第二章 美戰略收縮與“后美國時代的中東”

一 從小布什到奧巴馬：戰略進攻與戰略收縮

在喬治·沃克·布什當選總統之前，美國在中東的地位可謂如日中天，美國獨家主導的中東秩序業已形成。1989年東歐劇變引起的沖擊波很快傳遞到全球各個角落。在中東，薩達姆認為其充當海灣以及中東霸主的機會已經來臨，于1990年8月2日出兵占領了科威特，這一赤裸裸的侵略事件震動世界。依照薩達姆的估算，蘇聯已經搖搖欲墜，美國在兩伊戰爭期間一直對伊拉克暗送秋波，兩國對伊拉克此舉應該不會做出什么反應。不過，他打錯了算盤。對美國而言，東歐劇變正是美建立國際新秩序、確立全球霸權地位的大好機會，豈能錯過。伊拉克入侵科威特，正好為美國領導世界提供了難得的出頭機會。1991年1月17日，美國總統喬治·赫伯特·沃克·布什（簡稱“老布什”，1989～1993年任美國總統）領導由34個國家軍隊組成的國際聯軍發動海灣戰爭，很快將伊拉克驅除出科威特。老布什在戰前的國會演講中提出了美國對伊拉克動武的五大目標：伊拉克必須立即無條件地完全撤出科威特；科威特的合法政府必須恢復；波斯灣的安全與穩定必須得到實現；必須保護在海外的美國公民；在動蕩時代，我們的第五個目標——一個新的世界秩序能夠出現，這是一個免于恐怖威脅，更強大追求正義，更安全尋求和平的新的世紀。在新世紀，世界各國，東方和西方，南方和北方，可以實現繁榮與和諧共存。這是一個法治取代叢林法則的世界，是一個各國承認共享自由和正義的世界，一個強者尊重弱者權利的世界。[1]當時，美國政府并未尋求推翻薩達姆政權，只是將伊拉克驅逐出科威特，恢復了科威特主權，戰爭即停止。一些反對者對美軍未乘勝追擊推翻薩達姆政權持批評態度，認為養虎為患。這也為日后的伊拉克戰爭埋下了伏筆。對此，老布什解釋說，他之所以未下令推翻薩達姆政權，是因為那會帶來難以估量的人力和政治成本……“我們可能被迫占領巴格達，實際上是統治伊拉克。”[2]可惜，小布什在日后未能遵從其父親的箴言。海灣戰爭是美軍自越南戰爭后主導參加的第一場大規模局部戰爭。通過海灣戰爭，美國進一步加強了與波斯灣地區國家的軍事、政治合作，強化了美軍在該地區的軍事存在。海灣戰爭有力震懾了中東乃至全球的反美國家，美借海灣戰爭在中東確立了美一家獨大的地位，冷戰時期美蘇爭霸中東的局面告一段落。海灣戰爭對冷戰后國際新秩序的建立產生了深刻影響。在全球范圍內，美主導的單級格局逐步形成。

在比爾·克林頓（美國第42任總統，1993～2001年）政府時期，美經濟長期繁榮，全球霸權地位日益穩固。在全球，1994年克林頓推出“參與和擴展戰略”（A National Security Strategy of Engagement and Enlargement），以“增進安全、促進繁榮、推進民主”為三大核心目標，確立美國的世界領導地位。在中東，美采取“東遏兩伊，西促和平”政策[3]，積極推動阿以和解，對伊朗與伊拉克采取遏制政策，并積極向中東兜售“民主”與“人權”，全面加強了美國在中東的影響力，鞏固了美國治下的中東秩序?？肆诸D政府時期，雖然美國在索馬里、巴以和平、伊拉克、伊朗等問題上遭遇挫折，忽視了本·拉登領導的“基地”組織的威脅，但中東大體穩定，并處于美國的可控范圍之內。

