三 北京財經(jīng)高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的重點問題

“高質(zhì)量發(fā)展”是黨的十九大報告提出的新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。北京市“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。因此，課題組在對北京財經(jīng)2018～2020年的現(xiàn)狀及展望情況進行客觀描述后，進一步研究北京財經(jīng)在未來如何更快更好地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。課題組選取了世界級城市群、高端智庫產(chǎn)業(yè)、住房租賃市場、養(yǎng)老服務(wù)、財政協(xié)同機制構(gòu)建、應(yīng)對氣候變化公共資金機制、京津冀生態(tài)保護補償這7項與北京財經(jīng)高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)的重要議題進行專題研究，分析北京及京津冀在這7個領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)狀問題及其背后深層次原因，并且積極探索推進北京財經(jīng)高質(zhì)量發(fā)展的策略、機制與路徑。

（一）高質(zhì)量推進京津冀世界級城市群建設(shè)的路徑

此專題報告首先分析了高質(zhì)量推進京津冀世界級城市群建設(shè)的必然性，一方面通過對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢進行對比分析，認(rèn)為高質(zhì)量推進京津冀世界級城市群的建設(shè)不僅是中國作為全球政治經(jīng)濟體系核心大國的內(nèi)在要求，而且是進一步凸顯國家地位、釋放國際影響力的必然趨勢；另一方面通過對京津冀協(xié)同發(fā)展趨勢的判斷，認(rèn)為高質(zhì)量推進京津冀世界級城市群建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展的同期聲和載體。

其次，報告指出，按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，京津冀城市群與世界級城市群尚有不小差距，若要建設(shè)成為高質(zhì)量發(fā)展的世界級城市群，對標(biāo)公認(rèn)世界級城市群，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來的情況，報告認(rèn)為京津冀各城市間不協(xié)調(diào)問題依然突出，城市群內(nèi)各城市目前所承載的功能與面臨的諸多問題抑制了京津冀的高質(zhì)量發(fā)展，主要體現(xiàn)在八個方面：一是當(dāng)前功能與高質(zhì)量發(fā)展要求不協(xié)調(diào)，二是城市規(guī)模等級體系不完善，三是區(qū)域深度融合機制不健全，四是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，五是區(qū)域協(xié)同分工不明確，六是城市間經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，七是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展不平衡，八是生態(tài)資源環(huán)境矛盾較突出。

針對這些問題，報告從全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性角度提出了高質(zhì)量推進京津冀世界級城市群建設(shè)的路徑建議。

第一，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，合理完善城鎮(zhèn)體系。京津冀目前最突出的問題在于核心城市面臨“大城市病”而中小城市面臨“城市收縮”，因此應(yīng)該構(gòu)建由一核（北京首都發(fā)展核）、雙城（北京、天津兩大核心城市）、三軸（京津發(fā)展主軸、秦京保石發(fā)展次軸、秦唐津滄沿海發(fā)展次軸）、四區(qū)（中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)、西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）、多節(jié)點（石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市，以及張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節(jié)點城市）組成的城市群布局，改善當(dāng)前“過密”與“過疏”并存的格局，以促進人口空間結(jié)構(gòu)的均衡可持續(xù)發(fā)展。

第二，將北京打造為全球中心城市，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)與北京城市副中心“兩翼”，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，進一步優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構(gòu)布局，奠定京津冀世界級城市群的首都核心地位，將雄安新區(qū)既建設(shè)成為非首都功能集中疏解的承接地，也建設(shè)成為周邊城市經(jīng)濟社會發(fā)展的增長極。

第三，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機制，強化功能分工互補。京津冀城市群要實現(xiàn)城市群內(nèi)部各城市的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展，科學(xué)高效的制度安排是推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的根本保障，需要不斷深化和創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機制，建立長效化、常態(tài)化、動態(tài)化、立體式京津冀協(xié)同發(fā)展機制；找準(zhǔn)和凝練城市群內(nèi)各中小城市的功能定位，建立常態(tài)化的城市間溝通協(xié)調(diào)機制，促進各城市分工合作，實現(xiàn)資源互補與功能融合，提高城市綜合承載能力。

