四 完善黃河流域甘肅段水權配置法律保障機制之對策

（一）完善黃河流域甘肅段水權初始配置法律機制

流域水權初始配置嚴格來說分為兩部分，一是流域水資源逐級向行政區域分配；二是各行政區域將其從流域分配中獲得的水資源通過取水許可的方式具體分配到基層用水戶中。甘肅省在水權初始分配方面存在的諸多問題在前文已詳述，依托前文論述，本節以法律為視角，從立法、管理職能、管理制度三個方面分析甘肅段水權初始配置機制的構建。

1．加強水權初始配置立法建設

甘肅省依托“87分水方案”從黃河流域獲得初始水資源，該方案現已無法滿足甘肅省實際用水情況。但由于國家至今尚未出臺相關法規就該方案的調整做出具體規定，導致目前甘肅省黃河流域用水分配指標仍與三十多年前相同。基于此，應從以下幾方面進行完善。

第一，中央部門應就黃河流域現狀迅速出臺有關水權初始分配的實施細則，從而應對經濟社會發展所帶來的地區間實際用水量的變化。此外，應通過立法手段，強化水資源初始分配過程中的行政機關效能，規避當前地方與流域機關權責混雜、多龍治水的局面。流域初始水權配置的法律應將流域沿岸各地方政府的意見吸納進來，因為流域是一個整體，唯有采納流域上、中、下游各方意見，才能確立綜合全面的立法思路，從而保障流域整體水資源的良性分配。

第二，在水權初始分配的第二階段，甘肅省目前相關法律規章相對模糊，易造成流域水資源產權模糊、管理職能邊界不清、監管無力等情況。水權初始分配涵蓋諸多因素，應綜合各地區人口、土地、經濟社會發展、產業占比、生態環境等因素，由省水利部門牽頭，省發展改革、生態環境、自然資源、工信、農業農村、財政等部門配合，并聯合黃河水利委員會制定一部綜合性的水權分配法規，依據部門職能、權責主體、各地方分配方案等進行細化規定，同時通過立法的形式賦予原本僅停留在政策層面的相關規定以強制性，保障各方明確執行。此外，甘肅省應以立法規制的方式，對用水主體的用水量進行實質審核。因為水資源匱乏是一個相對而言的概念，并無絕對的標準，這就要求政府通過法律規制的方式避免分配過程中存在渾水摸魚的情形。

第三，針對甘肅省目前經濟用水與生態用水矛盾日益嚴重的問題，除了甘肅省自身的立法完善，國家層面也應擴大水權初始配置的立法范圍，打破僅圍繞行政法制定有關法規的立法原則。水權是一個復合型權力，涉及各方面，從生態環境的角度來看，污水治理和水質保護對初始用水的取得至關重要。水權分配的同時兼顧生態用水的存留與水質的保護，可以起到事半功倍的作用。因此，國家層面應以行政法為主導，同時結合民法及環境法關于水權的原則理念，調整初始水權分配的立法思路。

2．實現流域管理機構與區域管理機構之間的協調

綜合世界各大流域來看，流域管理機構與區域管理機構均存在職能沖突的情況。所以，要厘清二者間的權責范圍，在原有的職能基礎上做出相應調整。

第一，從宏觀層面而言，流域管理機構應當負責規劃水權分配的初始方案，區域管理機構應當服從流域管理機構制定的綜合規劃，這有利于流域整體水資源的公平分配。但僅由流域管理機構全權負責，易造成分配水量與地區經濟社會發展不協調的問題。因此，應當在水權初始分配過程中引入地方政府參與的機制，保障地方政府代表能參與到黃委會的決策機構中去，通過會議的形式說明各自省份實際用水變化情況。