2001年1月，來自得克薩斯州的共和黨人小布什就任第43任美國總統（2001～2009年）。小布什剛上任8個月，就迎來了震驚世界的“9·11”事件。這一事件徹底顛覆了小布什的內外政策和對國家安全政策的看法，改變了小布什上臺時將中國視為美國的“戰略競爭對手”的最初設想，而將國家安全提升為美國政府的“第一要務”[4]，帶有濃厚“新保守主義”色彩的“布什主義”（Bush Doctrine）也隨之出籠。所謂“布什主義”，其核心是美國國家利益至上，以實力求和平，最突出的特征是先發制人、單邊主義，主要內容是為了維護美國的利益和國家安全，美國可以對針對美國的安全威脅單方面采取先發制人的打擊行動，以及在全球推進“自由議程”（Freedom Agenda）。小布什個人將“布什主義”歸納為四個要點。（1）不區分恐怖分子與庇護他們的國家，兩者都要記過。（2）在敵人攻擊美國本土之前，就要在海外與其戰斗。（3）在威脅完全形成之前，就要迎面對抗。（4）推動自由與希望，以替代敵人充滿壓迫與恐懼的意識形態。[5]小布什的思想深受新保守主義的影響。在2001年初的就職演說中，小布什就鼓吹自由與民主對美國及其世界的重要性。他指出：“美國自由民主的信念猶如洶涌大海中的巖石。在我們的國家，民主不僅僅是一種信念，而是全人類的希望。民主，我們不會獨占，而會竭力讓大家分享。民主，我們將銘記于心并且不斷傳播。反對自由和反對我們國家的人應該明白：美國仍將積極參與國際事務，力求世界力量的均衡，讓自由的力量遍及全球。這是歷史的選擇。我們會保護我們的盟國，捍衛我們的利益。我們將謙遜地向世界人民表示我們的目標。我們將堅決反擊各種侵略和不守信用的行徑。我們要向全世界宣傳孕育了我們偉大民族的價值觀?！?a id="w6">[6]“9·11”事件發生后，小布什政府視恐怖主義與大規模殺傷性武器擴散為美國面臨的最緊迫、最主要的安全威脅，在其看來，要根除恐怖主義，鏟除恐怖主義的土壤，必須在全球發動反恐戰爭，對恐怖分子及其庇護者實施無情打擊，同時在全球推進自由議程，以從根源上鏟除恐怖主義。兩者相輔相成，互為補充。其中反恐戰爭是中短期之舉，而推進自由和民主則是長遠之根本。2001年9月20日，小布什發表全國講話，提出美國正處于反恐戰爭之中，強調這是一場新型的長期戰爭，并嚴厲督促“世界各地的所有國家，現在都要做出抉擇，是與美國為友還是與恐怖分子為伍”。[7]據此，小布什決定采取與前任不同的應對恐怖主義的政策，摒棄“妥協和撤退”的做法，而是“選擇向恐怖主義發動進攻，而第一個戰場就是阿富汗”。[8]2001年10月美國發動了阿富汗戰爭，小布什強調這是“根除基地組織在阿富汗的避風港的必不可少的措施”。[9]2005年1月20日，小布什在其第二次總統就職典禮上發表演講，詳細闡述了他對“自由”以及“自由議程”的看法。布什指出，“9·11”事件讓美國看到了自己的脆弱，也看到了它的深刻根源。只要世界各地還在仇恨和暴政中受煎熬——這些暴政傾向于滋生仇恨并為殺戮尋找借口的意識形態——暴力活動就會增加，其破壞力就會成倍增強，并穿越大多數邊防線，構成一種致命的威脅。在歷史上，只有一種力量能夠打破仇恨和怨憤的束縛，撕下暴君的偽裝，滿足那些寬容大度的正派人士的愿望，那就是人類自由的力量。布什還指出：“在全世界傳播自由是我們的世界實現和平的最大希望所在。因此，尋求和支持民主運動和民主制度在各個國家和各種文化下的發展成為美國的政策，其最終目標是結束我們這個世界上的暴政。”[10]2008年7月24日，小布什再次發表演講，大談自由議程。他指出，自由是美國的根本信念?！?·11”事件給21世紀的美國帶來新的挑戰——一場新的針對暴力極端主義的意識形態斗爭。美國得出的重要教訓是：為了保衛美國，必須在國外與敵人戰斗，否則就得在國內面對他們。為了保衛美國，必須通過傳播自由的希望來打敗這種仇恨的意識形態。從長遠來看，打敗恐怖分子的最好方法是給人民提供一個看得見希望的選擇，替代那可怕的意識形態——這一選擇應建立在人類自由的基礎上。小布什強調，“繼續推進自由符合我們的國家利益——因為歷史告訴我們，為了保障我國安全以及世界和平，推進自由的進步是必需的。只要想想二戰的歷史。在那場戰爭中，日本和德國曾是美國的敵人，它們侵略鄰國，讓世界變得紛亂不定。但今天，日本和德國已成為和平事業中的堅定盟友和強大的民主國家”。[11]在小布什看來，自由議程不是美國的價值觀，而是普世價值。他十分推崇納坦·夏蘭斯基及其《論民主：以自由的力量征服暴政和恐怖》一書，對“民主和平論”篤信不移。布什聲稱，“有權來投票選擇自己國家首腦的人民，不大可能轉向暴力；在充滿希望的環境中成長的年輕人們，不會從恐怖主義意識形態中尋找人生價值。只要自由在一個社會體系中扎根，就會慢慢成長并傳播開來”。[12]為此，布什聲稱，“在專制者的胳膊上施加壓力，是美國的責任。我把這個目標作為我對外政策的核心部分”。[13]