第四，建設(shè)智慧型城市群，暢通要素流動渠道。高質(zhì)量推進京津冀城市群建設(shè)，可以參考國外世界級城市群的建設(shè)模式與經(jīng)驗，結(jié)合京津冀城市群自身特點，加強智能化、信息化建設(shè)，推進大規(guī)模信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普及信息基礎(chǔ)設(shè)施，縮小數(shù)字鴻溝。建立公共信息平臺，把各個城市間最基礎(chǔ)的公共設(shè)施與服務(wù)的信息匯集組合形成立體式交叉網(wǎng)絡(luò)體系，提升智慧基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的共建共享和互聯(lián)互通水平，形成以智能化服務(wù)城市生活、給城市居民帶來便利為最終目的的新型城市群形態(tài)。

（二）北京市智庫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路和路徑

此專題報告首先指出北京地區(qū)智庫機構(gòu)最為集中，是智庫機構(gòu)規(guī)模最大、質(zhì)量最好、影響力最強的地區(qū)。政策優(yōu)勢、人才高地、資本支持、空間資源使北京市具備發(fā)展智庫產(chǎn)業(yè)的優(yōu)越條件。目前，北京市智庫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀包括以下幾個方面。①高端智庫資源十分豐富，國家高端智庫建設(shè)試點工作會議上公布的25家首批國家高端智庫建設(shè)試點單位，其中駐地在北京的智庫有20家，占比達75%。②智庫在空間分布上呈現(xiàn)類型集聚。北京各類型智庫的空間分布與各區(qū)特征相符。中共中央、國務(wù)院直屬的綜合性智庫多分布于首都功能核心區(qū)（西城區(qū)和東城區(qū)），依托高校和科研機構(gòu)的專業(yè)性智庫和科技型智庫多分布于海淀區(qū)，企業(yè)智庫和國外智庫多分布于朝陽區(qū)。③問題導(dǎo)向推動智庫建設(shè)。首批首都高端智庫建設(shè)試點的14家單位，研究重點領(lǐng)域涵蓋了首都城市戰(zhàn)略定位、京津冀協(xié)同發(fā)展、有序疏解非首都功能、城市副中心建設(shè)等重大戰(zhàn)略問題和公共政策。④地方智庫的系統(tǒng)影響力較弱。在2018年部委直屬事業(yè)單位智庫系統(tǒng)影響力排名中，排在前十位的智庫均位于北京，但是2018年北京地方性智庫的排名較其他同等級城市（省份）而言相對靠后。

其次，報告指出北京市智庫產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在如下突出矛盾。①智庫產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位缺乏戰(zhàn)略性。北京市智庫的發(fā)展主要是立足于市級官方機構(gòu)智庫建設(shè)、對接北京市有關(guān)高端智庫等，更多的是立足于北京市屬智庫的建設(shè)。但北京作為國家首都，僅僅考慮自身的發(fā)展是不夠的，必須提高自身的政治站位，將落實首都功能、服務(wù)好黨中央國務(wù)院作為首要任務(wù)。②對市內(nèi)高端智庫智缺乏管理權(quán)。由于我國實行條塊分離的管理模式，眾多的高端智庫雖然落在北京市的轄區(qū)內(nèi)，但是高端智庫與北京市并沒有行政上的隸屬關(guān)系，而是隸屬于黨中央、國務(wù)院或者各部委，北京市只能去協(xié)調(diào)和對接有關(guān)智庫，這是北京市發(fā)展智庫產(chǎn)業(yè)的巨大障礙。③系統(tǒng)內(nèi)智庫缺乏市場化的橫向聯(lián)系。從智庫所屬性質(zhì)來看，多是系統(tǒng)內(nèi)部的研究院，一般以系統(tǒng)內(nèi)部的研究為主，較少涉及其他領(lǐng)域。由于我國固有體制的束縛，系統(tǒng)內(nèi)部的研究院缺乏與其他領(lǐng)域的研究院溝通與交流，約束了各研究院的創(chuàng)新能力。

基于上述分析，報告指出北京智庫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑選擇是：首先，應(yīng)從培育政策市場入手，建立高端智力資源交易市場、搭建多元智庫交流合作平臺，完善智庫產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)；其次，應(yīng)通過推動服務(wù)貿(mào)易雙向流動、提升智庫國際化水平，著重提升智庫的國際影響力；最后，建立智庫產(chǎn)業(yè)化長效機制，制定長效的智庫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)的智庫產(chǎn)業(yè)評價體系，實施創(chuàng)新的智庫內(nèi)部管理機制，建立高效的智庫成果轉(zhuǎn)化機制。

