皇城之內，直屬中央內務府統一管理。皇城之外，分別按照滿、蒙、漢八旗方位，駐軍防守。在形式上，北京并不存在一個專門的獨立性行政管理組織，城市內部的各項事務分散在中央政府、順天府以及下轄的大興、宛平兩縣，兩縣以中軸線為界，分別管理東、西城區及近郊地方行政事務。總體而言，中央政府與地方機構共同管理城市。步軍統領衙門、五城兵馬司與順天府共同負責京師地區的治安、訴訟、賑恤、道路溝渠治理等事項。國都地位尊崇，各個機構層級復雜，關系盤根錯節，需要建立特殊的行政管理體系，一個純粹意義上的地方性機構無法有效承擔城市管理的全部職能。

國家肌體機能的逐漸衰弱導致國家控制能力的持續下降，在國都的主要表現之一就是治理水平的下降。清代后期，皇權專制能力逐漸下降，加之“經費不裕”，“事權不一”，京師之地原有的多頭管理體制“積久生弊，漸皆廢弛”，城市環境惡化。[1]1900年是一個重要的時間節點，國都淪陷，八國聯軍侵入，北京原有的城市管理體系遭到嚴重破壞。聯軍退出，清廷開始實行“新政”，以前所未有的速度和廣度推行全面改革。北京作為政治中心，“近接政府則教令易施”[2]，受此影響最為直接而明顯，以此為契機，開啟了自身的城市化進程。

城市的開放與功能轉型催生了與之相應的治理與維護機制。中央政府西逃，京城原有的行政管理體系基本解體，形成了暫時的權力真空，社會秩序陷入混亂，八國聯軍對北京實行劃定管界，分區占領，打破了內城原有的行政管理體系與建制。為了確保北京的正常運轉，維持地方治安，清廷留守官員與各國占領軍協商，由各占領區的士紳出面，組成臨時治安機構。當時名稱不一，此處統稱為“安民公所”，主要職責是協助各占領國對城市各占領區實施管理，覆蓋了人口管理、公共衛生、社會治安等多個方面，“原因洋兵初入京城，維時官權未便顯露，故以紳士聯絡洋人，以地方聯絡紳士，一切緊要事件呈明五城酌核辦理”[3]。安民公所存在時間很短，隨著各國撤離北京而解散，但其對北京城實行分區劃定管界，改變了原有的八旗與五城分區格局，并動搖了里甲制度這一封建行政根基，打破了清代以來一直延續的北京內城行政建制。

1901年《辛丑條約》簽訂之后，清廷逐漸恢復對北京內城的統治權，但庚子中聯軍對于城市的一些治理經驗也延續下來。根據當時城內各民族、各階層混居，百業雜處的實際情況，原有的依托于八旗體制下的城市管理模式已經不再適用。因此，在奕誆等人建議下，仿照西方城市警政制度，在安民公所基礎上設立善后協巡總局，主要維護京師地區的社會治安，幾乎不涉及城市建設和公共管理等事務。總局下設各分局，分駐內城和皇城，實行分區段駐守巡邏，基本沿襲了安民公所的區劃。此為北京建立現代警政制度的雛形。

城市的開放和功能的近代化要求與之相應的管理與維護機制。庚子之亂對北京造成的沖擊逐漸弱化，京師社會局勢逐漸企穩。鑒于善后協巡總局的過渡性質，清政府于1902年籌辦工巡總局，替代了善后協巡總局。工巡總局分為內城工巡局與外城工巡局，除保留善后協巡總局原有的維護治安的職能外，增加了城市建設與管理的職能，包括市政工程、交通管理、公共衛生、社會救濟等方面。工巡總局仍以治安為首要任務，城市建設與管理只是其附屬職能，還處于初級水平。但這一機構已經初步具備了近代市政管理機關的基本特征，為北京城市化進程奠定了初步的行政基礎。

