一、IMF貸款條件下的金融改革

1997年東亞金融危機(jī)爆發(fā)后，危機(jī)的傳導(dǎo)效應(yīng)使得東南亞的救市方法失效，在耗盡國(guó)家近乎全部外匯儲(chǔ)備之后，危機(jī)重創(chuàng)國(guó)家包括泰國(guó)、印度尼西亞和菲律賓在內(nèi)相繼放棄救市轉(zhuǎn)向IMF申請(qǐng)?jiān)J款，將經(jīng)濟(jì)主權(quán)置于IMF的管控之下，并開始了貸款條件約束下的金融改革。馬來西亞雖然沒有向IMF貸款，但也實(shí)行了“假想IMF金融改革政策”。[2]

作為融資的援助條件是IMF開出的一系列不僅侵犯別國(guó)主權(quán)，而且導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)休克的所謂“IMF療法”的處方，包括：受援國(guó)必須通過采取高利率和緊縮貨幣政策、減少進(jìn)口需求、壓縮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等“IMF正統(tǒng)”方法擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)和加強(qiáng)外匯兌換率；立即關(guān)閉行將倒閉的金融機(jī)構(gòu)和銀行；采取嚴(yán)厲的財(cái)政緊縮措施以平衡政府財(cái)政收支；進(jìn)行以金融業(yè)、公司和公共部門改革為中心內(nèi)容的結(jié)構(gòu)改革。由此可見，IMF貸款條件的主要目的是收回以它牽頭籌措的貸款本息，而非借款國(guó)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與重建。IMF要求東南亞借款國(guó)在銀行金融領(lǐng)域的改革必須遵循監(jiān)管發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)的《巴塞爾協(xié)議Ⅰ》所規(guī)定的準(zhǔn)則進(jìn)行。[3]

由于政治因素，印度尼西亞政府的經(jīng)濟(jì)改革與金融重組措施的出臺(tái)，在與IMF的談判過程中經(jīng)歷了反復(fù)和波折。從1997年10月印度尼西亞政府向IMF尋求援助開始，直至1998年4月，有關(guān)援助的附加條件——經(jīng)濟(jì)改革方案才基本敲定，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年之久。[4]與泰國(guó)和韓國(guó)相比，在IMF支持下的印度尼西亞改革方案更為全面，很多方面超過印度尼西亞政府在地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織所作的承諾。在結(jié)構(gòu)改革方面，除了進(jìn)行銀行系統(tǒng)的重組，其改革方案的框架還包括排除壟斷，以及一整套增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和透明度措施，包括改進(jìn)破產(chǎn)法、建立商業(yè)法庭、起草競(jìng)爭(zhēng)法，以及保證建立具有獨(dú)立性的中央銀行。此外，印度尼西亞政府還必須承諾并兌現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)政策的公開化，這些都是有損于國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的。

受IMF貸款條件制約的東南亞金融改革主要圍繞三大任務(wù)進(jìn)行：一是加強(qiáng)金融監(jiān)管；二是制定并實(shí)施金融機(jī)構(gòu)重組計(jì)劃；三是不良貸款處置和債務(wù)重組。

(一)加強(qiáng)金融監(jiān)管

金融發(fā)展超前而監(jiān)管滯后是此輪金融危機(jī)爆發(fā)的主因，這是國(guó)際學(xué)術(shù)界和政界達(dá)成的共識(shí)，因此嚴(yán)格金融監(jiān)管至關(guān)重要。歸納危機(jī)重災(zāi)國(guó)對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管的舉措可以發(fā)現(xiàn)，重新定義呆壞賬、對(duì)銀行貸款進(jìn)行不同級(jí)別的管理、強(qiáng)化資產(chǎn)評(píng)級(jí)要求是最先采取的改革舉措。

