二、擺脫IMF貸款條件約束后的金融改革

由于IMF的“處方”基本上是傳統的應對措施，加上其貸款援助條件要求東亞重災國在尚未制止危機之前進行結構改革，在實踐中不僅未能使危機得到緩解，反而使危機進一步擴展、加深。這一方面表現為高利率和金融改革的壓力使銀行、金融公司的壞賬進一步增加，引發更多的銀行破產和公司倒閉事件；另一方面則表現為不斷增加的失業與貧困，進而引發政治動亂，給國家的穩定帶來了威脅，因而招致來自各方的批判。[12]

包括約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)、保羅·克魯格曼(Paul Krugman)等在內的西方著名經濟學家都認為，IMF對東亞危機重災的貸款條件過于苛刻，主要考慮貸款本息能否收回，而非受災國的經濟復蘇。尤其是針對泰國、印度尼西亞和韓國的“休克療法”，只會使受災國在國內和國際上更加失去信譽，使更多的資本在關鍵時刻外流，使地區危機和經濟衰退更為深刻、持續時間更長。他們還認為IMF參與的結果不但未能解決該地區在危機初期遇到的很多問題，反而增加了貧困，使工資更為下跌、環境更為惡化、公共債務劇增，以及債務國國家主權的消融。史蒂文(Radelet S.)和薩克斯(Sachs J.)則譴責IMF和其他國際金融機構在1997年危機中夸大了問題的嚴重性，未能采取有效措施敦促債權與債務國做出還債安排，導致信心喪失，從而使東亞地區的“無流動資金”金融情況進一步惡化，最終演變為金融系統的崩潰。同時，短期債務的暴露必然帶來貨幣貶值惡性循環的大混亂，并使呆賬、壞賬大為增加。其結果是不可避免地爆發了由恐慌誘導的自我形成危機。[13]新自由主義學派代表人物哈佛大學經濟學教授馬丁·費爾德斯坦(Martin Feldstein)也猛烈批判了IMF在東亞危機中的表現。他說，IMF在東亞危機中對重災國所做的一切正在使其有效性及其作用大為受損。IMF強調結構與機制改革，而非重視收支平衡的調整，對該地區近期甚至較為長期的經濟發展產生了相反的作用。IMF應該繼續履行其幫助受災國應對外匯的暫時性短缺和長期的貿易逆差之傳統性任務。在評價IMF給印度尼西亞政府所開的“藥方”時，他尖銳地指出，對一個合法的政府強加詳盡的經濟改革“處方”是值得懷疑的問題。IMF不得利用一些國家遇難之時踐踏別國的民族政治程序，應該延遲在印度尼西亞推行反貪污之類的計劃，先解決穩定印尼盾、解決私營企業債務和為商人增加信貸等問題。[14]

由此可見，IMF的援助貸款條件不僅不利于受災國經濟的復蘇，而且使受災國經濟陷入更深的泥潭。為使國家經濟主權掌握在自己手里，泰國和印度尼西亞政府先后于2003年提早還清了貸款，擺脫了苛刻、有損于受援國經濟發展和民族自尊心的貸款條件的控制。馬來西亞在實施類似的“假想IMF金融改革政策”之后，經濟非但沒有好轉，反而更為惡化，遂于1998年9月采取了與IMF背道而馳的政策，推行為期1年的選擇性資本管制措施。該項措施包含兩個相關聯的部分：一是穩定馬幣匯率；二是限制短期資本外流。不過，菲律賓卻因自身獨特的原因，經濟持續走低，在其他國家擺脫IMF貸款之時卻向IMF借用了6.2億美元的備用貸款，從而將經濟主權重新置于IMF的貸款條件之下。

這一時期東南亞國家的金融改革主要集中在銀行業部門，并注重提高整體金融體系的安全性與穩定性。巴塞爾委員會于2004年6月26日公布的《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》(《巴塞爾協議Ⅱ》)，成為東南亞國家在這個時期金融改革的指南。[15]改革目標在于使本國的銀行金融業能夠達到《巴塞爾協議Ⅱ》三大支柱中所規定的標準，以期通過制定資本充足性的指導原則，更精確地評價銀行的風險，降低套利交易的機會，并為監管機構使用更復雜的風險管理方法提供更大的靈活性。與此同時，鼓勵銀行根據《巴塞爾協議Ⅱ》中對資本的要求，自行建立更健全精確的風險管理體系，以有效地控制風險，增強盈利能力。[16]盡管東南亞危機重災國還清了IMF的貸款，可以不再強制遵循IMF的貸款條件，但是，IMF作為推動金融全球化三大國際經濟機構依然試圖主導發展中國家，包括東南亞金融改革的方向。

