中國式現代化與中國特色社會主義刑法學研究——中國刑法學研究會全國刑法學術年會文集（2023年度）（上卷）

第一編
中國特色刑法基礎理論研究

關于我國國家安全刑法保護現代化的若干思考

王世洲[2]

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提”，對新時期國家安全工作做了重要的戰略部署。筆者希望通過系統性梳理國家安全概念和體系，對國家安全法治保護特別是刑法保護的現代化建設進行若干觀察與思考，以期為我國國家安全刑法保護領域具體工作的開展提供參考。

一、國家安全的體系和重點

從用語上說，“國家安全”這個詞是在第一次世界大戰之后才出現的。但是，從含義上說，國家安全這個詞所表示的“保障國家不受威脅”的意思，在遙遠的古代就已經出現了。因此在今天，只有從含義上理解國家安全才有意義，才能正確把握這個概念的時代意義和社會政治意義。

國家安全概念所包含的內容是隨著時代的發展而變化的。在封建君主統治的時代，國家安全的主要內容就是君主的安全。例如在英國，19世紀之前頒布的所謂危害國家的犯罪都與君主的利益密切相關。[3]在中國古代唐律中，“十惡重罪”以“謀反”“謀大逆”“謀叛”為首，侵害的內容包括君主個人所代表的“社稷”，皇家宗廟、陵墓和宮闕，以及“背國從偽”行為。[4]在新的社會制度建立和穩固初期，國家安全的內容比較注重從物質層面關注政權穩固和國防問題。例如，美國在20世紀的大部分時間里都把國家安全看成一個軍事力量和戰備狀態問題。[5]我國1979年《刑法》中以破壞各種公共設施、搶劫各種重要物質和槍支彈藥、劫持飛機和各種車船、為敵人指示轟擊目標為內容的反革命破壞罪，是以推翻無產階級專政的政權和社會主義制度為目的、危害中華人民共和國的反革命罪的重要內容。

在社會制度和國家政權穩固之后，國家安全的內容呈現出日益擴大的趨勢，例如，美國學者最近提出的比較有影響力的觀點認為，美國的國家安全應當包括經濟安全、政治安全、能源安全、國土安全、網絡安全、人類安全和環境安全。與之類似，在2021年俄羅斯國家安全戰略文件中，國家安全包括了從戰略和軍事事務到文化生活的所有內容，完整涵蓋了社會的不同方面，不僅涉及經濟和社會、生態和基礎設施、貿易和外交、文化和教育，而且涉及國家“傳統價值觀”的意識形態安全。

值得注意的是，各國現代國家安全的內容已經不約而同地強調了信息的重要性。美國的做法比較直接和主動。根據以國家安全為目的制定的法律，例如，1947年頒布的《美國國家安全法》及其后的修正案，美國在國家安全領域設立和組建了一系列重要的機構。其中，中央情報局是美國最重要的情報機構，主要任務就是收集和分析美國決策者所需要的情報，特別是對立法至關重要的情報，從而可以為美國各種關鍵機構提供建議。根據《美國國家安全法》建立的其他國家安全組織包括美國國家安全委員會、參謀長聯席會議及由原來的戰爭部和海軍部合并而成的國防部。這些部門的主要任務都包括收集、協調國家安全信息，確保美國國家安全政策有效而不發生混亂。俄羅斯的做法比較間接和被動。例如，2021年俄羅斯國家安全戰略文件中也強調了信息安全，不過，這似乎是為了反映俄羅斯乃至全世界在網絡空間、互聯網和社交網絡領域的新形勢。[6]

縱觀國家安全內容的歷史性變化，可以得出以下三點認識：

第一，對國家重要領導人的保護仍然是今天國家安全的重要內容。在任何國家，涉及國家領導人人身安全的所有事項，都是國家安全的當然內容。如今，這方面的內容已經開始表現出擴展為一個國家的全體人民或者各族人民的趨勢。對此，美國學者指出，美國國家安全的重要內容是國家機構防止對手使用武力傷害美國人。[7]關于俄羅斯的國家安全概念，也有觀點主張，俄羅斯聯邦的國家安全可以被理解為擁有俄羅斯聯邦主權和唯一權力來源的多民族人民的安全。

