四 完善黃河流域甘肅段水權(quán)配置法律保障機制之對策

（一）完善黃河流域甘肅段水權(quán)初始配置法律機制

流域水權(quán)初始配置嚴格來說分為兩部分，一是流域水資源逐級向行政區(qū)域分配；二是各行政區(qū)域?qū)⑵鋸牧饔蚍峙渲蝎@得的水資源通過取水許可的方式具體分配到基層用水戶中。甘肅省在水權(quán)初始分配方面存在的諸多問題在前文已詳述，依托前文論述，本節(jié)以法律為視角，從立法、管理職能、管理制度三個方面分析甘肅段水權(quán)初始配置機制的構(gòu)建。

1．加強水權(quán)初始配置立法建設

甘肅省依托“87分水方案”從黃河流域獲得初始水資源，該方案現(xiàn)已無法滿足甘肅省實際用水情況。但由于國家至今尚未出臺相關法規(guī)就該方案的調(diào)整做出具體規(guī)定，導致目前甘肅省黃河流域用水分配指標仍與三十多年前相同。基于此，應從以下幾方面進行完善。

第一，中央部門應就黃河流域現(xiàn)狀迅速出臺有關水權(quán)初始分配的實施細則，從而應對經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的地區(qū)間實際用水量的變化。此外，應通過立法手段，強化水資源初始分配過程中的行政機關效能，規(guī)避當前地方與流域機關權(quán)責混雜、多龍治水的局面。流域初始水權(quán)配置的法律應將流域沿岸各地方政府的意見吸納進來，因為流域是一個整體，唯有采納流域上、中、下游各方意見，才能確立綜合全面的立法思路，從而保障流域整體水資源的良性分配。

第二，在水權(quán)初始分配的第二階段，甘肅省目前相關法律規(guī)章相對模糊，易造成流域水資源產(chǎn)權(quán)模糊、管理職能邊界不清、監(jiān)管無力等情況。水權(quán)初始分配涵蓋諸多因素，應綜合各地區(qū)人口、土地、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)占比、生態(tài)環(huán)境等因素，由省水利部門牽頭，省發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政等部門配合，并聯(lián)合黃河水利委員會制定一部綜合性的水權(quán)分配法規(guī)，依據(jù)部門職能、權(quán)責主體、各地方分配方案等進行細化規(guī)定，同時通過立法的形式賦予原本僅停留在政策層面的相關規(guī)定以強制性，保障各方明確執(zhí)行。此外，甘肅省應以立法規(guī)制的方式，對用水主體的用水量進行實質(zhì)審核。因為水資源匱乏是一個相對而言的概念，并無絕對的標準，這就要求政府通過法律規(guī)制的方式避免分配過程中存在渾水摸魚的情形。

第三，針對甘肅省目前經(jīng)濟用水與生態(tài)用水矛盾日益嚴重的問題，除了甘肅省自身的立法完善，國家層面也應擴大水權(quán)初始配置的立法范圍，打破僅圍繞行政法制定有關法規(guī)的立法原則。水權(quán)是一個復合型權(quán)力，涉及各方面，從生態(tài)環(huán)境的角度來看，污水治理和水質(zhì)保護對初始用水的取得至關重要。水權(quán)分配的同時兼顧生態(tài)用水的存留與水質(zhì)的保護，可以起到事半功倍的作用。因此，國家層面應以行政法為主導，同時結(jié)合民法及環(huán)境法關于水權(quán)的原則理念，調(diào)整初始水權(quán)分配的立法思路。

2．實現(xiàn)流域管理機構(gòu)與區(qū)域管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)

綜合世界各大流域來看，流域管理機構(gòu)與區(qū)域管理機構(gòu)均存在職能沖突的情況。所以，要厘清二者間的權(quán)責范圍，在原有的職能基礎上做出相應調(diào)整。

第一，從宏觀層面而言，流域管理機構(gòu)應當負責規(guī)劃水權(quán)分配的初始方案，區(qū)域管理機構(gòu)應當服從流域管理機構(gòu)制定的綜合規(guī)劃，這有利于流域整體水資源的公平分配。但僅由流域管理機構(gòu)全權(quán)負責，易造成分配水量與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。因此，應當在水權(quán)初始分配過程中引入地方政府參與的機制，保障地方政府代表能參與到黃委會的決策機構(gòu)中去，通過會議的形式說明各自省份實際用水變化情況。