泰國(guó)中央銀行主要采取了嚴(yán)格對(duì)呆壞賬的定義與準(zhǔn)備金要求和強(qiáng)化資產(chǎn)評(píng)級(jí)要求等措施。1998年7月之前，凡泰國(guó)銀行業(yè)的貸款在12個(gè)月未償還本息之后，方被定義為呆賬。1998年4月，泰國(guó)中央銀行公布一項(xiàng)新的規(guī)定，從1998年7月開始，分級(jí)處理呆賬、新呆賬與壞賬問題，并對(duì)呆賬和壞賬進(jìn)行新的定義：①正常貸款(pass)，為準(zhǔn)時(shí)償還的貸款；②關(guān)注貸款(special mention)，償還期限拖欠少于3個(gè)月的貸款；③次級(jí)貸款(substandard)，償還期限拖欠3～6個(gè)月的貸款；④可疑貸款(doubtful)，償還期限拖欠6～12個(gè)月的貸款；⑤壞賬(loss)，拖欠1年或以上的貸款。后三類貸款均通稱為問題貸款(problem loan)，第⑤類貸款為壞賬，亦被稱為不良貸款(non-performing loan)。對(duì)各級(jí)貸款，泰國(guó)中央銀行規(guī)定了不同的準(zhǔn)備金要求。正常貸款的準(zhǔn)備金要求為1%，關(guān)注貸款為2%，次級(jí)貸款為20%，可疑貸款為50%，壞賬為100%。

泰國(guó)中央銀行還將資產(chǎn)評(píng)級(jí)的時(shí)間間隔從12個(gè)月減少至6個(gè)月。考慮到準(zhǔn)備金要求的增加、壞賬造成的損失及將來的發(fā)展需要，泰國(guó)中央銀行要求所有的商業(yè)銀行和金融公司提交資本重組計(jì)劃。

菲律賓的新中央銀行(SBP)自1993年成立以來便建立了一套對(duì)銀行信貸、有價(jià)證券和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管的制度。其中將銀行的風(fēng)險(xiǎn)貸款定性分為四種：①必須引起注意的貸款；②低于標(biāo)準(zhǔn)的貸款；③可疑貸款；④虧損貸款。SBP根據(jù)這四種不同性質(zhì)的貸款加強(qiáng)監(jiān)管。東亞金融危機(jī)爆發(fā)之后，SBP進(jìn)一步嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)貸款，對(duì)銀行及準(zhǔn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)貸款規(guī)定了不同的準(zhǔn)備金要求。第一種類型的準(zhǔn)備金占貸款總額的比重從1998年12月31日的2.5%上升至1999年4月15日的5%，第二種類型從12.5%上升至25%，第三種類型一直為50%，第四種類型為100%。

印度尼西亞政府則頒布第56號(hào)總統(tǒng)令，根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)頒布新的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)分類、貸款損失準(zhǔn)備金標(biāo)準(zhǔn)等防范規(guī)定，要求全部銀行在1998年年底接受由國(guó)際認(rèn)可的稽核公司所做的貸款有價(jià)證券的核審。印度尼西亞中央銀行還采取了一系列增強(qiáng)銀行系統(tǒng)、增進(jìn)銀行監(jiān)管系統(tǒng)的措施，即改善銀行管理、加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制、提高金融信息披露水平、堅(jiān)持運(yùn)用國(guó)際稽核標(biāo)準(zhǔn)等。印度尼西亞中央銀行還要求各類銀行在2001年年底增資8%。

