第一章
導(dǎo)論

2016年12月中旬，北京、天津、河北、山西、山東、河南等6省市遭受了重度霧霾的影響。這場(chǎng)重度霧霾天氣持續(xù)了6天，全國(guó)超過(guò)20個(gè)城市啟動(dòng)了最高級(jí)別的紅色預(yù)警，一些城市采取了機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行、中小學(xué)停課等措施（佚名2016-12-17）。大氣污染狀況令人擔(dān)憂，其間不免有人抱怨政府沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這種抱怨并不公允，中央政府早在為改善環(huán)境而努力。據(jù)財(cái)政部披露的信息，2013-2015年，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、河南等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）獲得了中央大氣污染防治專項(xiàng)資金239.4億元。這筆財(cái)政資金數(shù)額巨大，但其中一部分并沒(méi)有花在大氣污染防治或相關(guān)方面，而是被挪用在了人員經(jīng)費(fèi)及單位獎(jiǎng)勵(lì)、辦公樓維修、招待、新打機(jī)井、購(gòu)買變壓器等方面（監(jiān)督檢查局2016-12-12）。因此，人們的抱怨在一定程度上折射出普通民眾與地方政府財(cái)政支出決策之間的疏離。

這并非個(gè)案，有很多案例可以佐證這種疏離。比如，城市公園和道路兩邊綠化帶中常常有很多漂亮的樹木和花草，但很少有人會(huì)意識(shí)到這些都是地方政府財(cái)政支出帶來(lái)的結(jié)果。人們可能更不會(huì)思考以下問(wèn)題：這些樹木花草花了多少錢？為什么要購(gòu)買這些種類的樹木花草而非其他種類的？為什么要從這個(gè)公司購(gòu)買而非那個(gè)公司購(gòu)買？2012年，《東方早報(bào)》就披露多地都存在園林領(lǐng)域的腐敗案。一棵普通的榕樹，單價(jià)可以高達(dá)10萬(wàn)元；一個(gè)實(shí)際造價(jià)只有60萬(wàn)—70萬(wàn)元的工程，預(yù)算可達(dá)200萬(wàn)元，而其中的差價(jià)往往以回扣等方式作為利益輸送的來(lái)源（佚名2012-08-20）。直到2021年，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站依然公布了多地頻發(fā)的“紅花綠葉背后的‘黑色蛀蟲’”案件（劉廷飛，黃秋霞2021）。再比如，很多城市都有著忙碌的建筑工地，有的是想建造富麗堂皇的政府大樓，有的是要打造繁華熱鬧的城市地標(biāo)，有的是在修建豪華闊氣的景觀大道。很多工程建設(shè)代表著中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家建設(shè)現(xiàn)代化的決心和努力，但其中不乏工程存在著財(cái)政資金的濫用和暗藏在背后的腐敗。人們很難了解這些工程修建的真實(shí)目的與實(shí)際花費(fèi)，更不會(huì)去質(zhì)疑這些財(cái)政資金是否有其他更為明智的用途。

這些案例的背后有著制度性的原因。地方政府支配了大量的財(cái)政支出，但是財(cái)政決策仍屬黑箱，外界監(jiān)督有限。一方面，財(cái)政資金可以創(chuàng)造政績(jī)。中國(guó)目前的晉升體制決定了，官員晉升與否同上級(jí)的評(píng)判有著莫大的關(guān)系（Chan 2004）。在周黎安（2007:9）看來(lái)，中國(guó)地方政府官員之間存在著一種晉升錦標(biāo)賽，即“上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定”。這種績(jī)效決定晉升的競(jìng)賽效應(yīng)隨著行政等級(jí)的降低而增強(qiáng)，換句話說(shuō)，行政級(jí)別較低的政府官員更加注重政績(jī)（Landry, et al.2017；Choi 2012）。而財(cái)政資金無(wú)疑是地方政府創(chuàng)造政績(jī)非常有力的工具：地方領(lǐng)導(dǎo)由于沒(méi)有制度化的任期保證，所以一般會(huì)在任職期間通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)創(chuàng)造政績(jī)，以獲得晉升的可能性（耿曙、龐保慶、鐘靈娜2016）[1]；地方領(lǐng)導(dǎo)更傾向于將財(cái)政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而非教育或其他公共服務(wù)領(lǐng)域（傅勇、張晏2007）。另一方面，某些地方官員正是利用財(cái)政決策的不透明來(lái)為個(gè)人謀私利。某些地方政府的財(cái)政支出并非出于本地區(qū)發(fā)展或者公共利益的需要，而是依據(jù)某些個(gè)人的私人考量（Wan, et al.2014）。根據(jù)公開(kāi)財(cái)政指數(shù)（Open Budget Index）的排名，近些年來(lái)，中國(guó)在參與排名的一百多個(gè)國(guó)家中位列靠后，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他新興發(fā)展國(guó)家。