第二，國家安全的內容在今天已經基本涵蓋了所有與國家安危有關的物質性領域。在過去的年代，“國家安危”主要是與“戰爭”相聯系的。如今，國家安全是多方面的，不僅包括軍事方面的安全和防衛，而且包括廣泛的非軍事方面的安全。世界大國的國家安全概念中普遍包括免受恐怖主義侵害、犯罪最小化、經濟安全、能源安全、環境安全、食品安全、網絡安全等內容。可以肯定地說，幾乎所有需要政府采取國家措施，包括政治、經濟和軍事力量，甚至外交手段來保衛的安全，針對毒品集團和跨國公司的行動，以及氣候變化、政治排斥和核擴散，區域和國際合作，都有可能被包含在今天的國家安全的概念之內。

第三，現代國家安全的內容已經非常清晰地體現為以信息安全為核心的狀態了。從世界各國的政策和法律狀況看，美國和俄羅斯在重視信息安全方面存在不同的理由。第二次世界大戰之后，美國的國家治理能力走在世界的前列，在國家安全方面長期考慮的是充當國際憲兵，壓制對美威脅，貫徹霸權主義，也可以說，美國在國家安全方面長期展現攻擊或者擴張狀態，尤其是對外強力輸出美國產品、美式觀念和美式文化。俄羅斯由于在工業、經濟、科技、能源等方面處于比較脆弱的狀態，國家政權甚至領土主權在蘇聯解體之后又不斷受到美國和北約的擠壓、分化與侵蝕，在國家安全方面不得不長期處于防守或者克制態勢。然而，現代各國在國家安全方面的斗爭都是體系性的。目前，現代各國基本都建立了國家安全體系，對國家安全的侵害一般只針對體系中的弱點予以打擊才有可能成功。這樣，“知己知彼”這個古老的兵家原理，在國家應對內外敵對勢力的攻擊和威脅時，就具有了決定性意義。在網絡化、信息化時代，各國無論是主動還是被動，都能夠認識到信息安全對國家安全的關鍵意義。

從目前世界大國在國家安全方面采用的概念上看，現代國家安全的概念，不僅具有范圍廣泛的特點，而且具有突出信息安全的特點，尤其是突出經濟信息安全的特點。

二、國家安全的政治概念和法律概念

今天，我們在為建設強大的社會主義國家而努力奮斗。在這一偉大的歷史征程中，我國要維護和塑造的國家安全，是現代化的大國安全。在大國安全的語境下，如何理解國家安全的概念，是研究國家安全時必須特別關注的重要問題。

國家安全問題，首先是一個政治問題。因此，在現代政治的意義上，國家安全可以是一個先于法律存在的概念。一個國家中存在的統治力量，總是希望自己和自己統治下的人民處于不受外部威脅或內部動亂影響的和平、安全的生活環境之中，總是需要對威脅自身統治的侵害加以排除和壓制。不過，在現代法治國家中，雖然應當制止侵害國家安全的行為，但是，由國家政權機關實施的壓制行動都必須得到法律的授權。因此，國家安全的概念需要從政治和法律兩個方面加以區分。

國家安全的政治概念，尤其是能夠對國家政治生活起拘束力作用的有效概念，通常只能由在政治上有影響力的政黨和領導人提出，而且不一定是以標準的學術概念的方式提出的。由于國家安全涉及的范圍很廣泛，并且處在不斷擴張的過程之中，國家安全的政治概念就必然隨著國際國內形勢的變化而調整。為了保證國家的長治久安和國家法治的穩定性，從國家治理的意義上說，國家安全的政治概念發揮的是指導作用，國家安全的法律概念才是懲治危害國家安全不法行為的具體標準。

