四 環境規制的分類及其特點

一般將環境規制政策工具分為三種類型，即命令控制型工具、市場激勵型工具、公眾參與型工具。

1.命令控制型工具

命令控制型工具，是指國家行政管理部門根據相關法律法規、標準，對生產行為進行直接管理和強制監督。例如，如果企業的生產條件達不到國家相關排污技術標準，則企業必須停止生產；如果投資項目設計標準達不到國家基本環保技術標準，就不能獲得開工建設許可證。根據各種政策工具實施效力的不同，命令控制型工具可以分為以下三類。一是國家層面的法律法規。二是各級地方政府頒布的地方性法律法規。三是各級環保部門和行業組織制定的多種環保技術標準和制度，主要包括事前控制類的環境規劃制度、環境標準制度、環境影響評價制度、投資項目“三同時”制度、排污許可證制度等；事中控制類的污染物排放濃度標準、排放總量控制標準、排污申報登記制度等；事后救濟類的限期治理制度、污染事故應急處理制度、違法企業掛牌督辦制度、強制污染“關停并轉”等強制性制度。

命令控制型工具的優勢在于將環保事項前置，這樣有利于更好地進行環境污染源控制，具有強制性和及時性，執行成本低；其劣勢在于缺乏靈活性，相當于規定了一個清晰的環境保護下限，對于企業進行環境保護方面的技術創新激勵不足，甚至對整個社會的環保水平會產生“劣幣驅逐良幣”的后果，且環境技術標準的驟然提高可能使企業已有投資項目強制停工，給社會造成相應的經濟福利損失。

2.市場激勵型工具

市場激勵型工具是通過收費或補貼的方式，運用顯性的經濟激勵，推動企業在排污的成本和收益之間進行自主選擇，決定企業的生產技術水平和排污量。根據具體運行原理，市場激勵型工具可以劃分為兩類：一類是主張采用政府干預使得外部性內部化的政策工具，具體包括對排污征收罰款的懲罰性措施和對節能、生態項目提供補償、補貼的正向激勵型工具；另一類是強調利用市場機制本身來解決外部性問題的新制度經濟學派的政策工具，其主要政策工具便是排污權交易制度。排污權交易制度提高了企業污染治理的積極性，將污染總量控制在一定范圍內，從而使污染治理從政府的強制行為變為企業的自覺市場行為。

相比命令控制型工具，市場激勵型工具賦予企業更高的自由選擇權，使企業能夠更好地結合自身經濟效益做出最優選擇。市場激勵型工具對于排污多的企業是懲罰性稅收，而對于采用低耗能、低排污的企業則具有補貼作用，從而能夠鼓勵和引導企業采用更加先進的技術，降低自身的排放標準。因此，市場激勵型工具能夠更好地調節企業排污行為。此外，收費和補貼可以激勵企業進行科學技術研發，鼓勵企業采用更加先進的技術和環保措施，有利于降低企業的環境成本和提升企業的技術水平，從長期來看可以實現整個社會的經濟效益和環境效益的最大化。不過政府行政管理部門并不能一次性讓企業實現合理的排污成本，而是必須通過試錯，對其制定的收費率進行不斷調整，才能最終將企業的排污水平調整到合理水平。

3.公眾參與型工具

公眾參與型工具，主要是通過社會公共輿論、社會道德壓力、勸說等措施間接推動相關環保法律法規、技術標準得到更嚴格的落實和執行。公眾參與型工具的核心是通過公眾參與，能夠影響全社會的環境治理績效。公眾可以通過多種渠道向政府部門反映自身關于環境政策問題的基本訴求和立場。例如，社會公眾通過社交媒體表達對環境事件的關注，影響和推動相關行政管理部門的政策制定和執行。此外，公眾還可以通過一種消極的方式，即“用腳投票”的方式推動地方行政管理部門對環境問題的重視。例如，居民選擇離開環境治理較差的地區，進而對一個地區的消費、投資、政府財政收入等產生負面影響，最終迫使政府行政管理部門做出調整，推動政府部門加大對環境治理的投入。

根據參與途徑和方式的差異，公眾參與型工具可以分為兩類：一類是政府部門主導的方式，包括政府發布社會關注的環境監測信息，環境保護主管部門主導的征求意見、問卷調查、座談會、專家論證會、聽證會等；另一類是公眾主動積極反映自身環保訴求的方式，公民借助于社交媒體、信訪等方式表達自己的環境保護訴求。

公眾對于環境治理的廣泛參與，能夠通過不同參與機制向政府反饋社會各階層、各組織的需要和意見，從而減少政府跟蹤、檢查等活動的執行，有助于降低政府管理成本。但是公眾參與型工具有一定的間接性，發揮效力的時滯較長。公眾參與型工具發揮作用需要借助于行政管理部門的強制力，依賴于相關法律法規和技術標準的后續調整。

志愿環保行動是公眾參與的重要途徑。志愿環保行動主要是指居民、企業、民間組織根據自身對于可持續發展的認識，自發開展的一系列在生產和生活中減少自然資源消耗和浪費的志愿型環境保護行動。當前我國常見的志愿行動型環境治理工具，根據發起主體的不同可以分為兩類：一類是社會公益組織、行業協會發起認可的志愿行動的標準環境管理體系，例如環境標識、ISO14000環境管理體系認證等生產環境認證管理的志愿環保行動；另一類是中國政府相關部門發起的自然保護區、生態示范區、生態產業園、環境友好型城市評選等區域劃分性志愿環保行動。

志愿環保行動的優點在于：第一，可以更好地激發企業和公民自發治理污染的動力，且能夠有效地減少政府行政監管成本；第二，往往高于一般法律強制性標準，在一定程度上提升了環境保護標準；第三，不同于其他環境規制工具的單一性，志愿行動型環境規制工具具有形式靈活多樣的特點，是對前面政策工具的一種有益補充和提升。