然而，旨在增加地方財(cái)政支出透明度的改革卻出現(xiàn)了。從21世紀(jì)初開(kāi)始，地方政府出現(xiàn)了一波與現(xiàn)有財(cái)政支出模式不同的財(cái)政改革：2005年起，浙江省溫嶺市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算開(kāi)始引入民眾參與，并最終走向鎮(zhèn)人大來(lái)審核和修改整個(gè)預(yù)算的模式；2006年，上海閔行區(qū)舉辦公眾聽(tīng)證會(huì)，公眾代表與人大代表一起審核重點(diǎn)項(xiàng)目；2007年，河南省焦作市財(cái)政局邀請(qǐng)學(xué)者參與項(xiàng)目評(píng)審會(huì)，邀請(qǐng)民眾在網(wǎng)上審核預(yù)算；2011年，安徽省淮南市試點(diǎn)12個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)由網(wǎng)民投票和會(huì)議評(píng)審來(lái)選擇決定落實(shí)哪些項(xiàng)目；2016年，浙江省義烏市選擇9個(gè)項(xiàng)目，采取網(wǎng)絡(luò)評(píng)議和面談會(huì)審相結(jié)合的方式進(jìn)行決策……基于這些改革實(shí)踐，人們可能會(huì)思考這樣的問(wèn)題：在中國(guó)目前的治理結(jié)構(gòu)下，為什么這些參與式預(yù)算改革能夠涌現(xiàn)？這些改革顯然會(huì)制約政府的財(cái)政支出及項(xiàng)目選擇，那為什么這些地方政府愿意在預(yù)算中引入社會(huì)公眾的監(jiān)督和參與？這無(wú)疑是地方治理中的迷思。

本書將政府預(yù)算制定過(guò)程中，社會(huì)民眾代表審核政府支出、直接影響項(xiàng)目支出順序和/或規(guī)模的機(jī)制化做法，稱為參與式預(yù)算。參與式預(yù)算不僅包括政府拿出限定的資金讓民眾代表選擇民生項(xiàng)目的做法，也包括在預(yù)算制定過(guò)程之中，針對(duì)整個(gè)或部分預(yù)算草案的聽(tīng)證會(huì)或民眾代表討論會(huì)、針對(duì)重大項(xiàng)目計(jì)劃的專家評(píng)審會(huì)等。這里的民眾代表指的是不在黨政機(jī)關(guān)工作、除人大代表和政協(xié)委員之外的公眾代表。目前，民眾代表的參與主要出現(xiàn)在針對(duì)財(cái)政支出行為的預(yù)算過(guò)程中，只有極少數(shù)地方邀請(qǐng)民眾代表參與審核財(cái)政收入行為，因此，本書中的參與式預(yù)算行為，主要指的是對(duì)財(cái)政支出這一領(lǐng)域的參與。