本報告針對推進北京智庫產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了以下具體政策建議。①引導(dǎo)各類智庫特色發(fā)展，官方智庫、企業(yè)智庫、社會智庫、高校與科研院所智庫要依托各自專長、從服務(wù)對象入手，進行差異化發(fā)展。②推動市區(qū)現(xiàn)有資源的整合，從空間存量和智庫存量入手，進行空間資源的整合和智庫資源的整合。③通過創(chuàng)新人才選用機制、健全人才激勵機制和完善人才服務(wù)機制，打造創(chuàng)新型人才高地。④建立多元化資金籌措機制，加大財政資金投入，探索設(shè)立智庫發(fā)展基基金，引導(dǎo)社會對智庫的投入，優(yōu)化資金使用管理。⑤健全政府保障服務(wù)機制，營造創(chuàng)新包容的社會輿論和政治環(huán)境，規(guī)范政府的決策咨詢服務(wù)購買行為，優(yōu)化政府對智庫競爭的監(jiān)管模式。

（三）北京市高質(zhì)量發(fā)展背景下住房租賃市場建設(shè)

此專題報告首先指出，在北京高質(zhì)量發(fā)展的要求背景下，解決好居民的住房問題是無法回避的重要問題。然而北京的高房價導(dǎo)致很多人購房困難，大量居民進入住房租賃市場，因此發(fā)展高質(zhì)量的住房租賃市場刻不容緩。當(dāng)前北京住房租賃市場的現(xiàn)狀包括以下幾個方面。①從承租人角度而言，當(dāng)前北京市居民租房成本較高，而且目前北京的住房租賃市場成為賣方市場，承租人擁有較小的議價權(quán)和較低的權(quán)益保障能力；租房方式選擇仍以普通租賃為主，北京長租公寓的房源總數(shù)在總體租賃市場中的占比僅為10%～15%。②從出租方角度而言，目前北京住房租賃市場的機構(gòu)化水平仍然不高，僅有20%左右的房源由專業(yè)的機構(gòu)和企業(yè)進行管理。分散托管是現(xiàn)在住房租賃企業(yè)的主要運營形式，導(dǎo)致房源品質(zhì)的篩選較為困難，住房質(zhì)量參差不齊。③從政府角度而言，北京市政府通過增加租賃類土地供給、增加公租房供給等方式增加住房租賃市場的供給，同時規(guī)范住房租賃市場秩序，提出“三不得”“三嚴(yán)查”，穩(wěn)定住房租賃市場的預(yù)期。

其次，報告進一步分析了當(dāng)前北京市住房租賃市場的主要問題：第一，租賃住房市場供給結(jié)構(gòu)不合理，不僅體現(xiàn)為房源供給的方式不合理，還體現(xiàn)為房源供給的租金價格水平結(jié)構(gòu)不合理；第二，租售同權(quán)舉措難以落實，盡管北京市發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場的通知（征求意見稿）》，表示京籍與非京籍符合條件的承租人子女將享所在區(qū)義務(wù)教育，但是具體政策落實不盡如人意；第三，相關(guān)法律法規(guī)不完善，擾亂市場秩序行為得不到懲戒；第四，政府對住房租賃市場的監(jiān)管不足，盡管北京住房租賃監(jiān)管平臺在2017年11月正式上線，但建設(shè)速度仍然相對緩慢，而且不直接對口普通的租房者或者出租者；第五，相關(guān)住房政策的合理性和可行性不足。