國家安全的法律概念是根據國家制定的法律形成的。雖然涉及國家安全的法律需要貫徹國家安全的政治要求和政治指導思想，但是該法律從形式到內容體現的必須是國家的意志。在今天全球失序紊亂的變革動蕩的時代，法律對國家安全具有特別重要的意義。在建設國家安全體系方面，法律是治國理政的主要手段，為國家的發展提供法治化的有序進路。在壓制破壞國家安全的行為方面，法律是現代規則和秩序的守護者，為國家的安全提供堅強的合理性保障。

無論是政治要求還是法律規定，國家安全面臨的下列威脅，在今天都可以被認定為危害國家安全。

首先，對國家安全加以顛覆的根本性威脅。蘇聯一夜變天的歷史教訓和北約對南聯盟、美國對伊拉克、歐洲列強對利比亞等國政權的肢解和顛覆，殷鑒不遠，這些國家政權遭到顛覆的事例對我國最大的警示作用就是：“帝國主義亡我之心不死。”

其次，對國家安全利益的一般性威脅，已經成為危害國家安全的重要表現形式。對國家安全的危害，并不總是以發生政權顛覆的結果作為法律特別是刑法上構成不法行為的標準。現代大國在經濟、科技和軍事力量方面可能存在這樣那樣的不足，但完全顛覆一個國家的政權并不是一件容易的事情。現代的危害國家安全，只需要具有對國家安全利益的威脅就夠了。畢竟，對國家安全利益的一般性威脅，在特定的條件或背景下，往往會成為顛覆國家政權這種根本性威脅的重要導火索或前提性條件。

最后，現代大國的國家安全利益，在傳統上是指國家以物質形態或者靜止形態體現出來的利益，主要包括政權、主權、領土完整，國家重要的大型工程、基礎設施和與武裝力量相關的利益，但是在現代，國家安全也越來越清楚地包括了國家的發展能力。今天，妨害國家提高人民福祉、促進經濟社會可持續發展和保障國家維持安全狀態的能力的行為，也已經在保障國家安全的范圍內受到了重視。

在現代國家安全的觀念中，危害國家安全還必須從保護和攻擊兩個方面進行觀察。

在保護方面，現代國家的自身安全已經清楚地呈現出體系性全面防護的狀態。現代大國地位的維護不僅需要現代化產業體系的支撐，而且需要在科技、文化、人才建設等方面的全面進步。尤其是我國，為了在21世紀中葉建成社會主義現代化強國，目前只有利用已經擁有的全世界最齊全的工業門類，通過建設以產業鏈、物聯網、數字經濟等各種先進技術和先進理念為代表的生產體系，才有可能在2035年實現達到中等發達國家水平的戰略目標。在這個廣闊而寬廣的社會主義現代化建設戰線上發生任何不能及時得到糾正或者彌補的重大損害，都有可能導致現代大國出現國家安全危機。

在攻擊方面，危害國家安全主要表現出“重點突破”的狀態。當攻擊分別來自外部和內部時，這種狀態可能有不同的表現。當攻擊來自外部時，突破點經常是在長期研究和實踐中發現并有意選定的。曾經在世界上屢屢奏效并顛覆了不少政權的“顏色革命”，最早應當是美國1893年在推翻夏威夷王國中使用的[8]，之后又通過總結，形成利用選舉、人權、物價等來加劇危機、制造混亂、擴大分裂和形成冷漠，最后在自己不出面的情況下實現顛覆特定政權的目的。[9]最近幾十年來，西方經常使用這種攻擊方法，攻擊并顛覆特定的國家政權。西方國家甚至已經開始對攻擊國家安全的做法進行學術總結。例如，美國喬治敦大學法學院設立的“國家安全中心”項目，就以“國家安全360°”的視角，采用多學科方法進行研究，還為解決國家安全法律和政策中的緊迫問題組建了一個高級實驗室。這種研究表面上是學術性和防御性的，進行的是學術探討，防范的是外部攻擊，但是，人們非常容易理解，這樣的研究結果可以很容易地翻轉成為了美國的利益而針對特定國家使用的利器。

