序言三

近年來，規(guī)范地方政府舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的關(guān)鍵，也自然是防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。為此，從中央到地方出臺了一系列制度和措施，重點(diǎn)在于顯性化地方政府債務(wù)、多元化融資渠道和打擊違法違規(guī)融資等，這有效地促進(jìn)了地方政府舉債模式的轉(zhuǎn)換和融資方式的創(chuàng)新，也為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定了較好的基礎(chǔ)。不容否認(rèn)的是，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的形勢依然不能令人樂觀，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范成為焦點(diǎn)；但也存在著在“拆彈”過程中因操之過急而引發(fā)流動性風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)。尤其是自2017年以來，隨著金融監(jiān)管的加強(qiáng)和金融“去杠桿”的加速，以及對地方政府融資行為規(guī)范力度的強(qiáng)化，信用緊縮趨勢明顯，正處于轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺的再融資出現(xiàn)了政策性困境，流動性風(fēng)險(xiǎn)陡然加劇，有可能成為觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“扳機(jī)”。

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首要的就是摸清地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，順藤摸瓜厘清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理。這是遏制隱性債務(wù)增長和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。其次，要充分認(rèn)識到：地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)是多因素導(dǎo)致的綜合性結(jié)果，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范不能僅局限于就債務(wù)論債務(wù)，就融資平臺論融資平臺，應(yīng)該從提升地方政府投融資管理能力、強(qiáng)化財(cái)政和金融協(xié)調(diào)、深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等方面進(jìn)行系統(tǒng)性籌劃。我認(rèn)為，一是提高投資的有效性，這是管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提。有效的投資主要是投資方向合理、資金使用高效、產(chǎn)出效益明顯的投資。提高投資的有效性就意味著政府的投資能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善形成良性互動，這樣債務(wù)融資的償還就有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2016年7月中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》就明確提出要就政府投資體制、投資范圍、投資安排、投資管理等方面進(jìn)行完善和優(yōu)化，要求擴(kuò)大投資決策的科學(xué)性和較為廣泛的民主參與。循此而行，就能夠顯著提高投資的有效性。二是要不斷創(chuàng)新融資機(jī)制，規(guī)范政府舉債行為。地方政府融資方式可以是多樣化的，不能僅局限于債務(wù)融資，放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，要根據(jù)所投資的項(xiàng)目的性質(zhì)有針對性地設(shè)計(jì)融資的方式。比如，一些市場空間預(yù)期穩(wěn)定、周期較長、現(xiàn)金流覆蓋率較大的項(xiàng)目就可以采取股權(quán)融資的方式（如PPP模式）來吸引社會資本投資運(yùn)營；一些收益群體明確、項(xiàng)目折舊期限和折舊方式明確且有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目可以采取融資租賃的方式進(jìn)行融資；那些純公益項(xiàng)目且缺乏社會資本進(jìn)入熱情的項(xiàng)目可以采取政府舉債融資的方式進(jìn)行投資，而且在發(fā)債期限方面要盡可能與項(xiàng)目生命周期相匹配。這樣，就可以最大限度地減少政府債務(wù)融資的壓力，為減控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供較大的空間。在此基礎(chǔ)上，要不斷規(guī)范政府舉債行為，注重舉債的合規(guī)性，杜絕“借道融資”“明股實(shí)債”等行為，實(shí)行陽光舉債，防范隱性債務(wù)的蔓延。三是要充分注重財(cái)政與金融的協(xié)調(diào)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范既要注重流動性風(fēng)險(xiǎn)的緩釋，也要加強(qiáng)債務(wù)清償力度?；獾胤秸畟鶆?wù)不能以犧牲“保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的剛性需求為代價(jià)，也不能引發(fā)新的流動性風(fēng)險(xiǎn)，否則，欲速而不達(dá)。這就要求不斷提高財(cái)政和金融協(xié)調(diào)的精準(zhǔn)度和有效性。四是適時加快體制改革，構(gòu)建地方政府債務(wù)融資可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)情況看，進(jìn)一步深化相關(guān)體制改革是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治本之策。地方政府投資責(zé)任過大是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防范形勢日益嚴(yán)峻的主要原因，需要通過體制改革進(jìn)行投資責(zé)任的“橫向”和“縱向”分擔(dān)?！皺M向分擔(dān)”的路徑是不斷轉(zhuǎn)變政府職能，通過簡政放權(quán)，該市場承擔(dān)的投資責(zé)任就讓位于市場，該社會承擔(dān)的投資責(zé)任就需要不斷培育社會組織讓位于社會；“縱向分擔(dān)”的路徑是適度提高上級政府（包括中央政府）的投資事權(quán)，將一些外溢性強(qiáng)的、涉及范圍廣的項(xiàng)目投資責(zé)任進(jìn)行適時上移。投資責(zé)任合理分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建核心是有效減輕地方政府的投資事權(quán)，在既定的財(cái)力分配格局下，相應(yīng)的增強(qiáng)財(cái)政能力，減少外源融資的需求，從而為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建起長效機(jī)制。

中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司作為我國從事信用評級的機(jī)構(gòu)長期致力于我國地方政府債務(wù)的研究和債信評級，近年來不斷推出有關(guān)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的研究成果，在推動該領(lǐng)域的理論研究和現(xiàn)實(shí)評估方面做出了積極的貢獻(xiàn)。我曾數(shù)次參與中誠信國際組織的相關(guān)研討活動，受益匪淺。承蒙袁海霞女士的邀請為中誠信國際的新作《中國地方政府與融資平臺債務(wù)分析報(bào)告》作序，我倍感榮幸，通過認(rèn)真拜讀新作內(nèi)容，我深感本書的分析扎實(shí)有力、蘊(yùn)意豐富，足以引領(lǐng)研發(fā)的方向。我借此機(jī)會，不揣淺陋，談了談自己的一些相關(guān)感受。

是為序。

趙全厚

2018年9月

趙全厚，現(xiàn)任財(cái)政部科研所金融研究室主任，研究員，博士研究生導(dǎo)師。1982年9月至1986年7月，在北方交通大學(xué)材料系材料學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，獲得工學(xué)學(xué)士學(xué)位；1988年9月至1991年7月，在財(cái)政部科研所研究生部攻讀碩士研究生學(xué)位，獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位；1997年9月至2000年7月，在財(cái)政部科研所研究生部在職攻讀博士研究生學(xué)位，獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位；2002年9月至2003年9月，在美國密歇根大學(xué)做訪問學(xué)者。1991年8月開始，在財(cái)政部科研所綜合政策研究室從事財(cái)政科研工作。一直從事經(jīng)濟(jì)研究工作，先后參與社科基金和其他國家級重大課題和省部級、所級課題30多項(xiàng)。主要研究領(lǐng)域：國債規(guī)模及其宏觀管理、科技創(chuàng)新的財(cái)政稅收政策、地方財(cái)政管理、資本市場調(diào)控制等。