布什政府的中東政策可以說是“布什主義”的典型體現，該地區也是小布什推行全球反恐戰爭和推進“自由議程”最著力的地方。鑒于19名“9·11”事件的襲擊者都來自中東[14]這一事實，小布什明確指出，自由議程的核心就是重點。在小布什看來，中東之所以恐怖主義滋生泛濫，根本在于該地區存在三大赤字：知識赤字、婦女權利赤字和自由赤字，而后者是最重要的因素。[15]2003年11月，小布什在美國全國民主基金會成立20周年紀念大會上發表講話，強調美國決心在整個中東地區推行既定的“民主化”戰略。西方國家60年來對中東“缺乏自由”的局面采取“原諒和容忍”的態度絲毫沒有使自己更加安全，這一地區不僅“隨時可能輸出不滿和暴力”，隨著大規模殺傷性武器的擴散，還有可能給美國及其盟國帶來“災難性的損害”。小布什稱，“接受這種現狀將是輕率的”，為此，美國采取了一種在中東推行“自由”的新的“前瞻性戰略”。過去60年里，美國對中東地區的首要考量是穩定，為此與反共的地區國家結盟，而對獨裁、腐敗等不聞不問。但是，在表面的穩定之下，怨恨和憤怒滋生起來。許多人向激進派長老和清真寺尋求排解，從而恐怖主義得以滋生。[16]而伊拉克戰爭則是這場持續數十年的民主戰爭的第一步，是美國領導的全球民主革命的一部分。[17]為此，過去的穩定是虛幻的穩定，美國在大中東地區必須推行“超越過去60年的政策框架”。[18]正因為此，2002年1月小布什在國情咨文中將伊拉克、伊朗和朝鮮列為“邪惡軸心”（Axis of Evil）。[19]2005年1月，國務卿賴斯在參議院作證時又將伊朗、朝鮮、古巴、白俄羅斯、緬甸和津巴布韋等國列為“暴政前哨”（Outposts of Tyranny）國家。她指出：“應該用納坦·夏蘭斯基的‘城鎮廣場測試’理論來驗證這個世界：如果一個人不能免于受逮捕、入獄或身體傷害的恐懼進入城市廣場中心去自由表達自己的看法，那他就是生活在一個恐懼社會，而不是自由社會。我們不能指望生活在恐懼社會的每個人都最終能贏得自由?！辟囁沽信e了白俄羅斯、緬甸、伊朗、朝鮮和津巴布韋就屬于“恐懼社會”。“在大中東，布什總統已經打破了過去60年來以追求穩定而犧牲自由為代價的逃避和寬容政策。只要大中東仍然是一個充滿暴政、絕望和憤怒的地區，它將繼續產生威脅到美國及其盟友安全的極端分子和極端主義運動。”[20]

在民主和平與大亂即大治兩大理論的指導下，小布什推出了“大中東民主改造計劃”，它由反恐、促進自由、推動民主改革、美國—中東伙伴計劃[21]、建立美國—中東自由貿易區等一系列內容組成。但核心內容為兩條，即反恐與推進民主自由改革。兩者同步推進，相輔相成。在中東發動反恐戰爭的中心戰場是伊拉克。繼2001年10月發動阿富汗戰爭之后，伊拉克很快成為布什政府開辟的反恐戰爭的第二戰場。小布什認為，薩達姆政權具備美國面臨的新威脅的所有特征：支持恐怖主義；美國的宿敵，甚至暗殺美國總統——老布什；研制大規模殺傷性武器；有嚴重威脅鄰國的侵略傾向；是殘酷壓迫人民的獨裁者；企圖對抗國際社會的一致要求。[22]小布什指出，在“9·11”事件之前，薩達姆就是美國政府必須解決的麻煩。[23]而在“9·11”事件之后，伊拉克已經成為一個迫在眉睫的日益擴大的嚴重威脅，是更具潛在危險的國家。必須盡早處理，否則伊拉克一旦擁有大規模殺傷性武器，則后患無窮。依照“支持恐怖主義的國家必須承擔責任”的邏輯，伊拉克自然成為反恐戰爭的主要對象。2005年12月布什總統在伍德羅·威爾遜中心發表演講，聲稱“伊拉克就是反恐怖戰爭的中心戰場”。[24]“美國絕不容忍這個不斷增長的嚴重事態威脅我國以及我國的友邦和盟國。”[25]2003年3月20日，不顧國際社會的反對，布什政府以薩達姆涉嫌制造大規模殺傷性武器和支持恐怖主義為借口，發動了代號為“伊拉克自由行動”的戰爭，單方面對伊拉克動武，并很快推翻了薩達姆政權。對小布什而言，發動伊拉克戰爭是反恐戰爭的重要步驟，處于中東心臟地帶的伊拉克也是美國在中東推進“自由議程”的關鍵地區。推翻薩達姆政權，是“自由議程”的一部分，是為了建立一個繁榮、穩定、自由、民主的伊拉克。“一個自由民主的伊拉克將成為其他國家的榜樣，可以向包括敘利亞和伊朗在內的整個中東地區發出信息。伊拉克的自由將鼓舞從大馬士革到德黑蘭的改革派?！?a id="w26">[26]2003年9月，小布什在聯大發表演講指出，“一個自由伊拉克的成功將引起整個地區的注意和關注。億萬人民將會看到，在中東的心臟地區，自由、平等和物質進步都是有可能實現的。該地區的領導人將目睹最有力的證據：自由的制度和開放的社會是國家長期獲得成功和尊嚴的必由之路。一個面目全新的中東將摧毀向他國輸出暴力的意識形態，整個世界都將從中受益。作為一個獨裁統治的國家，伊拉克對中東的穩定曾具有巨大的破壞性。作為一個民主國家，伊拉克在中東地區將有巨大的感召力。伊拉克發展民主機制的進程創建了一個范例”。[27]

除了強制要求該地區國家配合美國進行反恐，小布什的另外一個中心任務就是推進“自由議程”，大力推動地區國家的民主改革進程，大搞自由選舉，消除“自由赤字”。政策和手段也多種多樣，或公開施壓改革，或暗中支持反對派，策劃“顏色革命”，促使政權更迭。對地區盟友如沙特、埃及和約旦等國，美國恩威并施，要求盟友搞民主改革。對巴勒斯坦、黎巴嫩等國，則竭力去除美國不滿意的阿拉法特及黎巴嫩真主黨，支持以色列針對巴勒斯坦和黎巴嫩發動的所謂“反恐戰爭”。對伊拉克、伊朗、敘利亞、也門、利比亞、蘇丹等國家，則公開發出軍事威脅，并公開支持反對派，企圖造成政權更迭。