以下以泰國、馬來西亞和新加坡為例，展示東南亞國家在金融領域所作的具有多樣性的自主性改革。

(一)泰國

1.擺脫IMF貸款條件后泰國的金融改革

2003年7月泰國提前還清IMF貸款，開始了自主性的金融制度改革。2004年1月，泰國內閣通過了由政府和央行提交的《金融部門總體規劃》(Financial Sector Master Plan)[17]。該總體規劃針對危機爆發以來泰國金融機構出現的包括金融系統的效率、證券市場發展滯后等問題，提出泰國金融部門今后5～10年發展規劃的指導性意見。《金融部門總體規劃》的推出和實施使泰國金融部門發生了巨大的變革，也標志著泰國又一輪金融制度改革與變遷高潮的到來。

第一階段的改革規劃為期3年，其主要致力于現存金融部門結構的合理化、提高金融機構效率、擴大金融服務范圍，尤其是擴大在人口眾多的農村地區的金融服務。金融部門結構合理化工作是將泰國目前的商業銀行、金融公司、房地產信貸公司、國際銀行便利(IBF)進行整合，泰國央行的目標是，按照“僅存一家政策”(One Presence Policy)[18]的原則將其監管的83家金融機構降低到44家。

按照《金融部門總體規劃》，泰國國內只允許存在兩類銀行：可以提供所有傳統商業銀行服務和部分投資銀行業務的商業銀行(又稱全能銀行)和零售銀行。取得商業銀行營業執照至少需要核心資本金50億泰銖。零售銀行的最低資本金為2.5億泰銖，其提供的金融服務只能面對中小企業和低收入群體，不得對外經營衍生金融產品。除非財政部特許，不得經營外匯業務。達不到這些標準的金融機構不能成立銀行，只能以信貸公司的形式營業，不得吸收公共存款。根據這個計劃，國有商業銀行和國有專業銀行從13家銳減到3～4家(見圖2-1)。

在IMF的貸款條件制約下，泰國中央銀行曾經宣布在10年內取消對外資持有當地金融控股股份的限制。擺脫IMF貸款條件后，泰國中央銀行進一步規定：外資銀行可以兩種形式存在，即外資子銀行(Subsidiaries of Foreign Banks)和外資銀行分支機構(Full Branches of Foreign Banks)。外資子銀行需要最低核心資本金40億泰銖，才享有泰國國民待遇。外資銀行分支機構需要最低核心資本金30億泰銖，但是不得增開分支機構。

按照《金融部門總體規劃》，以銀行為主的金融機構開始了大規模的資產重組。2005年因金融機構并購、升級而新成立的商業銀行便達5家。除泰納昌銀行(Thanachart Bank)和曼谷首都銀行(Bangkok Metropolitan Bank)這兩家的重組發生在IMF貸款條件之下，其他商業銀行的資產重組均可被視為自主改革(見表2-1)。

2.擺脫IMF貸款條件后泰國金融制度改革的成效

首先，商業銀行經營狀況得到了很大的改善。隨著《金融部門總體規劃》的實施，金融公司、房地產信貸公司等金融機構在存貸款業務中的比重進一步下降。泰國金融業中的主要部門——商業銀行部門，在泰國金融部門的存貸款總額中占有超過70%的比重。經過危機后8年多的艱苦改革，包括一系列的不良貸款處理、資本金的充實、銀行監管制度的加強和完善，以及《金融部門總體規劃》指導下的金融機構重組，泰國的商業銀行境況大大改善，盈利能力大大提升。