(二)制定并實(shí)施金融機(jī)構(gòu)重組計(jì)劃

在IMF貸款條件的制約下，泰國(guó)政府在1997年8月4日責(zé)成總數(shù)為91家的金融公司中的58家公司暫停營(yíng)業(yè)。當(dāng)年10月，泰國(guó)政府頒布法令，成立金融重組局(FRA)和資產(chǎn)管理公司(AMC)。FRA的主要任務(wù)是：審查被責(zé)令停業(yè)的58家金融公司的復(fù)業(yè)計(jì)劃；重組金融機(jī)構(gòu)中的良好資產(chǎn)；監(jiān)督無力復(fù)業(yè)的金融公司的清盤。AMC則負(fù)責(zé)處理問題資產(chǎn)，對(duì)通過公開出價(jià)購(gòu)買的不良資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，參加被關(guān)閉金融公司不良資產(chǎn)的競(jìng)買活動(dòng)，對(duì)余下的金融機(jī)構(gòu)采取“以市場(chǎng)帶動(dòng)”的金融公司資本重組計(jì)劃。戰(zhàn)略實(shí)施之初，泰國(guó)政府希望通過增加金融機(jī)構(gòu)的透明度和嚴(yán)格銀行監(jiān)管條例吸引國(guó)內(nèi)外新的投資者。可是，由于泰國(guó)實(shí)際部門的情況繼續(xù)惡化，不良資產(chǎn)激增，潛在的投資者對(duì)其投資行為十分謹(jǐn)慎，致使“以市場(chǎng)帶動(dòng)”的金融公司資本重組進(jìn)展緩慢。

印度尼西亞政府也在IMF的貸款壓力下被迫開始推行銀行重組與改革措施。成立了印度尼西亞銀行重組機(jī)構(gòu)(IBRA)，其主要任務(wù)是對(duì)無流動(dòng)資金和破產(chǎn)的銀行進(jìn)行重組，并為銀行重組籌集所需資產(chǎn)。[5]為達(dá)到目的，在IBRA內(nèi)部設(shè)立資產(chǎn)管理投資(AMI)和資產(chǎn)管理單位(AMU)。前者負(fù)責(zé)處理涉及資產(chǎn)的所有問題，后者負(fù)責(zé)獲得并處理已被凍結(jié)或兼并銀行的不良債務(wù)。印度尼西亞中央銀行將所有尚未使用的流動(dòng)資金支持(其數(shù)額相當(dāng)于1998年1月GDP的10%)轉(zhuǎn)移給IBRA。印度尼西亞政府還修改了銀行法，授予IBRA解決問題銀行的權(quán)力，并為IBRA融資發(fā)行了80億盧比的債券，使之得以于1998年2月接管了54家資不抵債的銀行。1998年9月政府宣布將4家國(guó)有銀行(BDN，EXIM，BBD，Bapino)與另一家國(guó)有銀行(BRI)合并，成立一家新的銀行機(jī)構(gòu)——Mandiri銀行，后者持有被兼并銀行100%的股份。[6]1999年6月，印度尼西亞國(guó)有企業(yè)權(quán)力部(MESOE)發(fā)布通告，加強(qiáng)對(duì)遺留的3家國(guó)有銀行(BNI，BRI，BTN)的管理，采取過渡性措施。同時(shí)，明確表明，Mandiri銀行和這3家國(guó)有銀行最終也要實(shí)行私有化。1999年2月，印度尼西亞政府在完成對(duì)本國(guó)128家私人銀行的資產(chǎn)負(fù)債核審之后，于當(dāng)年3月采取了一項(xiàng)重大措施，即按照資本充足率(CARs)標(biāo)準(zhǔn)，解決弱勢(shì)銀行問題。[7]