事實證明，小布什的中東政策極大破壞了中東的戰略穩定，不僅未能鏟除恐怖主義，反而愈反愈恐，恐怖主義更加泛濫，也未帶來所謂的“治”，中東變得日益動蕩不安。這也印證了埃及總統穆巴拉克等阿拉伯國家領導人所擔心的，“伊拉克戰爭將打開地獄之門”，也印證了美國前國家安全事務助理布倫特·斯考克羅夫特所發出的警告，即“伊拉克戰爭將分散反恐戰爭的力量，會釋放出一個面臨末日審判一樣的中東”。[28]

2009年，奧巴馬從小布什手里接過的中東明顯是一個危機叢生的爛攤子。伊拉克陷入內亂與動蕩，成為地區局勢動蕩和恐怖主義滋生的新策源地；地區恐怖主義與極端主義抬頭，教派矛盾上升；美國與伊斯蘭世界的關系空前惡化，美在中東形象一落千丈；美國與埃及、沙特和土耳其等傳統盟友關系出現裂痕；中東和平進程瀕臨死亡；伊核問題陷入僵局，美伊關系危機不斷，由此引發的地區核競賽初現端倪。事實上，中東問題，尤其伊拉克問題是2008年美國總統選舉的中心外交議題。正是主要憑借結束伊拉克戰爭的選舉口號，奧巴馬得以贏得總統選舉。奧巴馬有關中東政策的設想主要體現在其兩篇文章以及任職初期的數次講話中，其中主要內容包括從伊拉克撤軍、與伊朗對話、啟動和平進程、修復與伊斯蘭世界的關系等。[29]2009年1月20日，奧巴馬在就職演說中特意向伊斯蘭世界致辭，強調將尋求一條以共同利益和相互尊重為基礎的“新的前進道路”。1月26日，奧巴馬專門接受阿拉比亞電視臺（Al-Arabiya）采訪，表示將與伊斯蘭世界構建新的關系，強調美國不是伊斯蘭世界的敵人。新政府將減少在伊拉克駐軍，支持建立巴勒斯坦國，并與伊朗進行對話。[30]這是奧巴馬就任總統以來首次接受媒體采訪，而選擇阿拉伯媒體體現了中東在其外交中的特殊地位。2月27日，奧巴馬正式宣布從伊拉克撤軍計劃，并提出“有原則地、持久地與該地區包括伊朗和敘利亞在內的所有國家進行接觸”。[31]3月19日，奧巴馬發表伊斯蘭新年講話，再次對伊斯蘭世界和伊朗發出和解信息。4月，奧巴馬在土耳其大國民議會發表演講，期望與伊斯蘭世界構建“伙伴關系”，強調“美國現在沒有、將來也永遠不會跟伊斯蘭進行戰爭”。[32]2009年6月，奧巴馬訪問中東期間于埃及開羅大學發表面向伊斯蘭世界的演講，他在講話中全面闡述了美對伊斯蘭世界以及中東的政策，強調將開啟美與伊斯蘭世界關系的“新開端”。[33]可惜，奧巴馬的中東政策并未能按其最初的設想得到實施。他提出的以緩和與接觸為核心的中東政策，與實際上推行的戰略收縮政策充滿了矛盾。

奧巴馬主義最能體現奧巴馬的外交思想。這一思想在奧巴馬接受《大西洋》雜志的專訪中得到了集中體現。[34]奧巴馬政府對外政策的核心思想是，以恢復美經濟實力和全球霸主地位為主要目標，在全球進行外交休整，克制海外行動，減少軍事干預，“別干蠢事”[35]；在具體布局上，又突出表現在將長期對外戰略重點由中東轉移至亞太，在中東實行戰略收縮。奧巴馬政府收縮戰略的核心是“脫中東，入亞太”。這一調整嚴重沖擊了后冷戰時代美國獨家主導中東的地緣政治格局，加劇了地區混亂與動蕩。冷戰期間，美對外戰略的重心一直在歐洲大陸。冷戰結束后，這一局面發生了變化，中東地位開始逐步提高，始與歐洲并駕齊驅。而進入21世紀第一個十年，中東超越歐洲，躍升為美全球戰略的頭號重心。但是，這一格局在奧巴馬總統上任后發生新變化，中東在美外交全局和國家安全戰略中的地位下降，美對中東的關注和投入明顯減少。奧巴馬政府力圖以“淺腳印”（Light Footprint）思想為指導以使美從中東泥潭脫身，遂在該地區實施戰略收縮，[36]這被新保守主義者稱作“美國的大撤退”[37]。首先，決心結束兩場戰爭，將對外戰略重心從中東轉向亞太，擺脫中東戰略泥沼。奧巴馬總統早就表達了下述全球戰略思想：美深陷中東兩次戰爭，導致美對亞洲尤其是日益崛起的中國缺乏應有的關注，以及美在中東與亞太兩個地區資源配置失衡。奧巴馬認為，過去10年的美國外交被阿富汗和伊拉克兩場戰爭所劫持，耗盡了美國的資源和精力。由此出發，奧巴馬政府對美國防與外交的布局與重點進行了重大調整，分別推出了戰略收縮與“再平衡”政策。這兩個政策的核心是“把資源投入到最重要的地方”，以改變資源配置失衡的局面。其主要內容是，將目前美軍事資源聚焦的重心由中東轉移到亞太。美已多次宣示“兩個60%”的計劃，即2020年前將60%的海軍軍艦部署到太平洋地區和把美本土以外60%的空軍力量部署到亞太地區。依照計劃，美從伊拉克和阿富汗戰場撤回的美國海軍陸戰隊第1、第3遠征軍和美國陸軍第25步兵師，將重返太平洋戰區的基地，強化美軍在亞太地區的前沿力量存在。[38]2012年1月美發布題為《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先任務》的新軍事戰略報告，強調美國將加強在亞太地區的軍事存在。而要實現戰略重心東移，美必須結束耗費美大量軍事、經濟資源的伊拉克戰爭和阿富汗戰爭，因此結束戰爭成為奧巴馬中東政策的重中之重。奧巴馬在參加2008年總統選舉時就表達了結束伊拉克戰爭的想法，并靠此口號贏得了不少選票。奧巴馬就任總統后的第二個月就宣布了“18個月撤軍計劃”，即2010年8月31日前撤離美駐伊拉克的作戰部隊，到2011年底前撤出所有駐伊美軍。2011年12月，美如期從伊拉克撤出了近15萬駐軍。同時，奧巴馬于2011年6月宣布正式啟動從阿富汗撤軍進程，計劃于2014年撤軍完畢；2013年1月，美又決定提前撤軍，把向阿富汗安全部隊移交作戰任務的期限由2013年夏提前到2013年春。奧巴馬宣稱，2014年底前過渡將完全結束。這場戰爭將“負責任地結束”。雖然由于“伊斯蘭國”以及塔利班的興起，美軍完成從伊拉克和阿富汗的徹底撤離遭遇了一定挫折，被迫重新向伊拉克派出少部分武裝，從阿富汗撤軍一再延遲，但總體上奧巴馬兌現了承諾。截至2015年2月，美軍駐伊拉克和阿富汗的人數已經從奧巴馬就職之初的18萬減少到1.5萬。[39]