第二，從微觀層面而言，根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域?qū)?jīng)濟社會發(fā)展的重要程度及對流域整體發(fā)展的影響情況，流域管理機構(gòu)和區(qū)域管理機構(gòu)應當劃定管理主體，明確各自權(quán)責。但在地方政府負責流域水權(quán)配置的過程中，流域管理機構(gòu)也應參與其中，從監(jiān)督層面發(fā)揮職能，避免地方政府因保護地方經(jīng)濟發(fā)展而做出損害流域整體的舉措。目前，黃委會作為黃河流域水資源管理機構(gòu)，僅是水利部的駐派機構(gòu)，無獨立的法律地位，很難參與到地方水權(quán)配置的監(jiān)管過程中。要解決這一難題，首要便是賦予黃委會獨立的法律地位，讓其可以獨立行使行政職權(quán)。此外，應提高黃委會的行政級別，由一位副總理兼任黃委會第一負責人，國家水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)和信息化等部門的部長或一位副部長作為組成人員。高級別負責人員的組成，有利于決策的快速落實。同時，黃河水利委員會應成立專門的水權(quán)配置部門，負責總覽流域初始水權(quán)分配及跨區(qū)域水權(quán)調(diào)度的事務。其人員組成應兼顧中央代表與各省區(qū)代表，中央代表的人數(shù)可多一點兒，以便于迫切問題的及時解決。水權(quán)配置部門內(nèi)應設調(diào)查研究小組，追蹤流域內(nèi)各省區(qū)的實際用水變化情況及區(qū)域內(nèi)水權(quán)制度建設情況，從而保障黃河水資源在各區(qū)域間的高效配置，如，甘肅初始分配水量不足等問題都應由調(diào)查小組上報并由水權(quán)配置管理部門初步審查。最后，黃委會還應廣泛吸納相關領域的科研人員，以便為流域沿岸各省份水權(quán)配置過程中出現(xiàn)的技術(shù)問題提供指導。

第三，應進一步吸納多方主體參與，強化協(xié)調(diào)合作的管理方式。在流域管理與區(qū)域管理的合作中，區(qū)域、流域內(nèi)各部門都應在水權(quán)配置過程中發(fā)揮重要作用。流域管理機構(gòu)與區(qū)域管理機構(gòu)之間應建立共享的信息平臺，建立互利的水權(quán)配置制度，開展各部門成員間的交流互動，形成協(xié)調(diào)合作的長效機制。此外，還應進一步發(fā)揮司法機關在水權(quán)配置方面的作用。水權(quán)配置也屬于環(huán)境資源方面的問題，而環(huán)境公益訴訟制度以往很少關注水權(quán)配置過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題。以甘肅省為例，甘南、臨夏等地均存在用水環(huán)境惡劣等問題，蘭州、白銀等地也存在生態(tài)環(huán)境用水量不足的情況，如若司法部門能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在水權(quán)配置中的效能，那么無疑有助于生態(tài)用水量的留存及水域環(huán)境的保護。

3．建立省、市、縣三級水權(quán)登記管理制度

水權(quán)登記管理制度就是將水資源作為不動產(chǎn)物權(quán)進行登記，并向登記人發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書。在流域管理機構(gòu)向各省區(qū)分配完成水資源總量后，各地方水利部門和資源管理部門應就分配所得水權(quán)進行登記。黃河流域支流眾多，水域覆蓋較廣，且沿岸地區(qū)用水需求日益增加，此前的登記管理制度急需進行完善。

第一，應將水權(quán)登記管理制度推行至縣一級，做到流域各地全覆蓋。初始分配的水量唯有細化至縣級，才能使得區(qū)域及行業(yè)間的流轉(zhuǎn)做到產(chǎn)權(quán)清晰、高效運轉(zhuǎn)。甘肅省水權(quán)交易工作已在縣級開展，將水權(quán)登記制度細化至縣級，也可以為基層水權(quán)市場交易工作提供配套的制度保障。

第二，此前行業(yè)之間僅對非農(nóng)業(yè)用水以取水許可的方式進行權(quán)利確認，農(nóng)業(yè)用水則需根據(jù)實際耕地面積確定各農(nóng)戶的水資源用量，水隨地走、分水到戶，這導致農(nóng)業(yè)灌區(qū)用水效率低下，自我監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱。因此，在農(nóng)業(yè)灌區(qū)，可以結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革、小型水利工程確權(quán)、農(nóng)村土地確權(quán)等，對取用水戶進行確權(quán)登記，以減少灌溉浪費。此外，甘肅省水權(quán)登記發(fā)放證書類型較多，分為水資源使用證、灌溉使用權(quán)證及取水許可證等。水權(quán)作為唯一登記客體，應化繁為簡，統(tǒng)一證書名稱進行發(fā)放，這樣既提高了工作效率，也便于用水主體之間的水權(quán)交易更加清晰地展開。

第三，應搭建水權(quán)管理登記的網(wǎng)絡平臺，確保登記信息公開，保障民眾可以通過網(wǎng)站查詢相關信息，為水權(quán)交易的買賣雙方提供服務。登記機關應確保買賣雙方提交的文件完整、信息明確，相當于物權(quán)登記的公示效力，用以保障水權(quán)交易過程中一方當事人可獲得的實際水權(quán)。