1905年10月，清政府接受袁世凱的奏議，設立巡警部。巡警部成立之后，立即開始接收工巡總局，將其改組為“內外城巡警總廳”，隸屬于巡警部，這也是中國最早的真正具備近代意義的城市警察機構。內外城巡警總廳設內城分廳五，外城分廳四，各分廳以下，更分內城二十六區，外城二十區，區置區長、副區長各一人。內外城巡警總廳職能涉及范圍廣泛，不僅負責管理京師內外城一切警務，而且還覆蓋北京城市化進程中的城市建設與公共事務的管理等，包括社會治安、人口普查、市政、交通、消防、公共衛生、社會救濟、工商業管理等，分官設職，各盡其能，各司其責。1906年，清政府厘定官制，建立民政部，撤銷巡警部，內外城巡警總廳也改隸民政部。徐世昌為民政部尚書，“奏派巡警總廳兩廳丞，內城為裁缺鴻臚寺少卿榮勛，外城為候選道朱啟鈐，此為創設京師市政之始”[4]。內外城巡警總廳的機構與職能經過調整之后，作為城市管理機構的角色進一步明確。[5]

作為清末“新政”的一項措施，1909年，清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》與《京師市自治章程》，前者在中國歷史上首次以法律形式確認了城、鄉分治的行政管理理念以及城市的法律地位，是近代城市化的里程碑，城鄉從此有了不同的行政系統；后者則標志著北京城開始由國家的附庸向具有自治意義、獨立法人意義的城市轉變。[6]與此同時，清末還相應頒布施行了一系列北京城市管理法規，北京日益凸顯其成為一座近代城市的基本特征。[7]

民國建立之后，內外城巡警總廳于1913年改組為京師警察廳，隸屬于北京中央政府內務部，繼續行使原有的各項城市管理職能。改組后的京師警察廳內添設消防、督查二處，合舊有總務、行政、司法、衛生四處，共為六處，下轄內城十區，外城十區，職能涵蓋社會治安、人口普查、稅收、賑濟、公共衛生等。由于帝制瓦解之后，此時紫禁城及皇城的最終命運還未可知，京師警察廳將前清時期中央各部負責的大部分管理北京內城的工作承接了下來，成為一個職能明確、獨立性較強的一級城市行政機構。此后一直至1924年之前，京師警察廳統轄北京內外城共二十區。

1914年10月，北京市政府頒布《京兆尹官制》，規定順天府改名“京兆”，設立京兆特別行政區，直屬中央。京兆特別行政區主要負責北京城周邊區域事務，對于城區內部（內城與外城）事務基本不插手。這樣一種治理體系標志著北京傳統的城鄉一體的地方治理模式已經被打破。

隨著北京城市化進程的加速，由警察機構統攬城市公共事務的體制已經不能適應近現代都市建設的要求。1914年8月，在內務總長朱啟鈐的極力推動下，北京政府設立京都市政公所，“辦理京都市政”，職員多為兼職，歷任督辦多由北京政府內務總長或次長兼任。[8]作為一個專門性的市政機構，京都市政公所“成立之初，市政草創，措施極簡。惟于開放舊京宮苑為公園游覽之區，興建道路，修整城垣等，不顧當時物議，毅然為之。且于規定市經費來源，測繪市區，改良衛生，提倡產業等，均有所倡導”[9]。這一機構的建立對于北京近代城市建設的起步與發展具有重要意義，朱啟鈐也成為北京近代市政的創始者。

京都市政公所建立之后，承接了京師警察廳原有的一些職能，這是北京城市管理體制的一個重要變化。1918年1月，北京定名為“京都”市，市政公所開始“改制設官”，“始具市府之雛形”。[10]“從城市地名演變過程來看，京都市是京師向北平特別市的過渡狀態，也是從非建制城市向建制城市過渡的階段。”[11]1921年設評議會，延聘士紳三十人為評議員。當時市政公所職員分專任與兼職，其中多受過高等教育，一些人還有國外留學背景。這些“技術官僚”對北京城市建設的規劃值得重視。此后一直到1928年，北京城的主要事務一直由京都市政公所與京師警察廳兩個機構共同負責。二者均向內務部負責，彼此獨立，互有分工，但也并非界限嚴格分明，在一些管理事務上也需互相協作，任職的行政長官有時也有交叉。市政公所負責城市規劃、基礎設施建設與修繕、經費籌措、衛生行政等；京師警察廳集中負責社會治安、捐稅征收、戶政、消防、商業管理等，對于二者的職能以及關系，市政學專家白敦庸如此概括：