東亞金融危機(jī)對(duì)馬來西亞金融體系與公司部門的打擊相比泰國(guó)、印度尼西亞要輕得多，因此馬來西亞沒有向IMF求援，但因其實(shí)行“假想的IMF金融改革政策”，所以也對(duì)其銀行部門和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組。首先，馬來西亞政府于1998年5月成立國(guó)家資產(chǎn)管理公司(Danaharta)，其任務(wù)是剝離銀行機(jī)構(gòu)的不良貸款，以實(shí)現(xiàn)銀行部門的收支平衡，并加強(qiáng)銀行的貸款能力。同年8月，又成立國(guó)家資本基金機(jī)構(gòu)(Danamodal)，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的資本，向存活銀行金融機(jī)構(gòu)注資，以提高銀行體系的資產(chǎn)充足率。金融機(jī)構(gòu)與Danaharta和Danamodal的關(guān)系是：金融機(jī)構(gòu)向Danaharta轉(zhuǎn)讓不良債權(quán)，在借貸平衡表上將不良債權(quán)折算之后，接受Danamodal的資本注入，以將自我資本比率提升到《巴塞爾協(xié)議》所規(guī)定的下限8%的水平。1998年8月，馬來西亞設(shè)立企業(yè)債務(wù)重組委員會(huì)(CDRC)，重點(diǎn)解決涉及銀行的大企業(yè)債務(wù)問題。1999年10月，Danaharta開始了剝離金融機(jī)構(gòu)不良貸款的第二輪行動(dòng)。1999年年底，馬來西亞的Danaharta收購(gòu)不良貸款賬面價(jià)值共340億林吉特，占不良貸款總額1030億林吉特(3個(gè)月未償還的不良貸款)的33%。截至2001年12月31日，在Danaharta所收購(gòu)和代管的477.2億林吉特不良資產(chǎn)中，已處理或達(dá)成處理協(xié)議的占99.9%。[8]從2000年開始，馬來西亞中央銀行(BNM)宣布推行一項(xiàng)重大的金融重組戰(zhàn)略，將馬來西亞的54家金融機(jī)構(gòu)、22家商業(yè)銀行、20家金融公司、12家商人銀行重新組成10個(gè)大銀行集團(tuán)。馬來西亞的金融改革與調(diào)整進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。[9]

(三)不良貸款處置和債務(wù)重組

根據(jù)泰國(guó)政府與IMF達(dá)成的貸款協(xié)議要求，泰國(guó)政府在1997年8月4日責(zé)成總數(shù)為91家的金融公司中的58家公司暫停營(yíng)業(yè)。之后，對(duì)余下的金融機(jī)構(gòu)采取“以市場(chǎng)帶動(dòng)”的金融公司資本重組計(jì)劃，以形成泰國(guó)金融體制的核心。戰(zhàn)略實(shí)施之初，泰國(guó)政府希望通過增加金融機(jī)構(gòu)的透明度和嚴(yán)格銀行監(jiān)管條例吸引國(guó)內(nèi)外新的投資者。可是，由于泰國(guó)實(shí)際部門的情況繼續(xù)惡化，不良資產(chǎn)激增，潛在的投資者對(duì)其投資行為十分謹(jǐn)慎，致使“以市場(chǎng)帶動(dòng)”的金融公司資本重組進(jìn)展緩慢。1998年8月14日，泰國(guó)政府發(fā)起了“為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇重組金融部門”行動(dòng)計(jì)劃，并建立總額為3000億泰銖(合86億美元)的公有基金，用于重組金融機(jī)構(gòu)。為加快金融重組，在世界銀行貸款條件的壓力下，泰國(guó)放寬了對(duì)外資持有當(dāng)?shù)劂y行股份的限制。泰國(guó)銀行宣布，在10年內(nèi)取消對(duì)外資持有當(dāng)?shù)亟鹑诳毓?5%的限制，10年后，外資雖然無權(quán)認(rèn)購(gòu)新發(fā)行股份，但仍可繼續(xù)持有原有的股份。對(duì)外資政策的放寬，使得金融機(jī)構(gòu)的重組獲得了初步進(jìn)展。2001年6月，泰國(guó)政府成立泰國(guó)中央資產(chǎn)管理公司(TAMC)，專司剝離金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的不良資產(chǎn)或壞賬，促進(jìn)債務(wù)重組。