其次，在軍事、外交、經濟等方面減少對中東的資源投入。軍事上，奧巴馬決心放棄小布什政府的全球反恐戰爭這一提法，而提出要結束兩場戰爭，并不再與伊斯蘭世界開戰。這最突出地表現在不再提以中東為中心的全球反恐戰爭，以及從阿富汗和伊拉克撤軍上。在伊朗核問題和敘利亞危機上，美國反應較為謹慎，不愿輕言動武，再起戰端。2010年，因同伊朗關系急劇緊張，美國將海灣地區的航母戰斗群從一個增至兩個。2013年2月，在五角大樓有可能從3月起就受到自動削減經費威脅的背景下，出于經費考慮，美國宣布計劃將波斯灣航母戰斗群減少一半的規模。撤出一個航母戰斗群將節省數億美元。經濟上，“阿拉伯之春”爆發后，中東進入歷史劇變和轉型的關鍵時期，民主建設、政權穩定和經濟重建等方面都急需外部的經濟援助，但一向力推中東民主的美國開始退縮，其對阿拉伯國家的援助并未明顯增加。[40]而以支持中東民主為主要任務的“中東伙伴關系計劃”（MEPI）并未明顯增加實際投入。自2002年該項目啟動以來，每年撥款維持在7600萬至8000萬美元，迄今累計達9.134億～9.606億美元[41]。美對其最看重的阿拉伯世界“領頭羊”埃及也沒有增加援助，奧巴馬上臺后對埃援助一直維持在年均15億美元左右，其中經濟援助僅2.5億美元，軍援卻高達13億美元。[42]在埃及發生推翻穆爾西政府的“二次革命”后，奧巴馬政府非常猶豫是否將之定性為軍事政變，在壓力下對埃實施了制裁，不過后來很快又恢復了軍事援助。[43]美國學者對奧巴馬政府對中東援助進行統計分析后得出結論，奧巴馬時期，在2015財年奧巴馬政府對中東的民主、人權和治理方面的援助下降到了2009年以來的最低點，2009～2014財年平均為3.8億美元，2015財年則下降到1.804億美元。美國內對“中東伙伴關系計劃”日益下降的作用和未來的關注正在上升。[44]2016財年援助有所增加（4.42億美元），但2017財年又有所下降（4.275億美元）。統計還發現，與布什政府相比，奧巴馬政府時期美國政府在中東軍事與安全方面的投入與在民主、人權和治理方面的投入的差距非但未縮小，反而進一步擴大了。2009財年奧巴馬政府對中東的援助共計71億美元，其中69%用于安全與軍事援助，7%用于民主和治理。2017財年，用于安全和軍事方面的援助為73%，民主和治理的援助下降到6%。[45]以對埃及的援助為例，目前90%用于軍事援助，經濟援助占9%，治理與民主援助只占1%。[46]

