第三節(jié)
章節(jié)安排

除了導(dǎo)論和結(jié)論之外，本書主體分為三個(gè)部分，每個(gè)部分由三章組成。第一部分是理論和背景。第一章是文獻(xiàn)綜述，為讀者提供參與式預(yù)算相關(guān)研究的大體脈絡(luò)，并界定本書的一些核心概念；第二章闡明了參與式預(yù)算在本書中的具體定義；第三章厘清了可支配財(cái)力的含義；第四章界定和明確了理念網(wǎng)絡(luò)及其作用機(jī)制。這部分也為解釋參與式預(yù)算改革搭建了理論框架，提供了地方參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的歷史背景。

第二部分和第三部分是兩組案例比較。第二部分展示了出現(xiàn)參與式預(yù)算改革的三個(gè)說明性案例，闡明可支配財(cái)力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)是參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的兩個(gè)原因：可支配財(cái)力帶來了財(cái)力分配的困境，而參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)則提供了解決困境的改革理念、具體方案和額外激勵(lì)。第三部分展示了沒出現(xiàn)參與式預(yù)算改革的三個(gè)案例，從反面解釋可支配財(cái)力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)對于參與式預(yù)算改革的重要作用。在擁有可支配財(cái)力的地方，沒有參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，不會(huì)產(chǎn)生真正的參與式預(yù)算改革；在沒有可支配財(cái)力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)的地方，沒有自發(fā)產(chǎn)生參與式預(yù)算改革的土壤；不擁有可支配財(cái)力的地方即便嵌入了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，其改革也是有限且短暫的。

具體來說，各章內(nèi)容如下：

第二章對現(xiàn)有的參與式預(yù)算研究進(jìn)行了回顧，介紹了參與式預(yù)算的定義和類型，并給出了本書對于參與式預(yù)算的定義。接著，本章對參與式預(yù)算興起的原因進(jìn)行了梳理。國外對參與式預(yù)算興起原因的主要解釋是深化和鞏固民主、政治家吸引選票、國際組織的推動(dòng)等，但這些都無法解釋中國參與式預(yù)算的興起。國內(nèi)學(xué)者對參與式預(yù)算興起有的持多因素說，有的則強(qiáng)調(diào)官員維穩(wěn)或晉升的動(dòng)機(jī)，但這些解釋的普遍性和有效性都較為欠缺。對參與式預(yù)算在中國的興起，需要有新的解釋。

第三章和第四章詳細(xì)闡述了本書的核心觀點(diǎn)。第三章描述了參與式預(yù)算出現(xiàn)的第一個(gè)原因，即在財(cái)政領(lǐng)域橫向和縱向的權(quán)力集中給那些擁有可支配財(cái)力的地方政府帶來了分配壓力。具體而言，在橫向維度，財(cái)政部門的職能日益增加，實(shí)權(quán)擴(kuò)大，聚攏了原本分散于其他部門的地方財(cái)力，并對各部門享有支出控制權(quán)。在縱向維度上，中央政府通過財(cái)力控制、法律法規(guī)、政策文件、事權(quán)分配等方式控制著地方的財(cái)政開支方向。相比較而言，擁有可支配財(cái)力的地區(qū)要比依靠轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)對財(cái)力有更多的自由支配權(quán)。橫向和縱向集中態(tài)勢的疊加使得在那些擁有可支配財(cái)力的地方，地方主要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門面臨著部門間財(cái)力競爭的壓力，也承擔(dān)著監(jiān)督部門有效使用財(cái)政資金的責(zé)任。而參與式預(yù)算改革便是一種疏散這些壓力和責(zé)任的有效方式。