市政公所歷年組織皆偏重于工務，此觀于其科或處之職掌可知也。蓋市政公所之外，有與其平行之京師警察廳之存在。而警察廳之歷史悠久，權力廣大，雖號為“管理京師市內警察、衛生、消防事項”，實兼握征收捐稅及辦理社會事業之權……故十余年來，市政公所之事業，皆囿于工程方面，為內務部及警察廳所劃割而出者。至于道路交通，教育補助，慈善救濟，公共衛生各事項，不過兼及，并非主要政務。予嘗稱京都市政公所為京都市工務局，純出于客觀的態度，良以其行政范圍狹小，故爾云然。[12]

1921年7月，中央政府頒布《市自治制》規定，京都市市長由內務部遴選，經由國務總理呈請大總統任命。隨后推出《市自治施行細則》，規定市分為特別市和普通市兩類。自1922年9月1日起，京都市被定為特別市，裁撤以前所設市政督辦等職。在自治機關未成立前，暫由內務總長兼理。這是中央政府頒布的第一個關于“市”建制的正式文件，標志著中國“市”建制的發端。

京都市政公所與京師警察廳的管理范圍主要限于北京內外城，而城墻之外的四郊地區，也屬雙重管理體制，步軍統領衙門負責治安，大興、宛平兩縣負責田賦、教育等項事務。1924年第二次直奉戰爭馮玉祥發動“北京政變”之后，北京的行政區劃又發生了一次明顯變動，隸屬中央的步軍統領衙門被裁撤，京師警察廳接管四郊，劃分東、西、南、北郊為四區，各置警察署。至1928年，京師警察廳改組為北平市政府公安局，警察管轄區即成為北平特別市轄區。同時，京都市政公所下屬的工巡捐局在1925年分設內外城市政捐局和四郊市政捐局，管轄范圍與警廳轄區相同。[13]

1928年6月，南京國民政府所屬國民革命軍進駐北京，北京政府命運終結。6月20日，南京國民黨中央政治會議第一四五次會議議決，改直隸為河北省，舊京兆區及各縣并入河北省，北京改為北平，任命何其鞏為北平特別市第一任市長。北平特別市政府隨即成立，下設財政、土地、社會、公安、衛生、教育、公務、公用八局，取消了京都市政公所、京師警察廳以及專門管理教育的京師學務局，相關職能被劃并到北平特別市市政府下設的各局，“市行政始告完整”[14]。北平特別市成為統轄全市各項行政事務的一級綜合性政權機構，它的設置是北京歷史上具有時代標志意義的里程碑事件。

1928年7月3日，南京國民政府頒布《國民政府市政法規》，正式規定市分“特別市”與“市”兩種，特許建立的特別市為：中華民國首都、人口百萬以上之都市、其他有特殊情形之都市。同日頒布的《特別市組織法》規定，特別市直轄于國民政府，不入省縣行政范圍。特別市政府在不抵觸中央法令范圍內辦理：1.市財政事項。2.市公產之管理及處分事項。3.市土地事項。4.市農工商業之調查、統計、獎勵、取締事項。5.市勞動行政事項。6.市公益慈善事項。7.市街道、溝渠、堤岸、橋梁建筑及其他土木工程事項。8.市內公私建筑之取締事項。9.市河道、港務及船政管理事項。10.市交通、電氣、電話、自來水、煤氣及其他公用事業之經營、取締事項。11.市公安、消防及戶口統計等事項。12.市公共衛生及醫院、菜市、屠宰場、公共娛樂場所之設置、取締等事項。13.市教育、文化、風紀事項。[15]

北京雖失去國都身份，政治地位一落千丈，但其行政管理卻由此進入了一個新的階段。由于被國民政府列為直轄于中央的“特別市”，北平擺脫了過去將城市管理分成若干區域，分屬不同機構負責的傳統治理模式，成為由市政府統一管理的現代城市型行政區。根據《特別市組織法》，北平市政府設立市政會議，由市長、秘書長、參事、各局局長組成，并根據會議內容指定某些科長、股長等有關人員列席。市政會議制定了諸多法律、條令以及實施細則，內容涵蓋了城市管理的各個方面。市政會議使北京城市管理走上了法規化、制度化的軌道。