表2-1 美國對“中東伙伴關系計劃”的援助投入

表2-2 美國對中東國家*的非人道主義援助

表2-3 1946～2013年美國對中東的援助

表2-4 2011～2016財年美國對中東主要國家的援助

在中東的外交投入也呈同樣特點，這從總統的對外訪問可窺見一斑。自2009年初任伊始至2016年5月15日，奧巴馬總統對外訪問共計46次，訪問56個國家，其中7次訪問中東7國。第一任期內2次，2009年4月訪問土耳其和伊拉克，2009年6月訪問沙特和埃及；第二任期內明顯增加，達到5次，其中2013年3月訪問中東3國（約旦、巴勒斯坦、以色列），2014年3月訪問沙特，2015年1月赴沙特出席阿卜杜拉國王的葬禮，2015年11月訪問土耳其（出席G20峰會），2016年4月訪問沙特。相比較而言，奧巴馬6次訪問法國，5次訪問德國、英國和墨西哥，4次訪問韓國和阿富汗，3次訪問日本。近八年來，奧巴馬唯一訪問超過4次的國家為沙特，土耳其為2次，訪問地區戰略盟友以色列只有1次，訪問伊拉克1次。而小布什總統兩個任期內共訪問中東11次12個國家，其中伊拉克5次、埃及3次、沙特2次、約旦2次、以色列2次、阿富汗2次。這在一定程度上也顯示出奧巴馬對中東的重視程度明顯下降。

最后，美在中東事務上發揮領導作用、進行軍事干預的意愿和能力大大下降。奧巴馬的中東政策思想由理想主義逐步讓位于現實主義，以維持穩定、保護既得利益的守成外交為主要特征。謹慎與低調、強調穩定、接觸與對話、協商與多邊主義取代了小布什時代帶有濃厚單邊主義色彩、以強行推進民主改造為核心思想的侵略性干預政策。與傳統上美傾向于強力干預的做法不同，奧巴馬在中東熱點問題上以不使美陷入中東沖突為主要目標，以“不做蠢事”為原則，強調謹慎，盡量避免軍事干預，采取由地區盟友以及歐盟、北約“打沖鋒”，而美在背后發揮“幕后領導作用”（Lead from behind）的干預模式。這特別體現在也門危機、利比亞戰爭、敘利亞內戰等問題上。在也門危機中，海灣合作委員會（GCC）充當調解的主角，美幕后促成，最終達成薩利赫總統和平交權協議。在利比亞，美參戰實際上是被英法等盟友裹挾卷入，并在戰爭中將領導權讓位于歐盟。對于敘利亞內戰，美國基本選擇作壁上觀，“兩年未采取有效行動”[47]；即使2013年8月化武事件逾越了奧巴馬總統自己所劃的“紅線”，奧巴馬仍于最后關頭出人意料地決定放棄動武。在伊朗核問題上，奧巴馬上臺之初就提出了與伊朗接觸政策，但很快因內賈德連任總統、伊爆發總統選舉危機而中止。奧巴馬對伊朗雖不時發出動武的威脅，但并無動武之真意，甚至還竭力勸阻以色列采取單獨軍事行動。2013年夏天伊朗溫和派領導人魯哈尼贏得總統選舉后，奧巴馬總統立即表示歡迎。在2013年9月聯大會議期間，兩國實現了30多年來首次外長直接會晤，而且奧巴馬還與魯哈尼通電話，實際上重啟了奧巴馬上任之初的與伊接觸與對話政策。奧巴馬與魯哈尼抓住時機，很快重啟談判，并于2015年7月達成了《伊朗核問題協議》（簡稱“伊核協議”）。奧巴馬還親自邀請海合會領導人赴美，做勸說工作，要求其接受協議。美不愿對中東進行軍事干預的原因，既有戰略收縮的主觀意圖，也有中東事務中內生力量增大的客觀因素。美國的身影和聲音在中東諸多重大問題上的缺失，令很多美的地區盟友不滿并發出“美國人去哪里了”的疑問。美國在中東充當“警察”和依靠軍事實力維持中東秩序的時代似乎已經結束。奧巴馬在任內最后一次國情演說中明確表示，美國不能試圖接管和重建每個陷入危機的國家，美國要避免做世界警察。[48]2013年9月奧巴馬在聯大的演講宣告了“美國放棄逾半個世紀來在中東地區擁有的領導地位”。[49]不僅如此，奧巴馬還明確表示希望地區盟友不要再“搭便車”，要求沙特等國在地區安全問題上承擔更大的責任。[50]

奧巴馬政府為何要在中東實行戰略收縮，將戰略重心由中東轉移至亞太？其根本原因有兩條。第一，全球地緣政治和國際格局的飛速變化對美的國家安全環境和全球霸主地位提出了嚴峻挑戰，迫使美調整戰略重點。一方面，世界力量平衡出現歷史性變化，以新興國家尤其是亞太的崛起為主要標志。2010年美國防部發布新版的《四年防務評估報告》，這是奧巴馬政府首份重大的戰略報告。報告指出，新興大國的崛起這一突出的新地緣政治現象已構成美國新安全環境的主要內容。另一方面，受全球反恐戰爭，尤其是阿富汗和伊拉克兩場戰爭的拖累和2008年金融危機的沖擊，美出現相對衰落的頹勢，在外交舞臺上出現了“史無前例的稍事休息”。[51]為此，奧巴馬的核心任務是在內重振美經濟、恢復實力，對外是“進行外交休整，克制海外行動”[52]，同時將戰略重心轉向亞太，以遏制新興大國——中國崛起的挑戰。正如美國副總統拜登所指出的那樣，奧巴馬政府在審議如何推動美國前進時，提出兩個問題，即“我們應該在哪里投入更多的關注和資源，從而使我們能夠在國內創造更大的機會，并推動全球實現更大的經濟增長？我們必須在哪里進行必需的戰略性投資，從而不僅加強我們的安全，而且維護全球穩定？”而這兩個問題的答案都指向亞太地區?！懊绹仨氝M行再平衡的原因顯而易見——要向亞太地區投入更多資源和注意力。”[53]第二，中東在美全球戰略中的地位相對下降，而亞太的地位逐步上升。奧巴馬清醒地認識到，中東地區熱點問題層出不窮，地區問題異常復雜，帶有民族、宗教性質的沖突非常激烈，外部力量的介入不僅不能推動問題的有效解決，反而使之更加復雜化，并使自身陷于泥潭。其中潛含著美對中東的絕望?！斑^去60年美援助中東達3000億美元，但這既沒有給美國帶來和平，也沒有帶來該地區對美國的自動支持?！?a id="w54">[54]深陷中東不能自拔，不僅無益，而且嚴重拖累美國霸主地位，使美全球戰略偏離既定方向，給美國家利益和國家安全造成嚴重損害。就如國家安全顧問蘇珊·賴斯所指出的，美國中東政策的轉變是因為美國確信自己“承受不起被一個地區7天24小時牽扯精力的代價，盡管那個地區非常重要”。[55]而全球能源格局的日益變遷，尤其是美國國內石油產量的增加和頁巖氣革命的推進，使美對中東的能源依賴顯著下降，從而削弱了中東在美外交與安全中的地位。