其次，證券市場得到了較好的恢復。泰國證券市場在危機期間遭受了嚴重打擊，1997年中到1998年下半年短短一年多時間里泰國證券交易所股票市值就蒸發了2/3。經過8年多的證券市場制度改革，泰國證券交易委員會的獨立性和政策執行力度大大加強，股票市場的基石——上市公司的質量也由于危機的消除和經濟的復蘇而得到很大的提高，公司治理和信息披露制度得到進一步完善，投資者信心也有了很大的恢復，這些都極大地促進了泰國證券市場的復蘇。2006年泰國證券交易所指數(SET)已經恢復并超過了危機前的水平，第一季度基本穩定在700～800點。

最后，幣值回歸，匯率更加穩定。泰銖在經受了危機期間的劇烈波動之后，匯率波動明顯變小。麥金農和崗澤(McKinnon and Gunther，2003，2004)的研究表明，泰銖對美元匯率波動的標準差，在危機前為0.21，波動相對較小；而危機期間標準差變為1.55，表明泰銖對美元的波動迅速增加；危機后，波動標準差又下降為0.38，說明泰銖對美元匯率波動大幅度減小，尤其是危機后的2003—2004年，標準差進一步下降為0.27，泰銖對美元的波動基本恢復到危機前水平。[19]泰銖對美元匯率趨于穩定的重要原因是泰國央行對外匯市場的干預。泰國在2003年還清IMF貸款以后，修正了一些原先在IMF貸款條件下所承諾的貨幣金融政策。[20]泰國金融政策部門認為，作為出口導向型開放小國，泰國不能不關注本國貨幣幣值的穩定。為此，泰國實際上拋棄了IMF以前所要求實行更有彈性、浮動幅度更大的匯率制度。泰國目前的很多貨幣金融政策在實施時都充分考慮匯率的穩定，尤其是泰銖對美元的穩定。

(二)馬來西亞

如前所述，馬來西亞在1997年東亞金融危機期間并未向IMF尋求援助，因此在金融改革方面具有較大的主動權。但馬幣林吉特的匯率在1998年之后急劇波動，馬來西亞政府遂于1998年9月采取了與IMF背道而馳的政策，推行為期1年的選擇性資本管制措施。與此同時，在銀行金融領域采取了一系列重要的改革措施。

1.金融危機后馬來西亞銀行金融業改革的措施

第一，積極處理銀行業呆賬。1998年3月，馬來西亞政府建立國家資產管理公司(Danaharta)，主要目的是轉移收購銀行的呆賬，以確保商業銀行的呆賬情況可以維持在可控范圍之內。規定凡壞賬率超過10%的銀行，其超過10%的部分必須以一定的折扣率賣給國家資產管理公司，[21]然后再由國家資產管理公司將這些壞賬交由馬來西亞最大的商業銀行——馬來亞銀行代為管理。換言之，通過將銀行的壞賬剝離給資產管理公司來改善銀行的資產質量，可以使商業銀行免于破產。

第二，向銀行大量注資。除剝離銀行壞賬外，馬來西亞還同時成立了國家資本基金公司(Danamodal)，向那些無法籌集資本的銀行機構注入資金，使其可以繼續維持下去。1999年7月，當鄰國的金融機構還處于大批破產的境地時，馬來西亞的國家資本基金已經為10家銀行機構注資64億林吉特，使其銀行的平均風險加權資本比率達到13%，遠超出《巴塞爾協議Ⅰ》所規定的8%的要求。

第三，建立企業債務重組委員會。由于減少銀行壞賬在很大程度上要依靠企業資產質量的提高，要徹底改善銀行資產還需要從改善企業的經營狀況著手。1998年8月，馬來西亞政府成立企業債務重組委員會(CDRC)，作為Danaharta和Danamodal的補充，其任務是為企業借款人和債主(主要是銀行機構)提供更加快速的重組債務制度，讓債權人和債務人無須通過法律程序來解決彼此的債務。企業債務重組委員會僅成立10個月，便于1999年6月中旬接受了60家公司的申請，重組債務325億林吉特。