歷史證明，對現代大國國家安全的致命性攻擊或者最后一擊，只能來自內部。就像《紅樓夢》第七十四回中說的那樣：“可知這樣大族人家，若從外頭殺來，一時是殺不死的，這是古人曾說的‘百足之蟲，死而不僵’，必須先從家里自殺自滅起來，才能一敗涂地。”在現代社會中，內部顛覆力量在外部敵對勢力的支持下給現代大國造成毀滅性打擊，已經成為現代危害大國安全的經典模式。對內部顛覆力量的壓制，或者從某種意義上說，全面加強我國社會主義現代化的建設，就是國家安全體系的基礎性建設，就是從根本上強化國家安全的治本之策。

由此看來，現代大國在防范國家安全受到的侵害時，應當堅持貫徹保護國家安全不受威脅的政治指導方針，在法律特別是刑法上壓制的不法侵害行為，不僅包括對國家重大利益的侵害，而且包括削弱保障國家安全能力的各種不法行為。

三、國家安全的層次和法治保護

現代的國家安全是一個范圍廣泛的概念。因此，現代化的國家安全保護，只能是一種依靠防護體系才能勝任的工作。在現代國家安全體系建設中分清層次，有利于統籌協調，發揮國家安全保護工作各個系統、各個方向、各個部門的作用。現代的國家治理和制度建設只有依靠法律保障，才有可能是持久、可靠的。只有在國家安全保護的法律和制度體系性建設中，按照體系不同層次的要求，恰當地使用相應的法律手段，才能實現國家安全保護的目的。

從作用上說，可以把國家安全保護體系區分為兩個層次：一是體系建設，二是作用發揮。所有屬于建設國家安全保護體系的工作，都屬于前一層次。所有針對危害國家安全活動而采取的防衛行動，都屬于后一層次。國家安全保護體系建設的目的是發揮國家安全保護的作用，但是，在體系建設層次還沒有直接面對危害活動。國家安全保護體系建設的質量，最終會在與危害國家安全的斗爭中得到檢驗，也就是在體系建設完成后才能得到檢驗。相比之下，國家安全保護的作用發揮，經常是直接在壓制危害活動的過程中就立即顯示出勝負優劣了。

在國家安全保護體系中，這兩個層次的法律規范應當配置不同的法律手段，才能恰當地發揮保護的作用。與體系建設層次相關的部分，采用“以鼓勵為主，以行政處罰為輔”的法律手段是比較恰當的。“鼓勵”作為一種法律手段，在我國法律中經常不是直接規定的。例如，《國家情報法》第12條規定：“國家情報工作機構可以按照國家有關規定，與有關個人和組織建立合作關系，委托開展相關工作。”在這一類工作中，對“有關個人和組織”采取什么樣的鼓勵手段，并不是很清楚。在國家安全的體系建設中，作為一種法律手段——鼓勵，尤其是由國家提供的資金支持，是否應當公開宣布或者規定，當然還有很多講究。但是，從近年來出現和揭露出來的信息看，如美國在電子管時代就開展的晶體管、集成電路甚至芯片的研究，最終在國家安全方面占到了巨大優勢。這一做法值得認真研究，美國軍方以訂單形式向相關科技研究提供鼓勵和幫助，對于美國科技界在技術上贏得領先地位，從而增強國家安全的實力，起到了非常關鍵的作用。