事實上，美國民眾對中東的興趣也在減弱。2012年9月班加西事件以及埃及等阿拉伯國家爆發反美抗議潮之后，美國蓋洛普調查公司和布魯金斯學會聯合開展的一項民調顯示，在受訪的美國人中，只有14%的人主張應擴大中東外交，34%的人主張減少中東外交投入；42%的人主張減少對埃及的援助，29%的人要求停止對埃援助；在敘利亞問題上，大多數人反對美軍事打擊或向敘反對派提供武裝，其中支持美出兵敘利亞的比例只有13%。[56]在班加西事件發生之前，2012年3月由皮尤中心搞的民調也顯示，反對美軍事干預敘利亞的比例達63%，支持動武的只有29%。到2013年6月，反對的比例升至70%，支持率下降到20%。即使在敘利亞化武事件發生后，美國內仍強烈反對奧巴馬對敘動武。[57]

表2-5 美國民眾對美軍事干預敘利亞的態度

表2-6 關于中東國家對美國全球領導地位評價的民調（2014年）

奧巴馬政府在中東的戰略收縮在實踐中遭遇到來自多方面的強大阻力，其中既有來自國內外的反對聲音，如中東地區盟友以及美國內保守派勢力的不滿，也有中東地區重大事件頻發的掣肘以及地區反美勢力如伊朗、敘利亞、“基地”組織等的牽制。在美國內，奧巴馬的中東政策遭到了諸多批評，攻擊其“失敗”的聲音甚眾[58]。尤其是以參議員麥凱恩為代表的保守共和黨人對奧巴馬政府在中東處于歷史性關鍵時刻不僅不加大投入，反而要遠離中東的政策非常不滿，強烈要求美政府加大支持地區民主變革力度，批評政府處理敘利亞危機立場軟弱，要求軍事干預和武裝敘反對派。共和黨眾議員艾德羅伊斯批評奧巴馬的外交處于癱瘓狀態，指出美國不發揮領導作用將導致失敗，強烈要求美國采取強有力的行動擊敗“伊斯蘭國”，并直接向與“伊斯蘭國”作戰的庫爾德人和雅茲迪教派提供裝備，包括反坦克武器和遠程迫擊炮。[59]美國著名中東問題專家、國務院對外政策咨詢顧問、約翰·霍普金斯大學尼采國際關系研究院院長納斯爾在其《不可或缺的國家：美國外交的撤退》一書中嚴厲批評了奧巴馬在中東的撤退外交以及“少作為就是多做”（Doing Less Is More）的思想，指出美不采取行動的風險可能比采取行動的風險更大，可能給美實力和國際地位帶來危險的后果。[60]來自中東地區的挑戰與阻力主要有兩方面：一是美地區盟友以色列、沙特以及土耳其對美撤離中東、減少對中東投入不滿，并在處理伊朗核問題、敘利亞戰爭等問題上存在尖銳分歧。奧巴馬執政以來，美國與以色列在如何認識和處理中東問題上的戰略分歧越來越大，兩國關系變得日益緊張。以色列政府對奧巴馬對伊朗政策趨緩，并可能接受伊朗擁有一定限度的濃縮鈾能力非常擔憂。而出于對以色列可能對伊朗單獨采取軍事行動，破壞美戰略部署的擔心，奧巴馬不得不加大對以軍事援助和合作力度，以拉攏和約束以色列。另一地區盟友沙特拒絕接受安理會非常任理事國席位，表面理由是安理會未能在敘利亞問題、巴勒斯坦問題上采取有力行動，但實際上表達的是對奧巴馬政府在關鍵時刻放棄對敘動武，并重新開始與沙特宿敵伊朗開展接觸的政策的強烈不滿。二是從伊拉克到敘利亞，從阿拉伯半島到北非馬格里布地區，“基地”組織等宗教極端勢力和恐怖勢力在中東全面回潮，對美在地區的安全和利益構成全面挑戰，美在中東面臨的恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散威脅增大。2012年9月，美國駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文森被恐怖分子打死，2013年8月又因來自也門的恐怖主義威脅美被迫宣布關閉中東等地的20多家使領館。據統計，加入“伊斯蘭國”的美國人達到了200多人。[61]2014年10月，3名來自芝加哥的少年企圖前往敘利亞參加“圣戰”震驚美國社會。“伊斯蘭國”的追隨者甚至在美國內發動了多次恐怖襲擊。2013年9月奧巴馬在聯大會議上講話指出，目前美國在中東擁有四大核心利益，即保護盟友和伙伴的安全、保障地區能源向全世界的自由流動、打擊恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散。[62]這凸顯了解決這些問題的困難和重要性。

