第二節 規范解讀：以法律文本為基礎

從現行規范來看，由于《民事訴訟法》未規定檢察機關在檢察民事公益訴訟中的訴訟地位，對檢察機關訴訟地位的認定主要依賴于“兩高”出臺的一些規范性文件。但遺憾的是，不同時期的規范性文件對檢察機關訴訟地位的規定并不完全一致。

一 《試點方案》等法律文本的規定

早在試點期間，最高人民檢察院的《試點方案》就明確規定：“檢察機關以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。”以此為據，在檢察民事公益訴訟中，應當將檢察機關的訴訟地位認定為“公益訴訟人”。接著，最高人民檢察院印發的《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》（以下簡稱《試點意見》）進一步明確規定：“檢察機關以‘公益訴訟人’的身份提起公益訴訟、參加相關訴訟活動的行為，是履行法律監督職責的職權行為。”后來，《人民檢察院實施辦法》第15條[11]再次重申了《試點方案》中的規定，將檢察機關的訴訟地位定位為“公益訴訟人”。對此，多數學者認為，將檢察機關的訴訟地位規定為“公益訴訟人”體現了檢察機關在檢察民事公益訴訟中的特殊地位，符合我國檢察機關的法律地位和性質，但也有部分學者（如李浩、蔡彥敏等）對“公益訴訟人”的定位提出了質疑，認為應根據試點情況進一步研究檢察機關的訴訟地位，不能貿然將其認定為“公益訴訟人”。

二 《人民法院實施辦法》的規定

根據最高人民法院《人民法院實施辦法》第4條[12]的規定，人民法院審理檢察機關提起的民事公益訴訟，應“參照民事訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定”進行處理。既然是“參照”，也就意味著檢察機關在檢察民事公益訴訟中的權利義務應當等同于“原告”。以此為依據，在當時的司法實踐中，人民法院在立案條件、法律文書、“桌牌”擺放等方面也傾向于將檢察機關視為普通原告。具體表現為：第一，立案時要求檢察機關提交法定代表人身份證明、組織機構代碼證和授權委托書以證明檢察機關的身份；第二，開庭時給檢察機關送達傳票而非出庭通知書；第三，給檢察機關擺放的“桌牌”為原告，而非“公益訴訟人”；第四，要求檢察機關變更訴訟請求時應提交“變更訴訟請求申請書”而非“決定書”；第五，雖然判決書抬頭將其稱謂為“公益訴訟人”，但庭審中又稱呼檢察機關為“原告”。以上做法均表明，在這一時期，人民法院是“參照”原告來對檢察機關的訴訟地位進行定位的，明顯存在將檢察機關的訴訟地位與傳統私益訴訟中原告的訴訟地位相混同的嫌疑，沒有充分認識到檢察機關訴訟地位的特殊性。

三 《檢察公益訴訟解釋》的規定

2018年3月，“兩高”聯合發布的《檢察公益訴訟解釋》改變了以往將檢察機關視為“公益訴訟人”的做法，明確將其規定為“公益訴訟起訴人”。根據《檢察公益訴訟解釋》第4條[13]的規定，人民檢察院應以“公益訴訟起訴人”的身份提起民事公益訴訟，依照《民事訴訟法》享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務。以該條規定為基礎，《檢察公益訴訟解釋》第8～11條、第14條、第15條和第19條分別對“公益訴訟起訴人”的訴訟權利與訴訟義務作了具體規定，內容涉及“送達出庭通知”“派員出庭宣讀訴狀”“出示證據與質證”“參與法庭調查”“辯論并發表意見”“提起上訴和撤訴”等多個方面，具體表現如下。

第一，檢察機關提起民事公益訴訟，不需要提交法定代表人身份證明、組織機構代碼和授權委托書。這是因為，檢察機關屬于我國的法律監督機關，其提起民事公益訴訟是為了維護社會公共利益，其身份顯而易見、無須證明，其提起訴訟的權力為法律所明文規定、無須授權，因而沒有提交法定代表人身份證明、組織機構代碼和授權委托書的必要。

第二，法院應在開庭三日前向檢察機關送達出庭通知書[14]而非傳票，檢察機關收到出庭通知書后，應及時向人民法院提交派員出庭通知書。這是因為，檢察機關屬于國家機關，并非一般意義上的原告，其提起民事公益訴訟屬于法定職權，對其送達出庭通知書是檢察機關訴訟地位特殊性的體現。

第三，開庭審理時，給檢察機關擺放的“桌牌”為“公益訴訟起訴人”，這是《檢察公益訴訟解釋》對檢察機關訴訟地位作出的規定。

第四，檢察機關提起民事公益訴訟后，在一審法庭辯論終結前，其他適格原告申請參加訴訟的，應允許檢察機關申請撤訴。這是基于對檢察民事公益訴訟目的與檢察機關提起民事公益訴訟謙抑性與補充性的綜合考慮而作出的符合檢察機關訴訟地位的規定。

第五，檢察機關在訴訟過程中變更訴訟請求的，應當進行公告，接受社會公眾的監督。變更訴訟請求往往會涉及實體權利的處分，在檢察民事公益訴訟中，為防止作為“形式當事人”的檢察機關不當行使處分權而給社會公共利益造成“二次損害”，應對其變更訴訟請求的行為進行公告，使其接受社會公眾的監督。

第六，在檢察民事公益訴訟中，無論是作為一方當事人，還是作為訴訟監督者，檢察機關都享有調查核實權，對于檢察機關的調查核實，有關單位和個人應當配合，這是作為被調查對象應當履行的法定義務。

第七，檢察機關提起的民事公益訴訟，免繳訴訟費用。

第八，檢察機關如果在一審程序中勝訴，應積極研究被告方（敗訴方）可能提起上訴的事實、理由和法律依據，做好應對上訴的準備；如果敗訴，則應繼續行使調查核實權，做好提起上訴的準備。

需要注意的是，從時間效力來看，《試點方案》《試點意見》《人民檢察院實施辦法》和《人民法院實施辦法》中的規定應僅適用于試點期間。當前，應以《檢察公益訴訟解釋》第4條的規定為依據，將檢察機關的訴訟地位定位為“公益訴訟起訴人”。