理解參與式預(yù)算在中國(guó)的發(fā)展，具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。哈耶克（1997）曾指出，現(xiàn)代勞動(dòng)分工的復(fù)雜性使得權(quán)力分散變得不可避免，其間傳播和獲悉消息只能依賴價(jià)格體系。而計(jì)劃是無(wú)法代替這套機(jī)制的，因?yàn)闆](méi)有任何一個(gè)中心對(duì)分散的信息有充分的了解。中國(guó)在近幾十年經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展的原因之一，正是逐步引入了市場(chǎng)機(jī)制（Naughton 1995）。除此之外，還有一個(gè)重要的原因是中國(guó)的行政分權(quán)體制：中央決策者掌舵，而地方政府進(jìn)行改良（Ang 2016；Qian and Xu 1993）。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，分權(quán)化更易于獲悉多元、本土的信息，降低了決策失誤帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也加強(qiáng)了政府的回應(yīng)性（Tiebout 1956；Oates 1977）。然而，地方分權(quán)本身卻不一定能保證地方政府愿意接受更多的地方信息，地方政府也可能成為只是縮小了規(guī)模和范圍的權(quán)力中心。因此，分權(quán)化帶來(lái)的另一種可能效應(yīng)是，一個(gè)權(quán)力中心變成多個(gè)小權(quán)力中心，進(jìn)而從上至下推進(jìn)了更多不合民意的項(xiàng)目。詹姆斯·斯科特（Scott 1998）曾問(wèn)過(guò)一個(gè)非常經(jīng)典的問(wèn)題：為什么很多意圖很好、試圖改變?nèi)藗兩顥l件的政府項(xiàng)目以悲劇收?qǐng)?？他認(rèn)為這些政府項(xiàng)目的出臺(tái)是建立在以下基礎(chǔ)上的：掌握更多的社會(huì)信息為實(shí)施大規(guī)模社會(huì)工程（social engineering）提供了基礎(chǔ)，高度現(xiàn)代化的意識(shí)形態(tài)提供了意愿，威權(quán)政府提供了按照意愿行事的能力，不具備行動(dòng)能力的社會(huì)主體提供了實(shí)施的空間。這些項(xiàng)目之所以失敗，就是因?yàn)檎鲆暳四切┱嬲摹⒃诂F(xiàn)實(shí)中正在運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)秩序，忽略了本土知識(shí)和緘默知識(shí)（know-how）。導(dǎo)致這些項(xiàng)目失敗的因素在地方政府層面也同樣存在。不僅如此，利益集團(tuán)更容易俘獲地方政府，造成地方?jīng)Q策的扭曲，從而帶來(lái)腐?。═reisman 2007）。在中國(guó)的治理體系中，提高地方?jīng)Q策的透明度和參與度，無(wú)疑是獲取本土知識(shí)、改良政府決策和遏制腐敗的方式之一。

研究參與式預(yù)算在中國(guó)的出現(xiàn)，也具有重要的理論意義。一些西方學(xué)者很疑惑為什么在非西式民主制度下，會(huì)存在著類似于西式民主制度下的制度安排，比如議會(huì)和政黨制度。民主原則不僅體現(xiàn)為代表制度，也體現(xiàn)為民眾參與。盡管各種民眾參與方式常被認(rèn)為是深化西式民主的工具，但是它們?cè)谄渌Ｊ降恼?quán)中也很常見(jiàn)。比如，在新加坡，民眾可以通過(guò)民情聯(lián)系組（Reaching Everyone for Active Citizenry@Home, REACH）等組織渠道參與公共政策討論。在越南，諸如公民小組、公民評(píng)審會(huì)、公民會(huì)議等多種多樣的參與機(jī)會(huì)被創(chuàng)造出來(lái)以賦權(quán)民眾，公民可以參與行政決策過(guò)程、監(jiān)督管理績(jī)效以及對(duì)行政部門表達(dá)不滿（Rodan and Jayasuriya 2007:5；UNDP 2006）。在俄羅斯，政治也不是只由政治家和官僚來(lái)決定的，而是存在著諸如特殊顧問(wèn)小組、公共和議會(huì)聽(tīng)證會(huì)等公共參與方式（Be-lokurova and Vorob’ev 2011）。學(xué)者們對(duì)此的解釋往往是功能性的，認(rèn)為民主的制度安排有利于在位者團(tuán)結(jié)統(tǒng)治精英，以及減少反對(duì)者的挑戰(zhàn)，而這些民主制度在非西式民主體制下的存在就是為了維護(hù)統(tǒng)治（Gandhi 2008；Levitsky and Way 2010；Svo-lik 2012）。民眾參與能使民眾在決策過(guò)程中發(fā)揮更為直接的作用，從而讓民眾對(duì)政府產(chǎn)生更好的觀感（perception）。好的觀感會(huì)抵消一部分因政府績(jī)效下降而造成的政府支持度的下降（Rhodes-Purdy 2017）。這些解釋雖然對(duì)這些制度和做法的功能頗有洞見(jiàn)，但是并沒(méi)有提供它們的起因。