行政處罰是由政府部門適用的一大類法律手段的總稱。從我國國家安全的整個體系上看，行政處罰不僅應當指政府部門對違反法規和規章的個人適用的處罰手段，而且應當包括黨團組織對其成員的紀律處分。國家安全的體系建設工作事關重大，對違紀行為處以行政處罰，對于嚴肅法紀，防止嚴重不法事件的發生有著重大的意義。我國現代的國家安全體系建設與國家其他日常的經濟、社會、資產、資源管理工作緊密聯系在一起，在黨中央對國家安全工作集中統一領導下，法律手段的運用主要是保障實現上級意圖、順暢各級聯動，督促勤勉盡責，因此，在國家安全的體系建設部分，通常不必使用最嚴厲的法律手段，一般使用行政處罰這種法律手段就足以保證法律制度的可靠性。

在最極端的情況下，例如，敵對勢力在國家安全的體系建設階段就打入我方內部，可以在國家安全保護體系的作用發揮階段予以處理。由于國家安全保護體系在作用發揮層次直接面對危害國家安全的不法行為，因此，世界各國都毫不客氣地使用刑事處罰這種最嚴厲的法律手段加以保護。在美國聯邦刑事法律中，沒有致人死亡結果的發生但可以判處死刑的犯罪，目前還保留著間諜罪這個罪名。[10]值得注意的是，在國家安全領域中使用刑事處罰，并不是要把所有危害國家安全的犯罪統統規定為“危害國家安全罪”。在刑事法律中，“危害國家安全罪”是一個有著特定概念的犯罪。不過，對沒有規定為“危害國家安全罪”的罪行的懲處，也可以發揮保護國家安全的作用。“國家安全”的概念非常廣泛，在現代刑事司法制度中，規定“叛國罪”及其相同犯罪種類的罪行，數量和種類越少，對國家安全越有利。那些規定在“危害國家安全罪”種類之外的罪行，一樣可以受到國家法律的嚴懲，不把它們作為危害國家安全罪來懲處，一樣可以發揮保護國家安全的作用，這對維護國家法治的安全甚至是更有利的。

事實上，國家安全的保護需要大量的配套工作。根據英國政府網站公布的數據，英國2022年的國家安全工作主要涉及“個人安全防范問題”“保護政府資產的安全政策框架”“國家網絡安全戰略”，以及“對華為網絡安全的評估”等問題。[11]現代一些社會治理方面的問題，在未來也可能對國家安全產生威脅。今天，社會經濟的現代化高度發展，使得社會分工更加細致，個人和國家相互合作，創造著空前的生產效率和豐富的物質財富，但也使得個人和國家由于對他人、他國的依賴而變得更加脆弱。國家安全在無底線的攻擊面前，在什么都可以武器化的瘋狂面前，受到威脅的可能性空前增大。國家安全保護體系雖然有層次之分，但通過堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全的方針政策貫穿我國各項工作的全方面、全過程，是能夠形成良好的國家管理的。良好的國家管理能夠提供良好的國家安全保護。把國家安全保護體系區分為“體系建設”和“作用發揮”兩個層次，一方面可以在建設過程中顯示鋼鐵長城的威嚴形象，威懾敵對勢力，使其不敢輕舉妄動；另一方面可以通過打擊敵對勢力的危害活動，筑牢國家安全各方面的防線。

四、若干建議

筆者希望，以下建議不是多余的。

第一，我國國家安全體系和能力的現代化建設應當以信息保護為核心。現代國家安全是大安全的概念，是指國家的政權、主權、統一和領土完整，人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益，相對處于沒有危險和不被內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。[12]我國國家安全體系和能力建設必然是一項范圍廣泛的宏偉工程。信息保護也是一個廣泛的概念，應當包括與信息有關的所有方面。信息保護不是單純要求不讓外界知悉有關的信息，而是應當防止有關信息對國家安全造成威脅的狀態。信息保護不應當在直接面對敵對勢力的竊取時才考慮，而應當在國家信息體系的建立過程中就妥善安排。目前，在學術和教育機構中，我國電子郵件系統的安全性就簡單得形同虛設。在歐美和以色列，來自中國的微信軟件經常無法正常運行。國外對信息安全的重視值得我們認真學習。