但是中國有那么多擁有可支配財(cái)力的地區(qū)，為什么只有少數(shù)地區(qū)產(chǎn)生了參與式預(yù)算呢？第四章給出了具體解釋：這與另一個(gè)國家構(gòu)建過程相關(guān)，即國家的理性化進(jìn)程。20世紀(jì)80年代以來，通過文憑準(zhǔn)入、培訓(xùn)塑造以及智力支持等措施，中國的國家體系日益走向了理性化。但是國家體系整體的理性化并不代表官員都是理性的孤立的個(gè)體。他們也嵌入了各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。其中一種重要的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是同學(xué)者的關(guān)系。國家的理性化進(jìn)程為學(xué)者影響官員打開了通道。一方面，隨著官員受教育水平的提高，他們和學(xué)者的知識(shí)背景日益類似，兩者更容易交流；另一方面，理性化進(jìn)程也為兩者互動(dòng)創(chuàng)造了更多接觸的機(jī)會(huì)和渠道。在這個(gè)過程中，一些官員和學(xué)者會(huì)因?yàn)檎J(rèn)同某些理念而出現(xiàn)緊密的人際互動(dòng)，形成特定理念下的理念網(wǎng)絡(luò)。參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)就是其中一種類型。參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)者為官員輸入了新的理念及符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改革策略，也帶來了改革的額外激勵(lì)。當(dāng)面對財(cái)力分配困境的官員嵌入了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，他們就有著更高的概率去推行參與式預(yù)算改革。

第五章至第七章是本書的第二部分，分析了三個(gè)出現(xiàn)了參與式預(yù)算改革，但模式有所不同的案例。第五章描述了浙江省澤國鎮(zhèn)的改革。該鎮(zhèn)在2005年開始以隨機(jī)選擇民眾代表的方式讓民眾參與到挑選該地城建項(xiàng)目的過程中，隨后將該模式擴(kuò)展到審核整個(gè)預(yù)算。該地的改革一直延續(xù)至今。該地啟動(dòng)改革的主要原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人通過黨校介紹和大學(xué)會(huì)議認(rèn)識(shí)了諸多中外學(xué)者，這些學(xué)者對西式民主制度有著深刻的反思，認(rèn)同協(xié)商民主和審議民主等理念。這些地方領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者形成了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，當(dāng)?shù)負(fù)碛锌芍湄?cái)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人需要以有效的機(jī)制去解決財(cái)力的合理分配問題。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了參與式預(yù)算改革。

第六章分析了上海閔行區(qū)區(qū)級參與式預(yù)算改革。該地參與式預(yù)算改革開始于2007年，其后逐步完善，一直延續(xù)至今。該改革強(qiáng)化了人大作為預(yù)算審核和監(jiān)督主體的地位，一個(gè)重要的制度創(chuàng)新是舉辦向人大代表、公眾代表和學(xué)者專家開放的、針對有爭議的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行共同審議的聽證會(huì)。考察改革源頭可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的閔行區(qū)區(qū)委書記與大學(xué)智庫、官方智庫形成了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。這張網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要理念就是夯實(shí)人民代表大會(huì)對政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在與當(dāng)?shù)毓賳T相互協(xié)商之后，學(xué)者團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)了改革的具體方案，閔行區(qū)的改革按照這個(gè)方案逐步推進(jìn)。不過，閔行區(qū)的改革并非是為了改革而改革，背后同樣有該區(qū)期望緩解可支配財(cái)力分配困境、提高資金使用效益的客觀需求。

第七章分析的是北京市麥子店街道的參與式預(yù)算改革。麥子店改革啟動(dòng)于2010年，隨后幾年逐步完善。其改革模式受到了巴西參與式預(yù)算理念和實(shí)踐的極大影響，該理念通過民間智庫與地方主要領(lǐng)導(dǎo)形成的參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)傳遞到了麥子店街道。麥子店街道官員在學(xué)者的幫助下設(shè)計(jì)了預(yù)算的改革模式，拿出部分財(cái)政資金讓民意代表決定支出項(xiàng)目、讓不同部門和不同社區(qū)之間進(jìn)行博弈、對民意代表進(jìn)行議事能力方面的培訓(xùn)。而這些都是巴西參與式預(yù)算的重要特征。

