第一節 民國時期的職官設置與任用

1911年的辛亥革命，不僅推翻了清王朝的統治，還摧毀了在中國歷史上持續兩千多年的帝制，建立了具有近代資產階級性質的共和政體。從此中國的政治體制和行政體制開始了一個急劇變革的轉型時期。

1912年孫中山就任中華民國臨時大總統后，隨即認為共和初創，恰是“肅整吏治，時不可失”的大好機會，不僅設立了專門的文官管理機構——銓敘局，隸屬總統府秘書處，負責文官的考錄、任免、升遷等事務。還在數月之內，令法制局制定了《任官狀紙章程》《任官令》《文官考試令》《文官考試委員官職令》《外交官及領事官考試令》《外交官及領事官考試委員官職令》《法官考試令》《法官考試委員官職令》《官職實驗章程》等法令，并交參議院議決。由于南京臨時政府存在時間不足百日，故其職官設置與任用只是停留在立法層面和紙面之上，未能付諸實施。但其關于人事管理的精神卻為后來的歷屆政府所繼承，并在一定程度上加以延用。

一 北京政府時期

1912年3月袁世凱在北京就任臨時大總統后，開始了北洋軍閥統治時期。這一時期，由于軍閥混戰，政局變幻莫測，在短短的16年里，先后產生了七屆五個大總統、一個臨時執政府、一個大元帥、四十四屆內閣。盡管如此，各種制度建設依然在艱難和曲折中發展。

北洋政府時期的文官制度一直以《臨時約法》為法律依據。這一時期的官吏采用文武分途的原則。廣義的文官包括行政官、外交官、司法官、技術官、警察官。[3]狹義的文官僅指行政官，亦即普通文官。本文所指的“官僚”多屬于狹義范疇，本章所涉及的職官設置與任用也即普通文官的設置與任用。

1.官等與編制

北洋政府時期的文官任用制度與文官“官等”相適應，分為四種等級，即特任、簡任、薦任和委任。依照民國元年10月16日公布的《中央行政官官等法》規定，除特任級外，又細分為九等。第一、二等為簡任，第三至五等為薦任，第六至九等為委任。其中特任、簡任、薦任為高等文官，委任為普通文官。[4]1914年12月15日，袁世凱政府再公布《文官任職令》，略有調整，此法規沿用至1917年3月2日廢止，但往后仍多延用。具體見表1—1。

表1—1 北京政府時期文官任職與官等

續表

依照《各部官職通則》和各部官制，各部設總、次長各一人，總長為國務員。各部各設總務廳，設3—8司不等。除總次長、司長外，各部設參事2—4人，一般為薦任，承總長之命，分掌總務廳事務。僉事薦任，承長官之命，分掌總務廳及各司事務。各部僉事員額，各廳司均不得逾8人。主事委任，承長官之命助理各廳司事務。主事員額，各部官制定其概數，以部令定其實數。[5]盡管各部員額在分別公布的官制中都有明文規定，然期間曾經元年7月、二年12月、三年7月、十六年7月四次變動，員額也有所增減。具體見表1—2。

表1—2 北京政府時期中央各部員額編制

續表

除上述內閣各部官員編制情況外，北京政府其他機關的官員設置和員額要求也有詳細規定，限于篇幅不再詳細介紹。[6]

2.任用資格

北京政府規定，特任官由大總統特令任用，故各部總長為總統特任。簡任官屬于國務院或只屬于國務總理的，其任免和敘等均由國務總理呈請大總統執行；屬于各部或直屬于各部總長的，其任免和敘等由各部總長商承國務總理呈請大總統執行。薦任官屬于國務院或直屬國務總理的，其任免和敘等均由所屬長官經由國務總理呈請大總統執行；屬于各部或直屬各部總長的，其任免和敘等均由各部總長經由國務總理呈請大總統執行。委任官的任免和敘等，均由所屬長官執行。[7]

初任職務自最低等起，升任相同。轉升的，若高于其轉官最低等的，仍依其原任官等。值得一提的是，上述所有規定，秘書官皆不適用。故秘書作為長官所屬私人，往往隨長官進退。上述規定是就北京政府時期官員的任用程序而言，那么官員的具體任職資格有什么規定呢？

根據1913年1月9日公布的《文官任用法草案》，簡任官的任用須具有下列各項資格之一：（1）現任或曾任三等薦任文官，但教官、技術官和依特別任用法任用的不在此限；（2）曾任簡任文官滿一年以上，但教官、技術官和依特別任用法任用之官，其在職年數不得計入；（3）曾任簡任文官并受文官高等考試及格。

