（二）水權配置法律保障機制之不足

對黃河流域水權配置的管理方式有很多，包括經濟、政治、法律手段，其中最具強制力的方式便是法律調控手段。法律作為國家強制管理手段具有自身的優勢。自20世紀初期以來，我國水權配置的調控方式主要依據行政手段，法律保障一直處于滯后的狀態，除黃河流域整體法律不完善的因素，黃河流域甘肅段自身在水權配置方面也存在法律保障不足的問題。

1．黃河流域甘肅段水權制度體系不完備

水權制度是水權配置良好運行的機制保障，水權制度建設的不成熟會導致水權配置過程中出現諸多問題。自2002年起，甘肅省作為全國首個節水型社會建設試點，積極展開了水權制度的探索工作，從初始水權的分配入手，到用水指標的逐級分配，再到水票制度的大力推行，甘肅省出臺了一系列制度方案，保障水權制度的良好運行。但甘肅省水權制度建設也并非完備。目前，甘肅省有關黃河流域的水權制度建設主要存在以下兩方面問題

第一，用水計劃靈活性缺失。隨著經濟社會的不斷發展和生態環境的持續改變，黃河流域沿岸工業、農業、生活及生態用水量都已發生顯著變化，城鄉人口比例的變化更是改變了黃河流域最初的用水結構。用水計劃及臨時水權的調配，由黃河水利委員會和各省區水資源管理部門統一制定，在流域初始配置方案無法改變的情況下，流域各地年度用水計劃的靈活性就顯得尤為重要。然而，由于年度取水計劃是根據年度水量調配方案制定的，年度水量配置方案無法改變，年度用水計劃也必然無法改變。農業灌溉區也是如此，年度灌區用水計劃主要根據氣候、種植面積等因素制定，年度計劃頒布后，尚無相應靈活調節機制。

第二，水權交易市場發展緩慢，框架體系缺失。盡管甘肅省不斷推進水權交易市場的建設，但目前黃河流域甘肅段依舊沒能建立起完整有效的水權交易體系。甘肅省的水權交易試點工作始于疏勒河流域，直到2018年，黃河流域蘭州段才被確定為水權交易的試點區域。目前看來，甘肅省水權交易的試點工作主要集中在用水戶間，行政區域間及不同行業間的用水交易仍舊不通暢。水權市場化的進度緩慢，嚴重限制了水權制度的發展完善，這不僅不利于節水型社會的推進，也無法針對水資源的實際需求變化做出及時響應。

2．法律粗糙且落實不到位

甘肅省水權配置層面的相關法律保障依然薄弱，主要原因在于有關水權配置的政策內容沒有通過地方立法的方式嚴格保障實施，所以無法真正落到實處。甘肅省水權配置存在的法律問題使其工作的開展主要依托國家層面的法律規定，省內目前尚無專門性的地方法規對省內黃河流域水權配置過程中可能出現的一系列問題做出細化規定。

首先，以水權交易為例，立法固然具有滯后性，但甘肅省水權交易試點工作開展近10年，有關水權交易的法律法規仍舊停留在借鑒國家立法的層面；且省內現有的大部分有關水權配置的法規都夾雜在其他水管理文件中，未能獨立成文。例如，2014年6月省政府頒布的《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》第八條規定，在初始用水權利明確的基礎上，逐步形成政府調控與市場配置相結合的水權流轉機制，但是隨后并未就水權轉讓的政府責任做出細化，也沒有后續文件對市場配置過程中的系列問題做出進一步規定和說明。又如，2020年7月出臺的《甘肅省節約用水條例》第十五條規定，用水采取總量控制與定額管理相結合的方式，但卻沒有針對應當建立的制度進行細化規定；該條例第四十六條規定，縣級以上人民政府要在域內逐步推行水權交易制度，但卻沒有對縣級以上人民政府如何推行水權交易進行具體的規定和解釋。政府和市場在水權市場配置中的權利、義務和責任，各行業間的水資源調配、基層用水戶之間的水權交易運作模式等都未能在地方性立法上得到明晰的體現。

其次，有關黃河流域高質量發展和綠色發展的相關研究雖然進行得如火如荼，但生態環境用水的水權配置規定卻仍然停留在籠統模糊的階段，沒有形成相對具體的制度規范。同時，有關黃河流域的水權定價、流域水權配置管理機構職能、水資源跨流域調配等具體問題也未從法律層面得到有效界定。此外，省內有關黃河流域水權配置的大多數地方規范性文件，都是以不具有法律強制力的“軟法”形式出現。雖然甘肅省自始至終積極推進水權配置的體制建設，但在新發展趨勢下，政府結合黃河流域甘肅段實際情況，綜合運用法規、經濟、政策等方式的工作機制仍然不夠行之有效。甘肅省人大及其常委會通過有關流域水權配置的立法少之又少，大多是決議、通知、意見等不具有國家強制力保障實施的政策文件。

