一 引論：研究背景與概念界定

（一）研究背景

“中國地方政府創(chuàng)新獎”從2000年開始，到2015年終止，總共舉辦了8屆，先后有2004個各級政府的創(chuàng)新項目申報此獎項，其中有效申報項目1334個。[3]共有178個項目獲得入圍獎，其中80個項目獲得優(yōu)勝獎。該獎項由于其科學(xué)性、獨立性和嚴(yán)肅性而獲得了很高的社會聲譽(yù)，已經(jīng)成為一個有廣泛影響力的品牌。但是，針對獲獎項目的可持續(xù)性和可推廣性，存在截然不同的兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，許多獲獎項目相繼終止了，中國的地方政府創(chuàng)新不可持續(xù)。[4]另一種觀點則正好相反，認(rèn)為多數(shù)獲獎項目都通過各種形式存續(xù)下來，并在更大的范圍內(nèi)得到了推廣。[5]對過去15年中的獲獎項目，一些學(xué)者已經(jīng)做過若干零星的跟蹤研究，但從來沒有人對所有獲獎項目做過系統(tǒng)的跟蹤研究，從而也沒有關(guān)于中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的權(quán)威性研究成果。為了彌補(bǔ)這一缺憾，北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心在2015年設(shè)立了“中國地方政府創(chuàng)新獎獲獎項目跟蹤研究”大型課題。

該課題的主體內(nèi)容，是對過去8屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的所有178個“入圍獎”項目進(jìn)行跟蹤調(diào)查，包括對獲獎創(chuàng)新項目當(dāng)事人、項目受益人、相關(guān)專家學(xué)者的問卷調(diào)查和現(xiàn)場訪談。總課題下設(shè)北京大學(xué)、浙江大學(xué)、吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、廈門大學(xué)、四川大學(xué)、蘭州大學(xué)、華中師范大學(xué)和深圳大學(xué)9個子課題組，分別負(fù)責(zé)華北、浙江、東北、蘇滬、福建、川藏、西北、華中和兩廣地區(qū)歷屆中國地方政府創(chuàng)新獎獲獎項目的跟蹤調(diào)研。從2016年4月開始啟動調(diào)研工作到2018年4月調(diào)研截止的兩年時間中，課題組總共對103個獲獎項目進(jìn)行了成功的現(xiàn)場跟蹤調(diào)查，并對75個獲獎項目進(jìn)行了文獻(xiàn)和電話等非現(xiàn)場調(diào)研。在實地調(diào)研中，課題組還分別把這103個調(diào)研點作為樣本，總共發(fā)放了1134份問卷，其中有效問卷1115份。獲獎項目的調(diào)研點和樣本發(fā)放分布情況如表1所示。

表1 獲獎項目的調(diào)研點和樣本發(fā)放分布情況

本次實地跟蹤調(diào)研的基本方式是問卷和訪談。問卷調(diào)查共分四個部分，分別是項目狀況、獲獎后項目進(jìn)展、項目環(huán)境和受訪者基本信息。其中第一部分有8個問題，第二部分有10個問題，第三部分有8個問題，第四部分有7個問題，共33個問題。為了方便分析影響政府創(chuàng)新可持續(xù)性的相關(guān)因素，問卷數(shù)據(jù)包含92個變量，每個變量均對應(yīng)問卷的問題及選項。面訪的主要對象是獲獎項目的負(fù)責(zé)人或主要成員，訪談的主要內(nèi)容是關(guān)于獲獎項目的存續(xù)情況、客觀效果、社會評價和推廣情況。所有問卷和訪談的問題，都圍繞中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性這一核心目標(biāo)而展開。

（二）概念界定

本課題研究涉及四個重要概念：政府、地方政府、政府創(chuàng)新和可持續(xù)性。由于對這些概念存在不同的理解，我們有必要對此給出自己的界定。

（1）政府。狹義地說，政府就是行政機(jī)關(guān)，在中國就是國務(wù)院和各級地方行政機(jī)構(gòu)。廣義地說，政府就是國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，除了行政機(jī)構(gòu)外，還包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。在中國現(xiàn)行政治框架中，中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即各級黨委，掌握著核心國家權(quán)力，是重要的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》，各級黨委的專職人員均屬于國家公務(wù)員。此外，工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)也履行部分行政職能，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》，其編制內(nèi)的專職人員均屬于國家公務(wù)員。鑒于中國政治的這種實際情況，“中國地方政府創(chuàng)新獎”的申報主體，不僅包括各級政府，而且包括各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及各級法院、檢察院、工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)組織。

（2）地方政府。中國是單一制國家，在現(xiàn)行國家政治結(jié)構(gòu)中，三個行政層級尤其重要，即中央政府、地方政府和基層政府。一般地說，中央政府是指中央國家層面的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，基層政府則指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，地方政府指地方所有國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。但是，關(guān)于地方政府事實上有兩種理解。一是將所有省級政權(quán)以下的地方公權(quán)機(jī)構(gòu)均稱為地方政府，另一種是專指省、市和縣三級地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力機(jī)構(gòu)。“中國地方政府創(chuàng)新獎”所采用的是廣義的“地方政府”，即除中央政府外的所有地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。

（3）政府創(chuàng)新。創(chuàng)新不是革命，它不是過程的中斷，而是持續(xù)的發(fā)展；創(chuàng)新不是簡單的改革，而是創(chuàng)造性的改革；創(chuàng)新不是科學(xué)技術(shù)的發(fā)明，它是將新的理念應(yīng)用于政策制定和實施過程。政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程，是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過程。政府創(chuàng)新明顯不同于一般的創(chuàng)新行為。首先，政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門，特別是公共權(quán)力部門；政府創(chuàng)新的最終目的也是改善公共服務(wù)，增進(jìn)公共利益。其次，政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新的受惠者，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的公民。由于政府掌握著社會的政治權(quán)力，政府創(chuàng)新的結(jié)果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。最后，政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，風(fēng)險性也比其他創(chuàng)新行為更大。[6]

（4）可持續(xù)性。按照通常的理解，可持續(xù)性是指事物長久存在的狀態(tài)或不斷發(fā)展的過程。可持續(xù)性對于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和政治有著不同的意義。政府創(chuàng)新可持續(xù)性的實質(zhì)，是政府的創(chuàng)造性改革能夠持續(xù)增進(jìn)公共利益。政府創(chuàng)新可持續(xù)性的關(guān)鍵不在其形式的存在，而在其要素的延續(xù)和擴(kuò)散。據(jù)此，我們把獲獎?wù)畡?chuàng)新項目的可持續(xù)性，界定為創(chuàng)新項目的要素得以留存和擴(kuò)散，繼續(xù)在公共治理中發(fā)揮其積極作用。按照這樣的理解，以下四種被一些學(xué)者視為“終止”或“死亡”的政府創(chuàng)新項目，在我們看來仍然具有可持續(xù)性：第一，創(chuàng)新項目在其原發(fā)地終止了，但在其他地方得以擴(kuò)散與傳播；第二，創(chuàng)新項目的名稱和形式改變了，但其實質(zhì)性要素依然保存了下來；第三，原創(chuàng)新項目被其他更新的項目取代，但后來的創(chuàng)新項目吸收并包含了原創(chuàng)新項目的關(guān)鍵要素；第四，原創(chuàng)新項目的實質(zhì)性要素，通過直接或間接的途徑上升為國家的法律或制度，原創(chuàng)新項目已經(jīng)沒有存在的必要。