報告在借鑒多國住房租賃市場的發(fā)展經(jīng)驗后，提出以下完善北京市住房租賃市場的政策建議。①增加住房租賃市場的土地供給。降低住房租賃項目土地的出讓價格，增加多來源的土地供應(yīng)，推進集體土地進入租賃住房市場，采取村集體與開發(fā)商聯(lián)合經(jīng)營、股份制的方式開展住房租賃業(yè)務(wù)。②加強北京市住房租賃市場的制度建設(shè)。一方面，要推進住房租賃公共管理服務(wù)平臺和監(jiān)管平臺的建設(shè)，運用現(xiàn)代化技術(shù)如大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，健全檢測監(jiān)管體系；另一方面，要加強信用體系建設(shè)，建立住房租賃市場信用體系，增加對房主租賃權(quán)可的認(rèn)證，開展租客背景和信用調(diào)查。③建立住房租賃市場的法律法規(guī)體系。政府部門需要進一步做好住房租賃有關(guān)的法律法規(guī)的修訂工作，規(guī)范市場行為，穩(wěn)定租賃關(guān)系，明確租賃雙方的權(quán)利義務(wù)，推行住房租賃合同備案制，并逐步實現(xiàn)租賃合同網(wǎng)上簽約。④建立人才引進的住房保障制度，北京市應(yīng)結(jié)合自身城市條件和發(fā)展要求，加大對人才保障住房建設(shè)的重視。⑤發(fā)展住房租賃的金融服務(wù)。住房租賃市場回收周期長，收益率較低，解決資金來源是其可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，政府應(yīng)該充分利用金融服務(wù)助力住房租賃市場的發(fā)展。⑥增加對住房租賃市場的稅收扶持。北京市政府應(yīng)該對積極主動登記備案的運營機構(gòu)和個人、對和運營機構(gòu)簽訂較長合同的出租人給予一定的稅收優(yōu)惠。

（四）北京市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑對策

此專題報告首先指出，北京市的老齡化程度越來越嚴(yán)重，人口老齡化呈現(xiàn)基數(shù)大、程度高、增長快、撫養(yǎng)負擔(dān)重的特點，養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)與需求側(cè)的矛盾凸顯。在以人民為中心的治國理政背景下，對社會老齡化養(yǎng)老服務(wù)從數(shù)量上和質(zhì)量上提出了更高的要求，成為北京市近期需著力解決的重點問題。

目前北京市政府已經(jīng)發(fā)布了諸多養(yǎng)老服務(wù)政策措施，養(yǎng)老服務(wù)政策已經(jīng)初步形成系列政策體系，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展和養(yǎng)老機構(gòu)的審批與監(jiān)管上出臺了諸多指導(dǎo)性和規(guī)范性意見。在政策、資本、市場、技術(shù)等多重因素的持續(xù)推動下，現(xiàn)階段北京市養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)四種發(fā)展趨勢：面向居家養(yǎng)老出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務(wù)平臺，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進駐普通社區(qū)，老年人入住養(yǎng)老社區(qū)或購買養(yǎng)老房產(chǎn)，集生活、娛樂、醫(yī)療、保健等為一體的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。

然而，北京市在養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展過程中存在如下問題：①人口老齡化程度持續(xù)嚴(yán)重，老年人贍養(yǎng)比將持續(xù)擴大；②養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施整體水平與需求不相適應(yīng)；③養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施空間分布不合理，主城區(qū)養(yǎng)老需求的缺口較大，但是遠郊區(qū)養(yǎng)老床位供給出現(xiàn)空置；④短期內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員供需矛盾突出，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員總量缺乏，而且專業(yè)人員較少，大多沒有接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)；⑤養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)存在重形式、輕內(nèi)容的問題，老年人社區(qū)娛樂中心普遍存在設(shè)施簡單、服務(wù)內(nèi)容單一的問題；⑥養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)的醫(yī)療保健和護理設(shè)施不健全，服務(wù)不專業(yè)，無法提供針對老年人所需的一系列照護服務(wù)；⑦“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)智能養(yǎng)老服務(wù)平臺功能作用發(fā)揮不夠，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、規(guī)范管理欠缺。

為了貫徹落實習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出的“加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的思想，報告進一步提出了北京市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑與對策：①完善多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架和績效評價體系，通過事前事中事后的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、監(jiān)督和績效管理，保障養(yǎng)老服務(wù)的良性健康發(fā)展；②進一步擴展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式，使居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式得到有效擴展，保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)沿著正確的方向發(fā)展；③建立養(yǎng)老機構(gòu)床位和社區(qū)中心養(yǎng)老床位的分級輪候制度，對養(yǎng)老床位的進行合理和最優(yōu)化配置，保障其實現(xiàn)該養(yǎng)即養(yǎng)、養(yǎng)有床位、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精準(zhǔn)養(yǎng)老的服務(wù)目標(biāo)；④多渠道增加老齡人口實際收入，實現(xiàn)老齡人口“邊老邊富”，提升老年人的購買力；⑤推進養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)營利性的問題，明確微觀經(jīng)營層面實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的原則，認(rèn)可產(chǎn)業(yè)的“營利性”；⑥細分老齡人口多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，為不同狀況的老年人提供區(qū)別化服務(wù)供給的服務(wù)模式，實現(xiàn)精細化、精準(zhǔn)化養(yǎng)老；⑦通過京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，加強養(yǎng)老服務(wù)制度銜接和資源共享，建立區(qū)域性統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)資源要素市場，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)合理布局。

