第一章 緒論

20世紀90年代以來，在信息技術革命的帶動下，電信、廣播電視等傳統行業之間出現了技術基礎、業務模式和產品標準趨于統一的趨勢，行業之間的邊界逐漸模糊，并在交叉領域出現了信息產業、文化產業中發展最快的新興業務，成為推動經濟社會發展的重要增長點。各國政府在認識到這種新興產業的重要性之后，紛紛放松了對電信、廣播電視兩個行業互相進入的規制。在此背景下，美國、英國、法國、德國、日本、韓國等信息發達國家，陸續啟動了電信網、廣播電視網、互聯網的三網融合工作，促進網絡資源與內容資源的深度融合并發揮協同效應，進一步提升各個行業的資源利用效率，有力地支撐了各國的經濟社會發展和社會民生需求。

在經過多年的醞釀和準備后，2010年，中國正式啟動了三網融合工作，國務院印發了《推進三網融合的總體方案》。按照方案要求，我國要“逐步實現電信網、廣播電視網、互聯網融合發展，新型信息產品和服務不斷涌現，網絡利用率大幅提高，國民經濟和社會信息化水平迅速提升，人民群眾享有更加豐富多樣、快捷經濟的信息和文化服務”[1]。經過幾年的試點工作和經驗積累后，2015年8月，國務院又正式印發《三網融合推廣方案》，要求在試點經驗的基礎上，在全國范圍內全面推進三網融合，要“推動信息網絡基礎設施互聯互通和資源共享，促進消費升級、產業轉型和民生改善”[2]。

媒體融合戰略要求傳統媒體與基于互聯網、電信網、廣播電視網的新媒體進行融合。2014年8月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第四次會議上強調，推動傳統媒體和新興媒體融合發展，要“強化互聯網思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展，堅持先進技術為支撐、內容建設為根本，推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面的深度融合”，要“形成立體多樣、融合發展的現代傳播體系”[3]。作為視聽節目內容行業主管部門，國家廣播電視總局則提出要“積極利用電信網、互聯網、移動互聯網等網絡資源，大力發展網絡視聽節目服務和綜合信息服務，在廣播電視媒體主導集成播控平臺的前提下，穩妥、規范開展IPTV、OTT等廣播電視類新業務”[4]。媒體融合戰略進一步拓展了網絡產業的范圍和內涵。三網融合及媒體融合的關系如圖1-1所示。

圖1-1 三網融合及媒體融合的技術路線

三網融合和媒體融合，促成了三網融合產業組織的形成。在產業內部，市場主體包括三大類：一是中國移動、中國電信、中國聯通三大基礎電信企業；二是國家級廣播電視網絡公司、各省有線電視網絡公司等廣電企業；三是以騰訊、愛奇藝（百度子公司）、優酷土豆（阿里巴巴子公司）、鵬博士等為代表的互聯網企業。業務競爭主要集中在互聯網寬帶接入、視聽節目內容、語音通信三個方面。各企業既要進行市場競爭又要履行電信普遍服務義務和廣播電視公共服務職責。電信網、廣播電視網和互聯網是國家重要的信息網絡基礎設施和宣傳文化陣地，是支撐國民經濟社會發展和精神文明建設的重要平臺，承擔著一定的公共服務職責。其作為國家戰略性公共基礎設施，必須面向全社會提供必要的電信、廣播電視、互聯網普遍服務，保障基本人權，促進社會公平，平衡區域發展。中央也明確提出要將廣播電視網絡建設成為兼具宣傳文化和信息服務特色的新型融合網絡，建成互聯互通、安全可控的全國性數字化文化傳播渠道，建設成為傳播先進文化、發布權威信息和可管可控的“干凈”網、“可信”網、“安全”網。因此，三網融合產業具有較強的公共屬性。

深刻認識三網融合的產業組織及其競爭機制、評估市場競爭的有效性、制定相應的規制政策，進而促進三網融合產業發展是業界和學術界亟待解決的問題。三網融合和媒體融合戰略實施以來，廣電、電信行業監管部門遵照國家部署要求，陸續向對方放開了一些視聽節目內容、基礎電信業務和增值電信業務，不斷推進業務雙向進入，培養形成市場競爭格局，取得了一定的融合成果。但是，與全球發達國家橫向對比來看，我國三網融合的產業化水平和融合程度仍然較低，市場競爭仍然不夠充分，網絡基礎設施和節目內容沒有完全發揮出應有的資源稟賦效益，具體體現在以下方面。第一，廣播電視網絡企業、互聯網企業不屬于互聯網骨干網服務商，在開展寬帶接入業務中必須聯入基礎電信企業的骨干網資源，沒有寬帶業務競爭的話語權，服務水平和用戶數量全面處于劣勢。第二，電信企業沒有獲得視聽節目內容相關的制作、集成牌照，也沒有完全發揮出“網絡+內容”的產業協同效應。究其原因，一是我國現行的政治制度不允許在融合進程中因為放松規制而出現輿論導向偏差的問題；二是廣電、電信兩個行業為保護各自利益而設置了行業壁壘；三是在位企業依靠先入優勢和規模經濟優勢阻礙后入者的發展。因此，充分認知三網融合競爭的內在經濟規律，并基于此制定切實可行、行之有效的規制政策，對于促進三網融合走向深入至關重要。