第三節 韋伯的理性官僚制

一、 人物簡述

馬克斯·韋伯( Max Weber, 1864—1920) ,德國著名社會學家、政治學家、社會理論家、宗教學家、組織學家等,是現代最具生命力和影響力的一位思想家。在古典社會學領域,馬克斯·韋伯、埃米爾·涂爾干、卡爾·馬克思被稱為社會學“三巨頭”。

1864年4月21日,韋伯生于德國圖林根的埃爾富特市。 1882年,考入海德堡大學,1884年進入柏林大學和哥廷根大學深造,1889 年在柏林大學獲法學博士學位。 1891年,韋伯在柏林大學謀得一個教席,開始了他的大學教授生涯。 1894年擔任弗里堡大學政治經濟學教授。 1903年與維爾納·桑巴特共同創建“社會學和學會政策檔案” 。 1912年辭去德國社會學協會執行委員的職務。 1920年6月14日,韋伯不幸在慕尼黑死于肆虐全球的西班牙大流感疫情,年僅56歲。

韋伯的一生著述豐富,其代表作有《新教倫理與資本主義精神》 (1920)、《政治論文集》 (1921)、《經濟與社會》 (1922)、《學術理論論文集》 (1922)、《社會史與經濟史論文集》(1924) 、《社會學和社會政策論文集》 (1924) ,還有《中國的宗教:儒教與道教》 (1915)、《印度的宗教:印度教與佛教》 (1916)、《古猶太教》(1917)、《音樂社會學引論:音樂的理性基礎與社會基礎》 (1921)以及《國家社會學》(1921)等。

二、 學說背景

從行政學建立及推進的時間序列來看,威爾遜和古德諾均是從學理性和改革方案角度提出建立行政學,將行政領域從政治領域中分離出來,使之成為一種獨立運行的具體事務性活動。但是,當行政學建立、行政領域獨立之后,勢必會出現行政管理的各項事務性活動開展的組織結構再造和重塑問題,也就是各級各類行政組織的管理效率問題。韋伯的理性官僚制理論正是沿著威爾遜和古德諾兩人開創的政治—行政二分法理論的進路展開的,他專門研究和設計了政府行政部門的組織管理模式,創立了著名的理性官僚制理論,從而為真正實現政治與行政兩分的思想奠定了堅實的組織基礎。

韋伯綜合運用哲學、歷史學、社會學、政治學的知識,對東西方社會發展中人類的組織形式和管理方式,進行了全方位的縱橫比較和因果分析,發現人類社會的組織形式和管理方式大致有三種:魅力型組織管理方式、傳統型組織管理方式、法理型組織管理方式。這三種方式也被韋伯稱為人類社會的統治形態。韋伯認為第三種方式,即建立在理性和法律基礎上的“官僚制”統治形式是最合理、最有效的組織形式。他專心研究這種“合法—合理型”官僚組織形式,創立了著名的“官僚制”理論。為了與一般意義的傳統官僚制和官僚主義相區別,人們通常稱韋伯的“官僚制”為理性官僚制,它是一種“理想型”的官僚組織形式,“在行政官僚領域,要么采用管理制度,要么外行作風,否則別無選擇,官僚制成了理性社會的世界命運”1。

三、 理論內容

(一) 官僚制的概念

“官僚制” (bureaucracy)一詞由法文中的bureau與希臘文中的kratos復合而成。 Bureau原意是指帶有書寫折疊板的家具,后來其意思衍生為書桌,進而指放書桌的辦公室、辦公場所; kratos 有管理、治理、統治的意思。工業革命后, bu-reaucracy一詞從原來“辦公”的意思漸漸引申為訓練有素的專業人員根據固定的規章、制度展開活動這樣一種理性而高效的行政管理體制。韋伯對這個概念進行了新的界定,他認為,“官僚制就是建立于法理型統治基礎上的一種現代社會所特有的、具有專業化功能以及固定規章制度,是一種理性地設計出來的,以協調眾多的個體活動,從而有效地完成大規模管理工作,實現以組織目標為功能的合理等級組織”2。官僚制在近代西方資本主義經濟發展和政治制度的基礎上建立,隨著資本主義的進一步發展,其含義也在持續更新。

(二) 三種組織類型

1. 魅力型組織

魅力型組織又稱為神秘型組織或“克里斯瑪型”組織。這種組織一般與領袖人物聯系在一起,韋伯用“克里斯瑪”表示某些人的人格特征,這些人一般被認為具有非一般的力量或者素質,或者被視為神靈差遣的使者。比如,耶穌、穆罕默德、亞歷山大等都是這種人物的典型代表。魅力型組織大多由具有威望的領袖及其追隨者組成,組織由領袖人物的個人魅力權威和組織成員的情感來維系。典型的魅力型組織大多出現在宗教或政治領域,這類組織有以下特點:第一,組織成員必須堅決服從領袖的命令;第二,組織內部的管理非專業化;第三,組織缺乏日常的、合理的經濟支持;第四,組織具有強烈的革命性;第五,組織具有不穩定性。