（五）高質(zhì)量協(xié)同背景下京津冀區(qū)域間財政關(guān)系與協(xié)同機制構(gòu)建

此專題報告認(rèn)為，隨著長江三角洲、珠江三角洲的興起與發(fā)展，南方經(jīng)濟“如火如荼”，而北方經(jīng)濟卻日漸式微。為推動北方經(jīng)濟崛起，習(xí)近平總書記于2014年首次將京津冀協(xié)同發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，一系列指導(dǎo)文件及配套措施如雨后春筍般出現(xiàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略作為一項國家的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，被視為繼長三角、珠三角之后中國經(jīng)濟增長的第三動力。雖然京津冀協(xié)同發(fā)展五年來取得的成果顯著，但京津冀城市群發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，習(xí)近平總書記在2019年1月18日主持京津冀協(xié)同發(fā)展座談時強調(diào)，應(yīng)當(dāng)從全局高度和更長遠的考慮來認(rèn)識和做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作，突出改革創(chuàng)新，突破利益藩籬，推動京津冀協(xié)同取得新的更大的進展。以此為背景，探索財政合作下京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的思路應(yīng)運而生。此報告試圖探索以財政整合為基礎(chǔ)的京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的可能，提出財政支出作為京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑選擇。

首先，報告選用了較為前沿的社會網(wǎng)絡(luò)分析法（SNA），利用京津冀三地43個區(qū)市的財政數(shù)據(jù)，全面考察了2002～2016年京津冀地區(qū)財政支出的空間關(guān)聯(lián)關(guān)系。經(jīng)過測算發(fā)現(xiàn)：第一，京津冀地區(qū)財政支出存在普遍的競爭關(guān)系，其中京津冀投資性支出網(wǎng)絡(luò)密度超過0.6，遠高于民生性支出的網(wǎng)絡(luò)密度，這意味著投資性財政支出的財政競爭較為嚴(yán)重，外溢效應(yīng)十分明顯，而民生性財政支出受經(jīng)濟回報率低的限制，空間外溢現(xiàn)象相對較弱；第二，河北省環(huán)京津城市位于民生性支出關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心，起著橋梁和傳遞的作用，環(huán)京城市的作用不容忽視；第三，在教育支出關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中，北京作為中國首都，聚集了大量優(yōu)質(zhì)的教育資源，為了縮小與北京市教育資源的差距，津冀的教育支出必然“緊盯”北京市各區(qū)教育支出，因此北京市教育財政支出溢出效應(yīng)明顯；第四，北京位于京津冀科技支出關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的“中間”，北京對科技的大力支持，以及科技發(fā)展帶來的豐碩回報，都刺激著周邊的天津市和河北省也不斷加大科技支出力度，在京津冀地區(qū)形成以北京為中心的科技支出溢出效應(yīng)。

其次，基于實證研究結(jié)果，報告提出了構(gòu)建京津冀財政協(xié)同機制的政策建議。①建立京津冀地區(qū)間一般性橫向轉(zhuǎn)移支付制度，一方面可以增大北京市和天津市對河北省的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以均衡地區(qū)間的財政能力，另一方面，依照三地間不同的功能定位進行橫向轉(zhuǎn)移支付，降低各地政治晉升而導(dǎo)致的財政競爭程度和產(chǎn)業(yè)趨同程度。②有效利用環(huán)京城市的“橋梁”作用，加大對環(huán)京城市發(fā)展的財政支持力度，可以考慮設(shè)立環(huán)京城市發(fā)展專項資金，重點解決環(huán)京城市建設(shè)發(fā)展問題，利用財政資金的支持和國家的行政力量，有效引導(dǎo)資源配置，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展。③建立京津冀建設(shè)幫扶機制，弱化三地在教育、醫(yī)療和社保等方面的行政區(qū)界限，做到信息共享、區(qū)際協(xié)調(diào)和資源跨地區(qū)流動，實現(xiàn)三地均衡發(fā)展。