在IMF貸款的壓力下，印度尼西亞政府于1998年1月被迫開始推行銀行改革措施，由印度尼西亞銀行重組機(jī)構(gòu)(IBRA)接管54家資不抵債的銀行，其中包括4家公有銀行、31家私人國(guó)家銀行、11家地區(qū)開發(fā)銀行。1998年8月印度尼西亞政府根據(jù)IMF的要求被迫加快了銀行業(yè)改革的步伐，主要目標(biāo)是對(duì)印度尼西亞的私人大銀行和國(guó)有銀行進(jìn)行兼并。印度尼西亞政府根據(jù)IMF的指導(dǎo)于1998年9月正式宣布，將4家國(guó)有銀行(BDN，EXIM，BBD，Bapino)和另一家國(guó)有銀行(BRI)合并，成立一家新的銀行機(jī)構(gòu)——Mandiri銀行，后者持有被兼并銀行100%的股份，成為印度尼西亞最大的銀行，其資產(chǎn)總額占銀行部門總資產(chǎn)的25%。但是，合并的法律程序要到1999年7月才能完成。1998年10月和12月，印度尼西亞政府發(fā)行了兩批銀行資本重組債券，總額達(dá)178萬億盧比，或占當(dāng)年印度尼西亞GDP的14.6%，完成對(duì)Mandiri銀行資本的調(diào)整。[10]1999年6月，印度尼西亞國(guó)有企業(yè)權(quán)力部(MESOE)發(fā)布通告，加強(qiáng)對(duì)遺留的3家國(guó)有銀行(BNI，BRI，BTN)的管理，采取過渡性措施并實(shí)行私有化。

印度尼西亞政府對(duì)企業(yè)重組、國(guó)有企業(yè)改革與私有化采取了三項(xiàng)重要措施：一是設(shè)立以外國(guó)債券指導(dǎo)委員會(huì)、負(fù)債方聯(lián)系小組和私人外債小組聯(lián)合組成的PED機(jī)制，并在IMF、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的技術(shù)支持下，制定“雅加達(dá)創(chuàng)新方式”(Jakarta Initiative)私人債務(wù)重組計(jì)劃。二是采取“雅加達(dá)創(chuàng)新旗艦行動(dòng)”(Jakarta Initiative Task Force)，對(duì)現(xiàn)有的破產(chǎn)法進(jìn)行重大調(diào)整。主要內(nèi)容是在法律上允許私營(yíng)部門的稱職專業(yè)人員接管破產(chǎn)或正在重組過程中的公司資產(chǎn)；建立程序法規(guī)，以保證整個(gè)處理過程的穩(wěn)定性和透明度，尤其是防止無理拖延破產(chǎn)過程；采取有力的保護(hù)措施，防止在破產(chǎn)實(shí)施之前債務(wù)人通過內(nèi)線或非法手段進(jìn)行交易。三是建立特別商務(wù)法庭，使其對(duì)破產(chǎn)程序擁有司法權(quán)并負(fù)責(zé)一般商務(wù)糾紛的審判。

馬來西亞政府于1998年5月成立國(guó)家資產(chǎn)管理公司(Danaharta)，由于剝離銀行機(jī)構(gòu)的不良貸款，并于1998年8月成立國(guó)家資本基金機(jī)構(gòu)(Danamodal)，通過其向存活銀行金融機(jī)構(gòu)注資，以提高銀行體系的資產(chǎn)充足率。1998年8月設(shè)立企業(yè)債務(wù)重組委員會(huì)(CDRC)，促進(jìn)公司債務(wù)在法庭之外的自愿重組，方便債權(quán)人與債務(wù)人自愿達(dá)成協(xié)議。1999年10月，Danaharta開始了剝離金融機(jī)構(gòu)不良貸款的第二輪行動(dòng)。在處理不良貸款的同時(shí)，馬來西亞連續(xù)4次發(fā)行有政府擔(dān)保的零點(diǎn)公債券，并以投標(biāo)的方式出售了2.52億美元的外貸不良資產(chǎn)。緊接著又開始其一年4次拍賣破產(chǎn)公司、企業(yè)的財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)的活動(dòng)。截至2001年12月31日，在Danaharta所收購(gòu)和代管的477.2億林吉特不良資產(chǎn)中，已處理或達(dá)成處理協(xié)議的占99.9%。[11]