第二，從微觀層面而言，根據省內不同區域對經濟社會發展的重要程度及對流域整體發展的影響情況，流域管理機構和區域管理機構應當劃定管理主體，明確各自權責。但在地方政府負責流域水權配置的過程中，流域管理機構也應參與其中，從監督層面發揮職能，避免地方政府因保護地方經濟發展而做出損害流域整體的舉措。目前，黃委會作為黃河流域水資源管理機構，僅是水利部的駐派機構，無獨立的法律地位，很難參與到地方水權配置的監管過程中。要解決這一難題，首要便是賦予黃委會獨立的法律地位，讓其可以獨立行使行政職權。此外，應提高黃委會的行政級別，由一位副總理兼任黃委會第一負責人，國家水利、生態環境、自然資源、農業農村、工業和信息化等部門的部長或一位副部長作為組成人員。高級別負責人員的組成，有利于決策的快速落實。同時，黃河水利委員會應成立專門的水權配置部門，負責總覽流域初始水權分配及跨區域水權調度的事務。其人員組成應兼顧中央代表與各省區代表，中央代表的人數可多一點兒，以便于迫切問題的及時解決。水權配置部門內應設調查研究小組，追蹤流域內各省區的實際用水變化情況及區域內水權制度建設情況，從而保障黃河水資源在各區域間的高效配置，如，甘肅初始分配水量不足等問題都應由調查小組上報并由水權配置管理部門初步審查。最后，黃委會還應廣泛吸納相關領域的科研人員，以便為流域沿岸各省份水權配置過程中出現的技術問題提供指導。

第三，應進一步吸納多方主體參與，強化協調合作的管理方式。在流域管理與區域管理的合作中，區域、流域內各部門都應在水權配置過程中發揮重要作用。流域管理機構與區域管理機構之間應建立共享的信息平臺，建立互利的水權配置制度，開展各部門成員間的交流互動，形成協調合作的長效機制。此外，還應進一步發揮司法機關在水權配置方面的作用。水權配置也屬于環境資源方面的問題，而環境公益訴訟制度以往很少關注水權配置過程中出現的環境問題。以甘肅省為例，甘南、臨夏等地均存在用水環境惡劣等問題，蘭州、白銀等地也存在生態環境用水量不足的情況，如若司法部門能充分發揮環境公益訴訟在水權配置中的效能，那么無疑有助于生態用水量的留存及水域環境的保護。

3．建立省、市、縣三級水權登記管理制度

水權登記管理制度就是將水資源作為不動產物權進行登記，并向登記人發放產權證書。在流域管理機構向各省區分配完成水資源總量后，各地方水利部門和資源管理部門應就分配所得水權進行登記。黃河流域支流眾多，水域覆蓋較廣，且沿岸地區用水需求日益增加，此前的登記管理制度急需進行完善。

第一，應將水權登記管理制度推行至縣一級，做到流域各地全覆蓋。初始分配的水量唯有細化至縣級，才能使得區域及行業間的流轉做到產權清晰、高效運轉。甘肅省水權交易工作已在縣級開展，將水權登記制度細化至縣級，也可以為基層水權市場交易工作提供配套的制度保障。

第二，此前行業之間僅對非農業用水以取水許可的方式進行權利確認，農業用水則需根據實際耕地面積確定各農戶的水資源用量，水隨地走、分水到戶，這導致農業灌區用水效率低下，自我監督環節薄弱。因此，在農業灌區，可以結合農業水價綜合改革、小型水利工程確權、農村土地確權等，對取用水戶進行確權登記，以減少灌溉浪費。此外，甘肅省水權登記發放證書類型較多，分為水資源使用證、灌溉使用權證及取水許可證等。水權作為唯一登記客體，應化繁為簡，統一證書名稱進行發放，這樣既提高了工作效率，也便于用水主體之間的水權交易更加清晰地展開。

第三，應搭建水權管理登記的網絡平臺，確保登記信息公開，保障民眾可以通過網站查詢相關信息，為水權交易的買賣雙方提供服務。登記機關應確保買賣雙方提交的文件完整、信息明確，相當于物權登記的公示效力，用以保障水權交易過程中一方當事人可獲得的實際水權。