（六）京津冀應(yīng)對氣候變化公共資金機制

此專題報告指出，為實現(xiàn)減排目標(biāo)，在大量低碳技術(shù)尚未達到商業(yè)化階段以及大量低碳項目仍具有較高風(fēng)險的背景下，必須充分發(fā)揮公共資金的引導(dǎo)、示范和激勵作用。隨著霧霾等嚴(yán)重環(huán)境問題的出現(xiàn)，針對京津冀區(qū)域環(huán)境治理的研究已經(jīng)有所積累，但公共資金機制創(chuàng)新不足嚴(yán)重阻礙了京津冀環(huán)境治理工作的開展，因此有必要進行深入研究。報告首先對2℃情景下中國到2050年的氣候資金需求及供給進行了較為全面的測算，測算結(jié)果表明當(dāng)前我國氣候融資的發(fā)展處于第Ⅰ階段，該階段需要快速追加投資規(guī)模，尤其是公共資金的投入，直到達到GDP的1.8%左右。基于此，本報告進一步梳理國際公共資金、國家和地方公共資金的使用情況，對典型的公共資金機制進行研究，并且選擇代表性的綠色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、適應(yīng)基金、綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金等進行了案例分析。

其次，報告指出，建立多層次的協(xié)同機制是支持京津冀地區(qū)應(yīng)對氣候變化公共資金使用的核心問題，對京津冀地區(qū)建立環(huán)境治理協(xié)同機制具有政策意義。第一，建立行政協(xié)同機制。在我國地區(qū)的氣候資金一般來自地方政府的財政預(yù)算或預(yù)算外資金或中央政府資金轉(zhuǎn)移支付，另外還有來自國際公共氣候基金等國際方面的籌資。這些資金一般可以通過地方公共投資機構(gòu)、城市發(fā)展基金、政府擔(dān)保基金、地方政府引導(dǎo)基金等中介，借由股權(quán)、債券、補貼或獎勵等工具投向減緩或適應(yīng)領(lǐng)域。第二，建立減緩與適應(yīng)協(xié)同機制，把氣候變化影響納入發(fā)展規(guī)劃中予以通盤考慮，應(yīng)當(dāng)在一系列不同層面上做出適應(yīng)和減緩對策，形成協(xié)同效應(yīng)，以期能夠降低與氣候變化相關(guān)的風(fēng)險。第三，建立公共資金與社會資金協(xié)同機制，可以采取PPP模式，以政府部門資金撬動更大的社會資本，讓私營部門參與應(yīng)對氣候變化，用他們所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時為私營部門帶來收益。

最后，報告進一步提出了京津冀地區(qū)應(yīng)對氣候變化、建立環(huán)境治理協(xié)同機制的一系列政策建議：①建立以公共資金為主、以私人資金為輔的適應(yīng)基金資金來源，其中公共資金應(yīng)當(dāng)以中央政府種子資金和地方政府配套資金的模式設(shè)計；②通過碳市場建設(shè)拓寬國內(nèi)公共資金來源，方式包括加快建設(shè)國內(nèi)碳市場建設(shè)，通過配額拍賣獲取收入，征收碳市場交易稅征收碳稅獲取稅收收入，將生態(tài)補償資金和扶貧資金用于適應(yīng)基金，將CDM基金部分資金用于適應(yīng)領(lǐng)域；③京津冀地區(qū)應(yīng)重點考慮建立綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金和生態(tài)補償基金，并建立完善的績效評估、資金監(jiān)管和信息披露機制；④采用基金模式替代生態(tài)補償機制，可以建立一只生態(tài)補償基金，以該基金為母基金，通過FOF模式與社會資本合作設(shè)立子基金，形成靈活的基金體系，提高資金杠桿和使用效率；⑤探索綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金運作模式。綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金是一種市場化較強的適應(yīng)基金模式，同時具有較高的公益效益，其中比較活躍的是面向可再生能源的產(chǎn)業(yè)基金。

（七）綠色金融支持京津冀生態(tài)保護補償

此專題報告認(rèn)為，發(fā)展綠色金融，支持多元化、市場化生態(tài)保護補償機制，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)，也是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。京津冀疏解非首都功能、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護等多方面正在穩(wěn)步推進，亟須將綠色金融支持生態(tài)保護補償加以主流化，完善區(qū)域多元化、市場化生態(tài)保護補償機制，支持綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