第四，實行銀行重組與合并。1999年7月29日，馬來西亞政府宣布強制性推行銀行合并計劃，將國內所有金融機構合并為6家大銀行集團，即馬來亞銀行、馬華銀行、土著聯昌銀行、英雄艾芬銀行、大眾銀行及南方銀行。之后在華人銀行企業的要求下，馬來西亞政府將原定的6家大銀行集團擴大為10家，另外4家分別是豐隆銀行、興業銀行、大馬銀行及國貿銀行。這項大合并的順利完成使得每家銀行集團的股東基金不少于20億林吉特，資產總額也超過了250億林吉特。在馬來西亞的22家商業銀行中，內資銀行為9家(2006年3月15日，馬來西亞第二大銀行土著聯昌銀行以67億林吉特收購南方銀行)，外資銀行為13家。主要外資銀行來自新加坡(2家)、美國(3家)、英國(2家)，其余6家分別來自日本、泰國、荷蘭、德國、加拿大、中國。在馬來西亞的22家商業銀行中，資產規模前十位的銀行有5家是外資銀行。

第五，制定《金融業大藍圖》。2001年3月1日，馬來西亞中央銀行公布了《金融業大藍圖》(FSMP)，規劃了今后10年金融業的發展。其中，銀行業的改革和發展分為三個階段：第一階段是2001—2003年。繼續進行1999年開始的銀行業的并購，擴大馬來西亞國內商業銀行的規模以增強競爭力。第二階段是2004—2006年。在建立有較強競爭力、創新力和高效率的國內大銀行的基礎上，適當引入競爭機制。具體措施包括對現有的外資銀行適度地放寬管制，同時讓消費者有更多的選擇。2004年10月，馬來西亞第四大銀行興業銀行(RHB)25%的股份賣給了阿聯酋阿布軋比商業銀行。2005年3月，新加坡淡馬錫出資1.44億美元入股馬來西亞安聯銀行。2006年11月，澳大利亞第三大銀行澳新銀行(ANZ)斥資3.57億美元，入股大馬證券銀行(AmMerchang)。第三階段是2007年至今。為增強銀行業的競爭，在放寬引入外資銀行的同時鼓勵國內銀行走向國外。2008年2月，中國香港私募基金博智資本(Primus Pacific Parter)出資13.371億林吉特(約合4.1億美元)收購馬來西亞第七大銀行國貿銀行的母公司國貿資本(EON Capital)20.2%的股權，成為其第一大股東。

2.馬來西亞商業銀行改革的成效

在2008年美國金融危機的影響擴散到全球之時，馬來西亞已經通過對商業銀行所做的一系列改革，提高了銀行業的競爭力和國際地位，形成了九大商業銀行的格局。它們分別是艾芬銀行(Affin)、安聯銀行(Alliance)、大馬銀行(AmBank)、土著聯昌銀行(CIMB)、國貿銀行(EON)、豐隆銀行(Hong Leong)、馬來亞銀行(Malayan Banking Berhad)、大眾銀行(Public)和興業銀行(RHB)。這一時期，馬來亞銀行是馬來西亞最大的商業銀行，其次是土著聯昌銀行和大眾銀行，分別位于第二位和第三位。總體來看，2008年馬來西亞商業銀行的各項指標與1997年東亞金融危機爆發時相比都有了很大的提高。其中商業銀行的核心資本充足率為10.6%，風險資本充足率為12.7%，基于3個月的不良貸款為2.2%。[22]馬來西亞商業銀行的國際地位也有了較大的提高。香港中文大學工商管理學院和中國人民銀行研究生部聯合推出的《2007年亞洲銀行競爭力排名研究報告》顯示，在2007年亞洲125家銀行的綜合競爭力排名中，馬來西亞有7家銀行榜上有名，分別為大眾銀行(第10位)、馬來亞銀行(第26位)、土著聯昌銀行(第46位)、豐隆銀行(第86位)、興業銀行(第110位)、國貿銀行(第111位)和大馬銀行(第120位)。[23]

(三)新加坡

新加坡政府將金融業作為經濟發展的重要支柱，致力于將新加坡發展成世界級的金融中心。正是因為新加坡具有健全的金融監管體系和富有效率的監管過程，才使得新加坡的金融穩健性居全球首位，金融風險得到有效控制，在1997年東亞金融危機爆發時避免了一場浩劫，國家主權免于遭受蹂躪。1997年東亞經濟危機爆發之后，新加坡扮演中央銀行角色的金融管理局(MAS)積極采取了一系列有力措施，使得本國的金融銀行業更為康健。

