（三）構建水權配置政府 市場聯動新模式

黃河流域甘肅段水權配置過程中的保障機制構建，單靠政府或市場的力量都無法建立長效機制。在初始水權分配和水權市場交易兩個環節，唯有發揮政府協調監管與市場配置資源兩方面的作用，構建水權配置中政府與市場并重的新模式，才能在秩序穩定、交易公平的前提下提升水權配置的效率，實現水資源的可持續發展。

1．水權初始配置環節適當引入市場機制調節

甘肅省正在構建節水型社會，應在水權初始配置環節適當引入市場機制進行調節。

總體而言，政府在流域初始水權的分配過程中應充當管理者，保障配置給本省區域的初始水資源量符合自身經濟社會發展的實際需求。就初始配置過程中的一切問題，應向流域管理機構及中央水務管理部門進行反饋與溝通。在省內地區間的二級水權配置過程中，省政府與市州政府之間“不再是”絕對的上下級之間命令服從的關系，市州政府應充當本區域水權利益主體的發言人，各地應在省政府的主持下，通過平等協商的方式解決各區域間水權流轉問題。

具體來看，針對黃河流域甘肅段的實際用水情況，對于原來已固定多年的水量分配格局，不應做出較大改變，對于南水北調工程投入后新增水量、黃河支流新發現水量應采取招標、拍賣等市場調節的方式進行再分配。這種做法一方面可以優化初始水量的分配格局，提高初始水權分配效率；另一方面，市場化手段可以增加政府的財政收入，使政府可以在水利工程建設方面擁有更多的資金支持，實現了水權配置的良性循環。對此，甘肅省可借鑒黃河流域寧夏段、山東段等地區的做法。再者，黃河流域一直以來都采用發放取水許可證的方式規制水權的初始配置，甘肅省應積極探索以行政契約的方式代替此前的行政審批模式。行政契約與行政許可相比，首要優勢在于行政合同較為靈活，雙方可以因地制宜，通過合同條款細化用水方式及注意事項。如，在臨夏、甘南等水土流失嚴重地區，可以采取合同約定取水人的措施，避免取水造成的泥沙滑落。在蘭州、白銀等人口密集、工業用水較多的地區，合同可以對污水的排放、生態的保護等做出具體規定。此外，針對甘肅省目前水權配置存在的“重審批，輕監管”等情形，契約具有持久性，可以為事后監管提供有力的憑證。當前《取水許可和水資源費征收管理條例》針對水權配置中的相關違法行為，最高罰款僅為10萬元，對于經濟利益巨大的大型水權配置，這一處罰力度明顯不足。行政契約則可以根據每一樁水權配置的具體涉及金額、環保評估等約定合理的違約處罰金，從而保障水權配置中的違法行為得到適量的處罰。

2．水權一級市場增設具有獨立法人資格的供水公司

在水管部門之外增設具有獨立法人資格的供水公司，這是水權配置過程中，政府與市場協調合作新模式下的一種新型轉讓關系的設想。目前，甘肅省初始水權轉讓由政府部門全權負責，如果甘肅省政府在此過程中轉變職能，試圖構建平等主體間的交易模式，一方面可提升水資源使用效率；另一方面也能在極大程度上減輕政府壓力，使政府可以在水權配置監管層面投入更多精力。

增設的供水公司可以代表政府，作為水權一級市場的出讓方，全權負責向企業及廣大基層用水戶分配黃河流域初始水權的工作。首先，供水公司應根據政府機構的決策，對決策方案進行貫徹落實。其次，供水公司應在綜合考量水資源開采難度、用水行業需求、用水量等因素的基礎上收取水費，但供水公司對收取的水費無支配權，它僅僅是代國家收取。最后，供水公司應當依照合同約定的水資源用途、排污標準等對水資源的受讓方進行監督，對于違反合同約定的行為，供水公司有權追究受讓人的違約責任。但供水公司作為平等的市場主體，并不具有行政執法權，若需依靠行政強制手段對違約及違法行為予以懲戒，供水公司還需向行政機關尋求救濟。

3．加強政府對水權二級市場的監管

在二級水權市場的交易過程中，省政府及市州政府進一步轉變身份，作為守護者承擔維持水權市場交易秩序的職能。水權交易市場規則制定后，政府職能由管理為主向服務為主轉變，推動水權交易信息平臺建設，促使用水主體之間開展多種形式的交易。但政府身份的轉變并不意味著對市場的完全放任，而是需要提供有力的監督管理。甘肅省主要著力于引導規劃水權交易市場的建設，對于水權交易市場的監管一直未予以足夠重視。對此，可以采取以下三點措施。

第一，明晰政府各部門的監督權限。我國《水法》對流域水權配置的監管并未作出明確規定，目前黃河流域甘肅段水權交易的監管主要由地方政府負責，黃河流域作為一個整體，水資源具有流轉的屬性，僅僅依靠地方政府的監管難免會造成“地方保護”。黃委會應成立專門的流域水權交易監管機構，流域各省區水務人員均參與其中，成立監督巡視小組，并實行跨省份異地監督。但流域監管機構的職責應僅針對水權交易對流域水質、環境等方面的影響，交易合法性審查及其對地方經濟社會的影響則應交由地方政府負責。

第二，政府為主導吸納多元主體參與。首先要發揮具有專業性水平的第三方組織的力量，專業性組織可以彌補政府對水權交易相關知識掌握不足的缺陷，發揮專業性優勢，針對水權市場交易中的專業問題進行嚴格把控，同時也可向政府有關部門提供監管意見，再由政府采取相應的監管措施。再者，應當擴寬基層群眾的監督渠道。在水權市場交易中介機構內設立專門的信息收集部門，專門負責接受交易雙方對于交易信息的反饋。此外，政府應牽頭成立水資源生態環境公益小組，并從各行業中按照一定比例抽選群眾參與其中，專門負責監督水權交易對生態環境造成不良后果的情形。

第三，政府應加強對水權交易期限的監管。一般來講，水權交易期限主要由雙方協商確定，政府不應過多干預。目前，甘肅省正采取最為嚴格的水資源管理措施，對年度用水總量等都做出了嚴格要求，且隨著甘肅省節水型社會的不斷發展，未來的用水定額和計劃指標都可能發生重大變化。這就要求政府對水權交易的監管不能局限于交易主客體及交易本身，更應考慮水權交易帶來的長遠影響。因此，水權交易轉讓期限不宜過長，監管部門應當對交易期限進行適當限制。同時，為了避免過度投機行為，同一用水權交易也不應該過于頻繁，需限制其轉讓周期的下限。