目前綠色金融支持京津冀生態(tài)保護補償?shù)默F(xiàn)狀是：綠色金融政策體系日趨完善，奠定了支持生態(tài)保護補償?shù)恼呋A(chǔ)；金融機構(gòu)主動推進綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為生態(tài)保護補償提供金融工具支持。北京市金融工作局、北京市發(fā)改委、北京銀監(jiān)局、央行營管部等8部門也聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建首都綠色金融體系的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），明確提出加快構(gòu)建基于包括綠色信貸、綠色債券、綠色上市公司、綠色基金、綠色保險、碳金融等在內(nèi)的綠色金融體系，作為首都金融發(fā)展的戰(zhàn)略方向和京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐。

報告指出，綠色金融支持京津冀生態(tài)保護補償面臨著如下挑戰(zhàn)：①綠色金融支持生態(tài)保護補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系尚不健全，現(xiàn)有綠色金融相關(guān)的文件多由國務(wù)院和各部委制定，尚無專門的體系化的綠色金融法律法規(guī)，對金融機構(gòu)的約束力和權(quán)威性不足；②生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值實現(xiàn)機制匱乏，生態(tài)資產(chǎn)資本化方式有待探索，科學(xué)評價生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的技術(shù)、核算和標(biāo)準(zhǔn)體系還未形成；③綠色金融產(chǎn)品發(fā)展不均衡，綠色標(biāo)準(zhǔn)口徑不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)或評估指標(biāo)之間的不統(tǒng)一容易引發(fā)概念混淆，造成資金和要素流動、綠色資產(chǎn)之間對接的不順暢以及額外的交易成本；④綠色金融支持生態(tài)保護補償?shù)膶嵸|(zhì)性激勵機制缺位，沒有資本、補貼、擔(dān)保、稅收減免等實質(zhì)性激勵，綠色金融支持生態(tài)保護補償?shù)拈L效發(fā)展動力不足，限制了綠色金融支持生態(tài)保護補償?shù)馁Y金規(guī)模、可持續(xù)性以及可復(fù)制性、可推廣性；⑤綠色金融支持生態(tài)保護補償相關(guān)的能力建設(shè)不足，缺乏專業(yè)知識的投資者，金融機構(gòu)從業(yè)人員對于環(huán)境風(fēng)險認(rèn)識還存在不足，缺乏對環(huán)境風(fēng)險敞口的監(jiān)測數(shù)據(jù)和風(fēng)險分析工具。

基于上述挑戰(zhàn)，報告提出了綠色金融支持京津冀生態(tài)保護補償?shù)膶Σ呓ㄗh。第一，建立綠色金融支持生態(tài)保護補償?shù)拈L效機制，一方面厘清特定領(lǐng)域項目的生命周期、各階段發(fā)展特點和相應(yīng)的資金需求特點、各階段已有的綠色金融工具和潛在需求，另一方面還需要政府的配套政策和激勵措施及實施方案支持，為綠色投資規(guī)劃的系統(tǒng)性、長期性和安全性提供保障。第二，推進金融機構(gòu)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)展綠色信貸及其證券化、推動綠色債券發(fā)展、探索建立綠色基金，同時積極促進相關(guān)配套激勵措施的出臺。第三，建立京津冀綠色金融支持生態(tài)保護補償試驗區(qū)，探索不同類型生態(tài)保護補償項目全生命周期所需的綠色金融工具組合、政策支持及配套激勵措施，形成最佳實踐，并進行模式的復(fù)制和推廣。

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[1] 本文為北京社科基金北京財經(jīng)研究基地重點項目（175DYJA005）。

[2] 課題組組長張曉濤，教授，博士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長，北京市哲學(xué)社會科學(xué)北京財經(jīng)研究基地首席專家，中央財經(jīng)大學(xué)國際投資研究中心主任。課題組副組長李向軍，副研究員，中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院副院長，北京市哲學(xué)社會科學(xué)北京財經(jīng)研究基地副主任。課題組成員：寧靜、趙國欽、陳波、許寅碩、杜純布、趙浚竹、李姍姍、孫傳輝、王建業(yè)、蘇耀。總報告執(zhí)筆人寧靜。