1.積極進行銀行業的整合，以增強本土銀行的競爭實力

新加坡發展銀行并購郵政儲蓄銀行(后更名為星展銀行)后成為東南亞第一大銀行，并在中國香港并購了道利銀行，成立星展銀行香港公司。成功并購促進了銀行經營業績的改善，提升了銀行的競爭力并擴大了市場份額，在國際金融市場上獲得一席之地，可以與歐美大銀行競爭，擴展國際業務，鞏固新加坡金融市場的國際地位。但隨著新加坡星展、華僑、大華三大本土銀行的發展壯大，本土銀行不僅占有銀行業總資產50%的比例，而且基本維持了國內市場一半以上的占有率，總體實力與外資銀行相當。

2.國內銀行和外國銀行相對分離可有效抵抗危機蔓延

新加坡的銀行業可以分為兩個部分，即當地銀行和外國銀行。新加坡作為國際金融中心，必須引進外國銀行，但是為了保護當地銀行，避免其與外國銀行過度競爭，新加坡政府采取措施，只對部分外國銀行發放限制性執照或者離岸執照，截至2006年12月，新加坡共有商業銀行110家，其中本土銀行7家、外資銀行103家。在外資銀行中，全能銀行(Full Bank)24家，批發銀行34家，離岸銀行45家。[24]全能外資銀行可以在新加坡與當地銀行一樣從事境內交易，但不允許增設分行；批發外資銀行可以從事國際業務，但是不能接受新加坡的居民普通存款和25萬新加坡元以下的定期存款，并且外國銀行只能在新加坡設立一個分行；持離岸執照的外資銀行只能從事以國際業務為主的離岸業務。

3.新加坡金融管理局監管嚴格，銀行業抗風險能力強

新加坡金融管理局(MAS)制定了嚴格的銀行業監管標準，長期以來新加坡的銀行資本充足率和有關金融監管一直是與巴塞爾委員會成員國同步的，對《巴塞爾協議》的執行持非常積極的態度。MAS對銀行業的監管主要內容包括市場準入、法人治理結構、危機處理和市場退出。對市場準入采取少而精的原則，鼓勵本地銀行進行重組、整合和合并，以提升其競爭力。對外資銀行則采取有選擇的市場準入原則，其中包括必須是世界最強的300家銀行及各國國內名列前茅的銀行，金融產業記錄和信用評級良好、信譽優良的銀行，母國監管機構監管得力的銀行，以及符合國際清算銀行資本充足標準的銀行。2000年之前，MAS一直要求銀行資本充足率不得低于12%，其中核心資本充足率不得低于10%。2000年9月之后，核心資本充足率被調低至8%，資本充足率仍然要求12%，這些資本標準遠高于《巴塞爾協議Ⅰ》規定的8%。巴塞爾委員會于2004年6月推出《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》(《巴塞爾協議Ⅱ》)之后，MAS積極與本國銀行進行溝通，探討如何更好地貫徹《巴塞爾協議Ⅱ》，以促進新加坡銀行業不斷完善風險管理系統，從而培育一個安全有序的金融體系。根據本國銀行業的特點，MAS分階段地引入了《巴塞爾協議Ⅱ》的內部評級法，以提高新加坡銀行業的風險管理水平。更為重要的是，MAS還鼓勵銀行完善嚴格的壓力測試機制，使其準備好足夠的資本金以抵御在經濟周期中可能會遇到的風險。

4.構建金融安全網

1997年東亞金融危機爆發后，MAS開始構建國家金融安全網，除在監管方面進行不間斷的創新之外，從2001年開始著手研究存款保險制度，歷時4年。在征詢意見的基礎上，其于2004年草擬《存款保險法案》。2005年10月，新加坡頒布《存款保險法案(2005)》，于2006年4月正式生效。依照《公司法案》，新加坡存款保險有限公司(SDIC)于2006年1月注冊成立。該公司是新加坡存款保險基金的指定代理機構，負責執行存款保險計劃(DIS)，其董事會對新加坡金融管理局的分管部長負責。SDIC在“存款保險計劃”下的職能主要包括：向DIS成員收取保費，管理存款保險基金，補償受保儲戶和向公眾宣傳DIS。作為“計劃會員”的銀行或金融公司一旦倒閉，儲戶在這些機構中合乎條件的累計存款可領取的受保額至多為2萬新加坡元。