第八章到第十章是第二組案例分析，構(gòu)成了本書的第三部分。這一部分通過對三個(gè)案例的分析解答了為什么其他區(qū)域沒有產(chǎn)生參與式預(yù)算改革。第十章考察了一個(gè)經(jīng)濟(jì)富裕、可支配財(cái)力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即江蘇省張浦鎮(zhèn)，它與澤國鎮(zhèn)形成了對比。張浦鎮(zhèn)2011年前財(cái)力充沛，財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)一方面對于如何進(jìn)行部門間資金合理分配倍感壓力，另一方面也在培訓(xùn)中得到了啟發(fā)，因此推動(dòng)開啟了該地的預(yù)算改革。但是，當(dāng)?shù)夭]有學(xué)者團(tuán)隊(duì)介入，沒有形成參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)?shù)氐母母锓桨甘怯晒ぷ魅藛T通過網(wǎng)上搜索而擬定的，因此只是邀請了各預(yù)算單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行懇談，沒有邀請外部的公眾代表來參加。雖然當(dāng)?shù)匾惭埲舜蟠黹_了座談會(huì)，但是在座談會(huì)上人大代表只是聽取了預(yù)算報(bào)告，并沒有對報(bào)告進(jìn)行審議。這個(gè)案例表明，一地?fù)碛械目芍湄?cái)力，會(huì)使得本地領(lǐng)導(dǎo)承受部門間財(cái)政資金合理分配和使用的潛在壓力，但是如果當(dāng)?shù)貨]有形成參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，則不太可能產(chǎn)生本書所定義的參與式預(yù)算改革。

第九章關(guān)注的是廣西白圩鎮(zhèn)的財(cái)政機(jī)制，主要想回答如下問題：參與式預(yù)算改革有可能產(chǎn)生于沒有可支配財(cái)力的相對落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)嗎？由民眾參與的預(yù)算改革會(huì)不會(huì)因能幫助這些地區(qū)把錢用在刀刃上而在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更容易生根？本書給出的答案是不會(huì)。白圩鎮(zhèn)是一個(gè)農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政支出很大程度上依靠轉(zhuǎn)移支付。在該鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的職能已然萎縮，很多職能由上級政府代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多發(fā)揮溝通縣級政府和村委會(huì)及村民的橋梁作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需的資金不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)配。總而言之，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有可支配財(cái)力，再加上沒有產(chǎn)生參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，因此不具備參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的土壤。

第十章分析了一個(gè)重要的“反例”——白廟鄉(xiāng)改革。白廟鄉(xiāng)沒有可支配財(cái)力，卻出現(xiàn)了“參與式預(yù)算改革”。這是因?yàn)楫?dāng)?shù)厍度肓藚⑴c式治理理念網(wǎng)絡(luò)。在其推動(dòng)下該地政府的確組織了民眾代表參與議事，但是這種議事只是有限的參與，并不能影響預(yù)算，而且當(dāng)?shù)厝狈ψ屍渖耐寥溃蛔隽艘荒昃蜎]再繼續(xù)，該模式也沒有擴(kuò)散到其他經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)去。當(dāng)?shù)氐呢?cái)力特征決定了這種改革只能是有限的。而與此相反，正因?yàn)樨?cái)力有限，它比富裕的地方更容易在另一個(gè)改革維度即公開預(yù)決算方面邁開步子，并堅(jiān)持了若干年。白廟鄉(xiāng)的財(cái)政改革說明：即便存在參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，沒有可支配財(cái)力的地區(qū)仍不能產(chǎn)生參與式預(yù)算改革。

第十一章是結(jié)論部分，總結(jié)了本書的觀點(diǎn)。在目前的體系中，中國的政治發(fā)展從本質(zhì)而言實(shí)行的是漸進(jìn)的改良性改革，參與式預(yù)算改革是為了解決科層制內(nèi)部的決策困境、在秉持參與式治理理念的理念網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上進(jìn)行的一種改革。參與式預(yù)算是地方主要領(lǐng)導(dǎo)的工具，依據(jù)民意規(guī)制部門從而實(shí)現(xiàn)合理分配和使用財(cái)政資金的目的，同時(shí)它也無損于地方政府的權(quán)力。另外，本章回答了兩個(gè)衍生的問題。第一，沒有啟動(dòng)參與式預(yù)算改革，但又擁有可支配財(cái)力的地方如何應(yīng)對分配困境？通過對海南一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考察可以看到，中國地方政府其實(shí)已經(jīng)演化出很多方式去應(yīng)對這些壓力。第二，參與式預(yù)算改革前景如何？2013年以后，預(yù)算方面的改革從各地創(chuàng)新實(shí)踐轉(zhuǎn)向了頂層設(shè)計(jì)階段，各地的模式會(huì)逐漸合流。最后，本章還討論了本研究帶來的一些理論啟示以及存在的不足。