序言一

從20世紀以來全球發生的歷次經濟危機的歷史經驗來看，危機的發生與金融和債務的關系日趨緊密，甚至可以說，在一定意義上，經濟危機的本質是金融危機，而金融危機實質上是債務危機。2008年，隨著美國次貸危機蔓延為全球性的金融危機，我國開始了以穩增長為核心的宏觀調控，刺激政策下“債務-投資”驅動模式對中國經濟增長發揮了主導作用，但同時也帶來了資產泡沫、債務激增等問題；隨著對風險問題的重視，我個人在2016年提出雙底線思維[1]，即以穩增長和防風險為雙底線，兩者皆為政策目標，但不同時期，政策優先次序可以調整。實際上，2016年下半年以來，我國宏觀調控重心由穩增長轉向防風險，中央高規格會議多次強調“守住不發生系統性風險的底線”，2017年12月中央經濟工作會議將防風險列為“三大攻堅戰”之首，提出“要使宏觀杠桿率得到有效控制”，2018年4月中央財經委首次會議明確“結構性降杠桿”的思路，“地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠桿降下來”，尤其是隨著中美關系發生重大變化，7月以來的宏觀政策發生微調，無一不充分體現了“防風險、守底線”的原則和雙底線思維。

從債務角度來看，在居民、企業、政府三大部門中，政府債務尤其是地方政府債務的作用和性質具有其特殊性。政府舉債實質是政府及其代理人運用政府信用進行擴張的過程。在正常的經濟運行條件下，政府可以充分運用政府信用來籌集經濟建設和發展資金，為公眾及時提供便捷的公共產品和公共服務。但是，對政府信用不當使用或過度使用，往往會帶來一系列的問題。2008年金融危機后，在“四萬億”經濟政策刺激、國家政策支持、地方政府資金缺口等多重因素推動下，我國地方政府債務尤其是隱性債務依托融資平臺快速擴張，雖然帶動我國經濟在全球率先企穩，但也導致一些地方政府債務水平快速攀升，債務風險隱患持續積聚。

本人曾多次到美國即全球市政債的發源地調研其市政債券的發展，經過200多年的發展，美國市政債已經成為美國州和各級政府的主要融資渠道。美國市政債發行主體主要是州政府、地方政府和各級公共機構。債券類型主要分為一般責任債券和收益債券，前者由政府的“完全信用”和“信用抵押”作為保障，由地方政府的稅收作為主要償債來源；后者主要由提供服務的市政設施或項目所產生的收益作為償債資金來源。經過上百年的發展，美國的市政債已經建立起發債償債機制明確、適應其財稅體制的相對完備的管理體系。相對而言，中國的地方政府債券市場的發展相對起步較晚，雖然目前地方債管理和風險控制等方面在逐步邁向規范，但仍存在一定的問題，比如由于不規范的融資方式導致債務規模的快速發展實際上也是地方政府資源配置能力的擴大，也會對民企等主體資源獲取產生擠出效應等；這些都為地方政府債務管理和風險控制帶來不確定性。

從我國的情況來看，以2014年新《預算法》與43號文出臺為標志，地方政府債務進入規范管理軌道。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，并納入全口徑預算管理實行規模控制，并以2013年政府性債務審計結果為基礎，對于企事業單位舉借的政府負有償還責任債務，通過發行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，明確政府與企業的責任邊界，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還。但是，在地方政府財權事權不匹配及債務限額約束下，地方政府實際資金需求難以滿足，融資平臺及部分國企所承擔的地方公益類項目融資功能難以真正剝離，中央關于劃清地方政府與企業界限的政策要求在財政壓力較大的地方難以落地，一些地方仍通過隱性背書方式通過政府引導基金、PPP等渠道舉債，地方債務隱性擴張成為需要關注的重要問題。

厘清統計口徑及范圍，并對債務規模進行具體測算是客觀認識地方政府債務問題、防范地方政府債務風險的基礎。但是，我國現有的各部門地方政府債務口徑并不統一：從橫向上來看，財政部、發改委、審計署以及各地地方政府的統計口徑并不完全統一；從縱向上來看，地方政府不同時期披露的債務數據具有較大隨意性，沒有統一方式。這種統計口徑的不統一導致在研究地方政府債務及區域性風險時難以實現有效可比。中誠信國際信用評級有限責任公司作為國內領先的信用評級機構，始終是資本市場上最為專業和可靠的信用意見提供者。在本書中，中誠信評級基于公開市場數據，基于公司從事信用評級尤其是地方政府和融資平臺評級的實踐，對地方政府信用風險進行了測算，同時考慮到國企以及地方政府的資產，最終得出了“我國地方政府債務風險總體可控但隱性債務風險較為突出”的獨立結論。同時，中誠信評級還分區域測算了國內30個省份（西藏暫未測算）的區域性信用風險狀況，以翔實的數據提示讀者和投資者關注區域性信用風險。中誠信評級所做的這一系列工作，雖然還是研究地方債務的初步工作，但在當前不失為向監管機構、資本市場投資者、地方政府債務風險的研究者提供的一個重要參考。

從2008年以來我國地方政府債務風險的發展歷程來看，融資平臺是地方政府隱性債務的主要載體，化解地方政府債務風險與融資平臺轉型是“一體兩面”。在防范地方政府債務風險的同時，融資平臺的市場化轉型是不可忽視的硬幣的另一面。在本書中，中誠信評級對新形勢下融資平臺轉型所面臨的環境、轉型路徑都進行了具體分析，并提出了防范地方政府債務風險與推動融資平臺轉型的對策建議。

中國地方政府債務發展以及債務風險是市場關注的重點之一，在2012年我曾提出“地方政府仍有發債空間”[2]，呼吁地方政府發債主體的合法化，同時規范操作、嚴格管理，避免風險積累。近幾年地方債務不斷增長，風險持續累積，本書正是我們跟蹤地方債務風險的階段性成果，也是中誠信分析師團隊集體智慧的結晶，共收錄了34份報告。其中，《當前中國地方政府隱性債務風險研究》《新形勢下地方融資平臺的發展轉型》《中國地方政府債務風險預警研究》《中國地方政府債務風險指數研究》四篇報告放眼全國，一方面對全國的總體債務水平和區域性債務風險進行了詳細測算，另一方面結合防范地方政府債務風險對地方融資平臺的發展轉型進行了深入研究。其余30份為全國30個省份的信用風險分析結果。由于數據可得性差、時間倉促、分析師水平有限等原因，全書難免存在疏漏之處，懇請專家、學者及讀者批評指正。

毛振華

2018年10月

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[1]見毛振華、劉元春、袁海霞、張英杰《穩增長與防風險雙底線下的中國經濟》，《經濟理論與經濟管理》2017年第1期。

[2]毛振華：《中國地方政府還有發債空間》，《財經》2012年3月18日。