北平特別市政府的建立雖屬城市管理體制的重大變革，但建立之初，各項制度尚在探索試驗階段，未入正軌。同時，這一時期市長屢次易人，經歷張蔭梧、胡若愚、周大文、王韜等任，市政府各項事務進展艱難。1930年5月，國民政府又頒布《市組織法》，廢除了特別市和普通市的劃分，將全國城市劃分為院轄市和省轄市。同年6月，北平一度改歸河北省轄，“特別市”名稱不再，河北省政府也由天津遷至北平。但僅幾個月之后，北平市再改為行政院管轄，河北省政府又移歸天津。[16]北平市政府內部的各局也在不斷歸并或裁撤，1932年，原有八局重新調整為社會、公安、工務三局，而且各自規模也發生緊縮。

1933年，袁良出任北平市市長，在市級行政管理體制上健全組織，首先恢復財政、衛生兩局，將教育、公用并入社會局，地政并入財政局，連同原有的公安、工務，共五個局。袁良任內也是民國時期北平市政建設的一個重要時期，“各項設施，漸入正軌，財政較前充裕，債務漸次償還，民生設施，職員考核，大見進步，尤以創辦公共汽車，實施文物整理工程，修建道路，力倡衛生事業，最足稱道，實為北平市政建設之黃金時代”。1935年之后，日軍侵入華北腹地，華北危機日益嚴重。袁良卸任市長之職，秦德純繼任。“當局苦于支撐殘局，在市政方面，完全蕭規曹隨，無為而治：幸袁任內創辦之事業，如市行政制度之奠定，市財政收入之增加，道路建筑衛生之建設等，已大見功效，繼任者坐享其成。”[17]

從1937年7月至1945年8月，北平經歷了日偽北京特別市統治時期。日軍侵占北平之后，以此為基地，以“建設華北人的華北”為旗幟，采取“以華制華”方式，網羅親日派，在短時期內初步建立起一套統治華北的殖民體系。1937年8月1日，在日本駐北平使館陸軍助理武官今井武夫等人的操縱下，推出了由北洋遺老江朝宗擔任會長的“北平地方維待會”。8月18日，“維持會”以常務會議的名義，推舉江朝宗任北平市市長，從此北平市政府與“維持會”合為一體。1937年10月12日，“維持會”改北平為北京。12月17日，“維持會”宣告結束使命。1938年1月1日，北京市政府改稱北京特別市政府，1月13日又改稱北京特別市公署，余晉龢任偽市長，改組市政府組織，在原社會、財政、工務、衛生、警察五局之外，另增設教育局與公用管理總局，共為七局。自此，一套完整的日偽殖民統治機構在北平正式運轉。

1937年12月13日，中華民國首都南京陷落。12月14日，“中華民國臨時政府”在北平中南海居仁堂成立，在其宣言中指責國民黨“構釁鄰邦，同種相噬”，以承繼北京政府法統為標榜，沿用中華民國年號，定都北京，聲稱取代國民黨中央，建立“全國性”政權，王克敏出任政府行政委員長。成立初期，只下轄北平和天津地區，隨著戰爭深入，管轄范圍逐漸擴大至河北、河南、山東和山西部分地區以及青島特別市。

日軍在北平一方面扶植傀儡政權，同時仿照偽滿洲國“協和會”的形式，組建“中華民國新民會”（簡稱“新民會”）。1937年12月24日，日偽北平“新民會”宣告成立，它號稱是與“政府表里一體”的“純正民意機關”，其綱領為：“護持新政權，以圖暢達民意；開發產業，以安民生；發揚東方文化道德；于剿共滅黨旗幟下參加反共戰線；促進友邦締盟之實現，以貢獻人類之和平。”[18]“新民會”實際上是侵華日軍為控制占領區民眾而創建的殖民組織，其機構設置與政府行政機構相平行，重要職位都由日本人擔任。

1945年8月抗戰勝利之后，南京中央政府任命熊斌為北平市市長。10月，重建北平市政府，設社會、財政、工務、衛生、教育、公用、警察、地政八局，市長以外設副市長一人，市府設秘書、總務、人事、會計、外事五處，參事、技術、專員、統計、會計、視察、編審七室，組織龐大，行政費用增加。北平淪陷已有八年之久，百廢待興，財政緊張。1946年11月，何思源擔任市長，開始調整組織，裁汰冗員，緊縮財政。