序言三

近年來，規(guī)范地方政府舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險成為守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險和區(qū)域性金融風(fēng)險底線的關(guān)鍵，也自然是防范和化解重大風(fēng)險的重要內(nèi)容。為此，從中央到地方出臺了一系列制度和措施，重點在于顯性化地方政府債務(wù)、多元化融資渠道和打擊違法違規(guī)融資等，這有效地促進了地方政府舉債模式的轉(zhuǎn)換和融資方式的創(chuàng)新，也為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險奠定了較好的基礎(chǔ)。不容否認(rèn)的是，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險管控的形勢依然不能令人樂觀，隱性債務(wù)風(fēng)險的防范成為焦點；但也存在著在“拆彈”過程中因操之過急而引發(fā)流動性風(fēng)險的危險。尤其是自2017年以來，隨著金融監(jiān)管的加強和金融“去杠桿”的加速，以及對地方政府融資行為規(guī)范力度的強化，信用緊縮趨勢明顯，正處于轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺的再融資出現(xiàn)了政策性困境，流動性風(fēng)險陡然加劇，有可能成為觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的“扳機”。

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，首要的就是摸清地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀，順藤摸瓜厘清債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生機理。這是遏制隱性債務(wù)增長和控制債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)。其次，要充分認(rèn)識到：地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)是多因素導(dǎo)致的綜合性結(jié)果，債務(wù)風(fēng)險的防范不能僅局限于就債務(wù)論債務(wù)，就融資平臺論融資平臺，應(yīng)該從提升地方政府投融資管理能力、強化財政和金融協(xié)調(diào)、深化經(jīng)濟體制機制改革和實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展等方面進行系統(tǒng)性籌劃。我認(rèn)為，一是提高投資的有效性，這是管控地方政府債務(wù)風(fēng)險的前提。有效的投資主要是投資方向合理、資金使用高效、產(chǎn)出效益明顯的投資。提高投資的有效性就意味著政府的投資能夠與經(jīng)濟發(fā)展、民生改善形成良性互動，這樣債務(wù)融資的償還就有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2016年7月中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》就明確提出要就政府投資體制、投資范圍、投資安排、投資管理等方面進行完善和優(yōu)化，要求擴大投資決策的科學(xué)性和較為廣泛的民主參與。循此而行，就能夠顯著提高投資的有效性。二是要不斷創(chuàng)新融資機制，規(guī)范政府舉債行為。地方政府融資方式可以是多樣化的，不能僅局限于債務(wù)融資，放大債務(wù)風(fēng)險。一般來說，要根據(jù)所投資的項目的性質(zhì)有針對性地設(shè)計融資的方式。比如，一些市場空間預(yù)期穩(wěn)定、周期較長、現(xiàn)金流覆蓋率較大的項目就可以采取股權(quán)融資的方式（如PPP模式）來吸引社會資本投資運營；一些收益群體明確、項目折舊期限和折舊方式明確且有一定現(xiàn)金流的項目可以采取融資租賃的方式進行融資；那些純公益項目且缺乏社會資本進入熱情的項目可以采取政府舉債融資的方式進行投資，而且在發(fā)債期限方面要盡可能與項目生命周期相匹配。這樣，就可以最大限度地減少政府債務(wù)融資的壓力，為減控政府債務(wù)風(fēng)險提供較大的空間。在此基礎(chǔ)上，要不斷規(guī)范政府舉債行為，注重舉債的合規(guī)性，杜絕“借道融資”“明股實債”等行為，實行陽光舉債，防范隱性債務(wù)的蔓延。三是要充分注重財政與金融的協(xié)調(diào)。地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范既要注重流動性風(fēng)險的緩釋，也要加強債務(wù)清償力度?；獾胤秸畟鶆?wù)不能以犧牲“保民生、保運轉(zhuǎn)”的剛性需求為代價，也不能引發(fā)新的流動性風(fēng)險，否則，欲速而不達(dá)。這就要求不斷提高財政和金融協(xié)調(diào)的精準(zhǔn)度和有效性。四是適時加快體制改革，構(gòu)建地方政府債務(wù)融資可持續(xù)發(fā)展的長效機制。從現(xiàn)實情況看，進一步深化相關(guān)體制改革是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的治本之策。地方政府投資責(zé)任過大是導(dǎo)致風(fēng)險防范形勢日益嚴(yán)峻的主要原因，需要通過體制改革進行投資責(zé)任的“橫向”和“縱向”分擔(dān)?！皺M向分擔(dān)”的路徑是不斷轉(zhuǎn)變政府職能，通過簡政放權(quán)，該市場承擔(dān)的投資責(zé)任就讓位于市場，該社會承擔(dān)的投資責(zé)任就需要不斷培育社會組織讓位于社會；“縱向分擔(dān)”的路徑是適度提高上級政府（包括中央政府）的投資事權(quán)，將一些外溢性強的、涉及范圍廣的項目投資責(zé)任進行適時上移。投資責(zé)任合理分擔(dān)機制的構(gòu)建核心是有效減輕地方政府的投資事權(quán)，在既定的財力分配格局下，相應(yīng)的增強財政能力，減少外源融資的需求，從而為防范債務(wù)風(fēng)險構(gòu)建起長效機制。

中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司作為我國從事信用評級的機構(gòu)長期致力于我國地方政府債務(wù)的研究和債信評級，近年來不斷推出有關(guān)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險防范的研究成果，在推動該領(lǐng)域的理論研究和現(xiàn)實評估方面做出了積極的貢獻(xiàn)。我曾數(shù)次參與中誠信國際組織的相關(guān)研討活動，受益匪淺。承蒙袁海霞女士的邀請為中誠信國際的新作《中國地方政府與融資平臺債務(wù)分析報告》作序，我倍感榮幸，通過認(rèn)真拜讀新作內(nèi)容，我深感本書的分析扎實有力、蘊意豐富，足以引領(lǐng)研發(fā)的方向。我借此機會，不揣淺陋，談了談自己的一些相關(guān)感受。

是為序。

趙全厚

2018年9月

趙全厚，現(xiàn)任財政部科研所金融研究室主任，研究員，博士研究生導(dǎo)師。1982年9月至1986年7月，在北方交通大學(xué)材料系材料學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，獲得工學(xué)學(xué)士學(xué)位；1988年9月至1991年7月，在財政部科研所研究生部攻讀碩士研究生學(xué)位，獲得經(jīng)濟學(xué)碩士學(xué)位；1997年9月至2000年7月，在財政部科研所研究生部在職攻讀博士研究生學(xué)位，獲得經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位；2002年9月至2003年9月，在美國密歇根大學(xué)做訪問學(xué)者。1991年8月開始，在財政部科研所綜合政策研究室從事財政科研工作。一直從事經(jīng)濟研究工作，先后參與社科基金和其他國家級重大課題和省部級、所級課題30多項。主要研究領(lǐng)域：國債規(guī)模及其宏觀管理、科技創(chuàng)新的財政稅收政策、地方財政管理、資本市場調(diào)控制等。