薦任文官的任用，須具有下列各項資格之一：（1）文官高等考試及格；（2）曾任薦任文官滿一年以上，但教官、技術官和依特別任用法任用之官，在職年數不得計入；（3）現任或曾任審判官、檢察官滿一年以上，得任為司法部薦任文官；（4）現任或曾任北京大學校及官立中等以上經教育部認可各學校的教官滿一年以上，得任為教育部薦任文官；（5）陸海軍將?？筛魅卧摬克]任文官。

委任文官的任用，須具備下列各項資格之一：（1）文官普通考試及格；（2）文官高等考試初試及格；（3）文官高等考試及格；（4）曾任委任文官滿兩年以上；（5）曾任各官署雇員滿三年以上。

由于上述規定過于嚴苛，在共和初創之時，已然預料會在實際執行中遇到困難，故同日公布的《文官任用法施行法草案》規定自《文官任用法》實施之日起，三年之內，凡有下列資格之一的，均得任用為各等文官。簡任官：（1）在國內外大學或專門學校，學習政治、法律、經濟三年以上畢業者；（2）曾任簡任文官者；（3）現任或曾任四等薦任文官者；（4）有與簡任、薦任文官相當資格，并歷辦行政事務五年以上有成績者。

薦任官：（1）有上述簡任官任用資格補充條件第一條、第二條和第四條規定資格者；（2）曾任薦任文官者；（3）有與薦任文官相當資格，并歷辦行政事務三年以上有成績者；（4）在國內外專門以上各學?；虮緡ㄕv習所學習政治、法律、經濟一年半以上，并辦理行政事務二年以上有成績者；（5）文官高等考試初試及第，學習半年以上有成績者。

委任官：（1）在國內外中學及與中學相當或以上之學校畢業者；（2）有與第一條規定學校畢業相當資格者；（3）曾任薦任文官者；（4）歷辦行政事務一年以上有成績者；（5）曾任委任文官者。[8]

1915年9月30日，袁世凱以大總統令修正了中央各部官制。對于各級文官的任職資格也作了詳細規定。規定：凡文職的任用，除由大總統特擢外，必須合于下列資格之一的才可以任用：（1）經文官高等、普通考試及格的；（2）經文官甄用合格，由大總統核定用途交銓敘局注冊的；（3）已經正式任命的各項文職，以法令應行轉任、補任、升任的。

簡任文職：（1）現任簡任文職；（2）曾任簡任文職，經大總統核準記名以簡任文職任用的；（3）現任或曾任薦任最高等文職，經所屬長官特?；蚱跐M考績優敘，由大總統核準以簡任文職記名或升用的；（4）經文官甄用合格，由銓敘局注冊一簡任文職任用。

薦任文職：（1）現任薦任文職；（2）曾任薦任文職滿二年以上有成績的；（3）經文官考試及格，學習期滿有成績的；（4）經文官甄用合格，由銓敘局注冊一薦任文職任用；（5）現任最高等委任文職期滿后經所屬長官特保，靠考績優敘經大總統核準以薦任文職升用的。有簡任各項資格之一的，也可以任用，但仍保留簡任資格。

委任文職：（1）現任委任文職；（2）曾任委任文職滿一年以上有成績的；（3）經文官普通考試及格、學習期滿有成績的。有薦任各項資格之一的，也可以任用，但仍保留薦任資格。

除上述規定的具體任用資格，對于不得任用的情況也有明確規定。（1）曾受褫奪公權處分尚未復權；（2）曾受奪官或褫職處分尚未開復；（3）虧欠公款尚未繳清；（4）年力衰弱不勝職務。[9]

民國四年的官制修訂，一方面完善和修訂了文職任用程序和資格，另一方面則是加強了大總統的權力，大總統享有“特擢”和“特令”的人事任用權。

二 南京國民政府時期

1927年南京國民政府成立后，開始并未專設人事機構，有關人事任命的職能全歸秘書部門兼顧，例如文官的任命由國民政府秘書處執掌。1928年后，國民政府始設人事室，主任由文官處秘書兼，負責全國人事銓敘工作，但仍未建立全國性的考選機關，這種狀況一直持續到1930年初考試院的成立。

（一）文官制度與官員編制

1928年10月，蔣介石采納了孫科、胡漢民的建議，在南京國民政府中央實行五院制，即在南京國民政府委員之下設置行政、立法、司法、監察、考試五院。以行政院主管全國行政；立法院為全國最高立法機關；司法院掌理司法事務；監察院負責監督各級官員；考試院負責公務員的考試和銓敘工作。五院院長由國民黨中央政治會議選任，對國民黨中央負責。五院成為國民政府最具特色的中央政府組織機構，五院制度也成為國民政府時期最重要的中央政治制度之一。它的創立與運作，對國民政府的政治統治產生了重大影響。