2. 傳統型組織

傳統型組織在現代國家不容易見到,韋伯認為這種組織能存在的原因是傳統制度和習俗的存在,例如我國的封建王朝就是傳統型組織,它的存在就是因為有中國傳統文化的支持,不受人們的反對。傳統型組織是資本主義發展以前人類歷史上存在時間最長、最成熟的組織類型。傳統型組織的主要特征有:第一,組織權力即傳統權力來自傳統的固有尊嚴;第二,組織權力具有集中性,行使權力具有任意性;第三,組織缺乏行之有效的行政管理;第四,組織行為缺乏經濟理性的考慮;第五,具有強烈的傳統性與保守性。

3. 法理型組織

韋伯官僚制的提出就是基于法理型組織,他認為法理型組織是符合現代資本主義發展要求的組織類型,并且有助于推動資本主義制度的完善。在韋伯看來,法理型組織必然借助現代官僚制的行政管理班子進行管理與統治,在此意義上,官僚組織是法理型組織的純粹形態。韋伯認為,法理型組織兼具合法性與合理性的特征。韋伯認為法理型組織有以下特征:第一,嚴格的效率取向;第二,注重法律與程序;第三,專業知識與技術的重要性更為突出;第四,組織在適用上的普遍性。

(三) 理性官僚制的特征

1. 專業化分工

理性官僚制強調政府的公職人員要嚴格按照政府的要求行使自己的工作職責,組織的分工須達到專業化的要求,在行政或者管理組織中的職位設定要有明確的界限,政府公職人員根據不同的技術等級完成不同的工作。

2. 層級節制的權力體系

在一個官僚組織的等級實體中,層級節制的權力體系可以使組織中的每一個成員都確切地知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人,它有助于克服組織管理中的混亂現象,提高組織的工作效率。

3. 依照規程辦事的運作機制

官僚制組織通常要根據合理合法的原則制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為,以保證整個組織管理工作的一致性和明確性,提高行政效率。

4. 形式正規的決策文書

在實行官僚制的組織中,一切重要的決定和命令都應形成正式文件傳達給組織成員,并且要記錄在案,用畢歸檔,這樣既可以防止工作的隨意性,又有利于下級組織及其成員明確職責權限,還便于加強必要的控制,以利于組織更好地實現其目標。

5. 組織管理的非人格化

在官僚制組織中,管理工作是用法律法規和正式文件等來規范人的行為的,公私分明,對事不對人,人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性以及有效性,而不應該考慮人情關系。

6. 引入專業培訓機制

隨著社會的進步和科學技術的發展,建立在高度分工和專業化基礎之上的官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓,以便他們具備和增強處理事務和解決問題的能力,進而提高行政效率和服務質量。

7. 合理合法的人事行政制度

官僚制組織的人事行政必須遵循任人唯賢、注重實績、獎勤罰懶、依法辦事的基本原則,這些核心思想也是如今很多官僚機構所遵循的。這些原則的提出對于行政效率的提高起到了很大的作用。

(四) 官僚制面臨的挑戰

官僚制作為行政組織的一種“經典組織范式”,在管理機構得到了廣泛的推行。然而進入21世紀以來,伴隨著新公共管理運動的興起,官僚制面臨著極大的挑戰,主要集中在以下方面:

(1) 過分強調層級節制,要求下級對上級在職務上絕對服從,忽視了下級人員的主動性和積極性,缺乏民主精神;

(2) 過分強調組織利益和組織效率,難以應對社會個性化的發展要求,難以應對多樣化的社會需求;

(3) 過分強調專業分工和職能權限的劃分,忽視了宏觀協調以及消除本位主義的問題;

(4) 過分強調人員的穩定性,實行無過失便終身任職的制度,最終造就了“不求有功但求無過”的管理人員,得過且過混日子。

四、 基本評價

韋伯的官僚制理論對當今政府組織架構的建立影響十分深遠,目前世界上大多數國家的政府體系都建立在官僚制理論基礎之上。現代官僚制組織建立的基礎除了非人格化、追求高效率等原則外,還要求嚴格按照政府的規章制度辦事,高效率和業績水平讓官僚制度顯現出了獨有的優越性。人們習慣于把韋伯的官僚制比喻為一臺機器,這部龐大機器的各個零件就是按照合理性組織起來的公職人員,機器輸入的是各種公共問題,輸出的是問題解決的措施或者解決問題后的結果。所以從純粹的技術角度審視,現代官僚制堅持集中—統一、命令—控制、集權—分權的組織運行模式,是一種完全理性化且在理想狀態下能獲得最高效率的運行機制,是人類世界中已知的對人進行形式支配的最理性方式。

雖然官僚制的巨大優越性已經在幾個世紀的實踐中得到肯定,然而,隨著現代社會的發展,官僚制也不可避免地存在諸多問題,比如組織僵化、官僚主義危機、專業化危機、服從危機、民主危機、效率危機以及信息危機等。但是,官僚制最初是為適應工業社會對組織程序化與可控制的要求以及市場經濟的發展而誕生的,隨著時代的變遷,其自身必然要不斷地創新與完善以適應社會的需要,因此也可以說,對官僚制的批判為官僚制的進一步完善提供了契機。

1 〔美〕安東尼·奧羅姆:《政治社會學》,張華青、孫嘉明等譯,上海人民出版社1989年版,第71頁。

2 竺乾威主編:《西方行政學說史》,高等教育出版社2001年版,第64頁。