第二，我國國家安全體系和能力的現代化建設應當以及時反應為重點。我國的社會主義性質決定了我們不主動在國外采取干涉活動，也就是說，我國的國家安全體系是以防御為基本性質的。我國在海外采取的干涉行動，例如驅趕海盜、派遣維和部隊、設立軍事基地、跨境執法活動，目前只是嚴格遵循國際法，“堅持當事國同意”[13]，根據我國法律進行的特例和個案。我國國家安全目前采取的體系性全面防護的態勢是比較被動的。面對敵對勢力的重點突破性攻擊，我國采取及時反應的策略是比較恰當的。在范圍廣泛的國家安全保護體系中，很難做到各個部分都固若金湯，那樣的體系不僅不經濟，效果肯定也不好。我國現代的國家安全體系建設可以借鑒古代長城設立烽火臺的原理，在體系性全面防護中設立各種信息感知和傳遞系統，這不僅有利于無威脅時的日常巡護，而且有利于有威脅時的及時處置。

第三，我國國家安全體系和能力的現代化建設應當以法治特別是刑事法治建設為抓手。法治建設包括法律和制度建設。國家安全體系和能力的現代化建設，屬于全面法治中國建設的重要組成部分。國家安全的建設和保護工作，不能離開依法治國、依法執政、依法行政的法治要求。在體系建設方面依托法治建設，有助于組織、管理和協調各方面、各層次的力量；在作用發揮方面依靠法治建設，也能夠發揮震懾敵對勢力、鼓舞人民群眾的作用。依靠法治，才能良好地組織國家安全法治體系，才能真正發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。歷史經驗證明，國家安全需要嚴密的組織和嚴格的規定：不嚴密組織就不能妥善發揮作用，不嚴格規定就可能被濫用而最終傷害國家和人民本身。國家安全以敵對勢力的破壞和威脅為制裁對象，采取的保護措施有公開和秘密之分。公開措施需要依靠人民防線，秘密措施需要接受黨和國家的必要監督。國家安全的法治建設，是保證國家安全保護力量永遠忠于黨和國家，永遠服務于人民的重要治國手段。其中，對在國家安全保護體系“作用發揮”層次侵害國家安全的危害行為，各國都是毫不猶豫地動用刑事懲罰手段予以制裁和打擊的。只不過，我國現代刑事司法實踐中盡量使用國家安全的法律概念并對“叛國罪”等相關犯罪類型予以限制，通過危害國家安全罪以外的其他刑法規范打擊危害國家安全犯罪活動是符合我國國家法治安全建設的正確思路。

第四，我國國家安全體系和能力的現代化建設應當注意擴展自身的學術基礎。這里說的學術，是指為了更好保護國家安全而體系性知悉和重構的知識體系。教育是傳承學術的，科技是運用和創新學術的，人才是學術的主體或者載體。現代世界大國都非常重視擴展自身的學術基礎，更寬廣的學術基礎能夠使國家在知識體系的競爭中處于優先的地位。就現代國家安全面臨的敵對勢力來說，無論是《孫子兵法》中說的“不戰而屈人之兵，善之善者也”“上兵伐謀、其次伐交，其次伐兵，其下攻城”，還是英國第35任首相亨利·約翰·坦普爾的名言——在國際關系中，沒有永遠的朋友，只有永遠的利益，都能給現代國家安全的謀略提供無限的想象空間。在今天，國家安全的范圍十分廣泛，需要考慮的已經不僅僅是航母、導彈、隱身戰機和空間站及芯片、石油、糧食和金融，而且還包括算法、文字、宗教和出土文物。學術領域的進步，不僅僅是自然科學的學術進步，也包括人文社會科學的學術進步，對國家安全具有長遠深厚的戰略支撐作用，已經日益清晰地為人們所認識。在任何時候，保護和促進學術領域的發展和進步，都是現代國家維護自身存在和發展的最基本的原則。