南京國民政府初期基本沿用了北京政府時期的文官制度，但在名稱、機構、任用方式方面仍有不少變化，主要的就是變文官制度為公務員制度。在政府各種人事法規中，公務員通常有三種含義：一是泛指從事公務的一切公職人員，包括民意機構人員、專門技術人員、司法人員；二是指政府部門的所有官員；三是指狹義的公務員，即簡任職以下、委任職以上的官員。在多數情況下，南京國民政府的公務員任用，主要是指第一種意義上的公務員，即廣義的公務員。[10]

1927年南京國民政府成立后，公布了《公務員任用法》和《文官官等條例》，仍采用文武分別的規定，并在文官中根據從事工作的不同性質分為行政官、外交官、司法官、技術官、警察官幾大類。按產生方式的不同，南京國民政府時期的公務員又可以分為政務官和事務官兩類。政務官是經國民黨中央政治會議議決任命，不需要經過考選銓敘；事務官則是經過考選銓敘，由南京國民政府任命的公務人員。政務官包括南京國民政府的主席及五院的正副院長、各部部長、各委員會的委員長、駐外大使、各部的政務次長、副委員長及各省政府主席等官員。事務官主要從事事務性工作，包括秘書人員、辦事員、法官和政府中、低級官員，此外還包括技術人員和政府雇員。但是，政務官和事務官的區分并不十分嚴格，事務官可以晉升為政務官，政務官也可以轉任為事務官。

公務員所包含官吏的種類不同，級別也相應地不同，為了便于管理，南京國民政府將公務員分為四等37級。

中央公務員官等分為四種：特任、簡任、薦任、委任。特任官只有一級，主要包括國民政府的正副院長、國民政府的文官長、參軍長、行政院秘書長、政務處長、各部部長等。簡任官共分為8個級別，主要官員有中央各部次長、司長、局長、參事、局長、直屬處長等。薦任官共分為12個級別，主要官員為中央各部的科長及部分科員。以行政院各部為例，各部職官設置與員額數目見表1—3。

表1—3 行政院各部會署職官設置與員額

表1—3為我們展示了行政院各部署的職官設置與人員數目，除上述各部署外，行政院各部署的附屬機構以及其他各院的職官設置與人員數目，限于篇幅，未能列出。[11]

（二）公務員的任用資格

北京政府時期，對于官員的任用在重視其經驗的同時，卻又不得不放寬其經歷要求，從而以學歷代替經歷。南京國民政府成立后，其對公務員的任用則以“資歷”作為重要標準。

根據1933年3月11日國民政府公布的《公務員任用法》規定，對于簡任、薦任、委任等職務公務員任用資格作了下列規定。

簡任文職公務員：（1）現任或曾任文職，經過甄別審查或考績合格者；（2）現任或曾任最高薦任職二年以上，經甄別考查或考績合格者；（3）曾任政務官一年以上者；（4）曾于民國有特殊勛勞或致力國民革命十年以上而有勛勞者；（5）在學術上有特殊之著作或發明者。凡具有上述資格之一者，均得任為簡任職公務員。

薦任文職人員：（1）經高等考試及格或相當高考的特種考試及格者；（2）現任或曾任薦任職經甄別審查或考績合格者；（3）現任或曾任最高委任職三年以上；（4）對民國有特殊勛勞，或致力于國民革命七年以上而且有成績者；（5）教育認可的國內外大學畢業前有專門著作，經審查合格者。

委任文職官員：（1）經普通考試及格或與普通考試相當的特種考試及格的人員；（2）現任或曾任委任職，經過甄別審查或考績合格的公務員；（3）充任政府雇員服務三年以上有成績者；（4）曾致力于國民革命五年以上而有成績者。

除上述規定外，《公務員任用法》還規定：被剝奪公民權尚未恢復的人員、虧空公款尚未償清的人員、曾因贓賄受過處罰的人員以及吸用鴉片和其他代用品的人員，不能擔任公務員。[12]

綜上而言，民國成立后，從職官設置、編制人數規定、任職資格、任用程序等方面進行了制度設計和立法。從制度設計層面來看，無論是北京政府還是南京國民政府，其對官員的任用，既重視其“歷辦行政事務”的經歷，亦重視其自身的學歷背景。在任用程序上，一方面對中低級別（事務官）的官員的任用有著嚴格規定程序，另一方面亦增強了如大總統的“特任”權力，從而增加了官員任用的隨意性。有論者曾謂，民國史研究中，最大的難題莫過于制度設計是一回事，而實際運行又是另一回事。那么辛亥革命后，在后科舉時代的民國，官員都是通過什么途徑進入官場的呢？