實際上，美政府財政拮據和可調用資源不足的狀況嚴重制約其實施在中東的戰略收縮和在亞太的再平衡政策，難以實現中東與亞太同時兼顧。2013年奧巴馬兩次缺席亞洲峰會就是例證之一。中東劇變正發生于美國全球力量衰退和在中東影響力下降之時，“在中東處于劇變之中的同時，1945年后美國對該地區的統治正在迅速消退”，[63]國外的挑戰日益動蕩和復雜，而美面臨資源不足的嚴峻考驗，“華盛頓的每一位國家安全問題領導人都在絞盡腦汁地思考如何分配手頭越來越少的資源去解決越來越多的難題”。[64]副總統約瑟夫·拜登聲稱，戰略東移并不意味著忽視其他地區如中東，強調美國“完全可以一邊走路一邊嚼口香糖”，在“更多地關注亞太地區同時密切注視中東局勢”，實現兩者兼顧。[65]但事實證明，美很難處理好長期戰略挑戰（亞太）和當前緊迫威脅（中東）這兩者之間的平衡關系?！懊绹鴱闹袞|抽身并不容易?！?a id="w66">[66]正值美決定戰略東移之時，中東爆發了“阿拉伯之春”，除了原有的巴以問題、伊朗核問題、伊拉克問題以及恐怖主義等主要挑戰外，利比亞戰爭、敘利亞內戰、埃及政治危機等接踵而至。因此，奧巴馬的“淺腳印”政策遇到了挑戰，戰略東移也受到嚴重拖累，致使奧巴馬政府短期內難以將大量軍事資源、財力和外交精力快速轉移到亞太。為此，一些人批評戰略東移是“紙老虎”。[67]令美尷尬的是，經常是在奧巴馬政府要員訪問亞太之時，中東就會爆發嚴重危機，迫使他們不得不分身處理更緊急的中東事務。最典型的例子如2011年11月奧巴馬訪問東南亞時，巴以發生新一輪軍事沖突，國務卿希拉里被迫轉道前往中東調解危機。2013年8月國防部長哈格爾訪問東南亞時又爆發敘利亞化武危機，身處亞洲的哈格爾面對的重大問題卻是美如何軍事打擊敘利亞，且不得不一次次對外重申美戰略東移政策不會因中東事務而改變。美軍事資源向亞太的轉移經常受到干擾，中東局勢的急劇多變使美在海灣的單航母戰略部署很難實施。中東持續動蕩等問題和難題使美亞洲重心戰略陷入停滯，也“使美軍失去戰略方向”。[68]著名評論家吉迪恩·拉赫曼指出，中東形勢風云變幻，目前美國正處于進退兩難的境地。“中東紛爭可能只會加強奧巴馬的初衷：遠離中東，而不是一頭扎進槍林彈雨。但有時形勢的發展自有其軌跡。隨著空襲敘利亞的可能性越來越大，似乎奧巴馬將進一步被拖進中東泥潭，這有違他自己的更明智的判斷?！?a id="w69">[69]

其實，不只是關于亞太與中東能否實現平衡的問題，還有中東戰略收縮和“亞太再平衡”政策的實施后果，都可能有違奧巴馬的初衷。“諷刺的是，盡管奧巴馬政府因把注意力轉回中東而受到亞洲的嚴厲批評，但恰恰是許多中東的政策制定者得出了與此相反的結論——他們認為美國一心打算把力量撤出中東?！?a id="w70">[70]近年來，這兩大政策給兩地的和平與安全帶來更多的是負面影響，使兩地更加動蕩，成為“一個對抗之源”。[71]此外，美不僅不能從中東如愿輕松脫身，反而最終可能兩腳都深陷中東和亞太，進一步加重美戰略負擔，加快美國的衰落。歷史地看，美戰略重心轉移到哪里，往往就給哪里帶來動蕩與不安全。當前中東的動蕩、混亂和亞太敏感而緊張的局勢印證了這一點。中東自然無須贅言。奧巴馬因擔心深陷敘利亞不情愿軍事干預，但恐只會愈陷愈深?！皬囊了固m世界撤出更多軍事投入一直是奧巴馬的首要目標，但不幸的是，敘利亞日益惡化的形勢正提高對這一核心原則的智慧和普遍適用性的懷疑?！?a id="w72">[72]在亞太，美國的再平衡政策主觀上以遏制中國為主要目標，既破壞中美戰略互信，客觀上還誘使地區個別國家給中國蓄意制造危機，借美阻遏中國，推動地區軍備競賽，加大了亞太地區爆發沖突的風險。就如一位印度學者所言，美“亞太再平衡”政策開啟了中美在亞太的新冷戰時代，美這一擴張政策是以犧牲亞太人民為代價的。[73]