中國(guó)是考察這些問(wèn)題的一個(gè)非常好的案例。中國(guó)的制度模式區(qū)別于西式民主，中國(guó)共產(chǎn)黨向來(lái)重視群眾的參與。強(qiáng)調(diào)相信群眾、依靠群眾和動(dòng)員組織群眾的“群眾路線”早在20世紀(jì)20年代就被提出，并隨著中國(guó)的革命、建設(shè)和改革進(jìn)程逐步完善（趙中源2019:45）。在新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以前，群眾路線在政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)重組等領(lǐng)域都發(fā)揮了重要作用。在改革開(kāi)放之后，群眾路線繼續(xù)作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、提升治理合法性的工具，用來(lái)指代那些讓民眾在決策過(guò)程中發(fā)揮一定作用的做法，包括聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)會(huì)議、專業(yè)研討會(huì)、決策方征求相關(guān)社會(huì)組織的意見(jiàn)和建議、實(shí)地考察與公眾代表交流以及民意調(diào)查（Horsely 2009:4）。

中國(guó)民眾在財(cái)政領(lǐng)域的參與提供了一個(gè)難得的考察機(jī)遇。一般而言，財(cái)政對(duì)于每個(gè)國(guó)家都是非常關(guān)鍵的，財(cái)政決策方面的變化尤為難得（Greene 2010）。哈羅德·拉斯韋爾（Lasswell 1936）曾簡(jiǎn)練地概括出政治的經(jīng)典內(nèi)涵：“誰(shuí)獲得了什么？何時(shí)？如何？”財(cái)政資金的分配方式與支出方向，恰恰契合了政治的這一核心定義。財(cái)政絕不是一個(gè)僅關(guān)乎效率的數(shù)字問(wèn)題，其核心其實(shí)是一個(gè)政治問(wèn)題。參與式預(yù)算在中國(guó)的出現(xiàn)為考察中國(guó)政治的發(fā)展提供了一個(gè)非常好的窗口。

那么，中國(guó)地方政府為什么要在關(guān)鍵決策領(lǐng)域引入民眾參與？這種參與式預(yù)算改革創(chuàng)新的原因何在？中外學(xué)界對(duì)參與式預(yù)算興起的考察絕大多數(shù)都沿用了國(guó)家和社會(huì)的兩分框架，比如社會(huì)力量推動(dòng)國(guó)家改革，或者國(guó)家改革以爭(zhēng)取社會(huì)支持。然而，這些解釋都無(wú)法令人滿意地回答兩個(gè)問(wèn)題：從世界范圍來(lái)看，參與式預(yù)算早在20世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了，為什么中國(guó)的參與式預(yù)算都是在21世紀(jì)后興起的？為什么中國(guó)有些地方出現(xiàn)了參與式預(yù)算，有些地方?jīng)]有？事實(shí)上，國(guó)家和社會(huì)并非各成一體，國(guó)家內(nèi)部有著復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，國(guó)家的一部分和社會(huì)的一部分也會(huì)發(fā)生聯(lián)系。因此，解釋參與式預(yù)算改革興起的關(guān)鍵，不在于國(guó)家和社會(huì)之間的互動(dòng)，而是國(guó)家內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變動(dòng)使得一些地方政府與社會(huì)的部分力量進(jìn)行了合作。為了進(jìn)一步說(shuō)明，我們首先回顧一下中國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始重啟的國(guó)家構(gòu)建的宏大進(jìn)程。