3．區域機構與流域機構之間的水資源管理權限不平衡

流域管理的協調統一始終是流域治理的重點，我國在立法中已明確規定流域水資源管理應由區域和流域相關部門共同負責，但在實際管理過程中流域管理機構與區域管理機構的管理權限卻時常發生沖突，這一點在水資源的調配與執法方面尤為突出。目前，黃河流域的綜合管理機構是黃河水利委員會，有關水資源調配的管理是由黃委會下屬的水資源管理調度局負責。黃委會始于1933年，開始的職能僅為防洪，隨著時代的變遷，新中國成立以后，黃委會的職能也不斷擴大。

在水權配置管理領域，黃委會僅是水利部的派出部門，行使的職權有限，大部分職權圍繞水事工作行使，對于流域各地的水權調配只能起到輔助作用，即黃河流域管理機構是在地方政府的領導下進行水資源配置活動，流域管理機構并沒有被賦予獨立的行政權，造成水資源的管理部門無法對水資源進行有效管理，出現了管理不對稱的問題。而在水權初始分配的階段，流域管理機構又占據了主導地位。就黃河流域而言，中央政府從宏觀層面確定流域9省區初始水資源配置量，導致初始水權的分配結果必然受中央政策偏好的影響；區域管理機構雖然對本地實際用水情況有較為細致的了解，但卻無權參與到本區域初始水權的分配過程中，也會產生管理脫節的問題。此外，水權配置過程中農業農村部門、生態環境部門、自然資源部門等均有權參與管理，多部門共同擁有管理權限的情況導致水權配置過程較為混雜且效率低下。

在水資源管理執法層面，雖然在《水法》中賦予了黃河水利委員會一定的法律地位，但其本質并不是行政機關，在處理行政事務上沒有獨立的權限，這就使得流域管理機構在行政執法與監督層面均無獨立行使的權力，其處理流域事務的權威性備受質疑。就水資源行政管理而言，如果流域管理機構管理權限缺位，地方政府通常會將地方經濟的發展放在首位，將流域整體利益置于后位，地方保護的情形便會滋生，流域水資源的整體利益將會受損。如何協調區域與流域管理機構在水權配置方面的職能，是甘肅省乃至黃河流域其他省區亟待解決的問題。

4．黃河流域蘭州段水權交易試點工作監管機制缺失

蘭州市水權交易試點工作開展至2022年已近4年，主要集中于七里河區和榆中縣。黃河流域蘭州段屬于省級水權二級交易市場，由黃河水利委員會總體制定交易方案，現存的交易模式主要為區域間交易、流域間交易、行業間交易。試點工作開始后，蘭州市政府試圖通過建立多部門聯合協作的監管機制進行管控，但實際操作效果并不樂觀。由于我國水權交易法律體系尚不完善，流域水權交易的監管體系一直以來都處于薄弱狀態。具體來看，蘭州段水權交易監管缺失的主要原因大致包括以下三點。

第一，水權模糊。黃河流域蘭州段目前的交易試點工作完全由地方政府指導展開，區域政府與流域管理機構不同，在水權配置的過程中易產生權屬模糊的情形。依靠地方政府雖然能有效明確水市場交易過程中的主體責任，但基于流域的互通性，一旦涉及跨流域水權調配的問題，區域政府便難以實行強有力的監管措施。

第二，信息登記管理制度不完備。水權交易既然由政府主導，其性質便屬于行政行為的一種，需要按流程審批方可進行。信息的公開是保障監督的重要手段，由于水權交易制度自身發展薄弱，地方政府對信息的登記管理也不完備。蘭州市也是如此，對有關水權交易開展的具體流程及實際進展情況公開不足，導致群眾監督難以發揮應有作用。

第三，水權交易價格監管缺位。政府在水權市場交易過程中負有經濟調控的職責，其目的在于通過責任主體的職能手段保障市場公正，從而保障水權交易效率。蘭州市水權交易價格體系尚未完整建立，政府在市場價格方面的監管作用未能有效發揮。水權交易價格體系的完善可以參照礦產資源交易的經驗，政府應綜合考量資源成本、供求關系以及基礎設施等方面因素，構建完備的水權市場價格體系。同時水價的制定不能忽視生態環境因素，因為水資源的開發利用一定程度上是建立在犧牲生態環境的基礎上進行的。

5．水權二級市場參與主體單一

2016年，甘肅省疏勒河流域開展水權登記試點工作，探索將水流看作獨立元素進行確權登記的辦法。甘肅省水權確權登記制度僅在省、市州二級區域進行，沒有進一步將用水權分配到縣市一級的基層用水戶。雖然在灌溉區有將水權分配到用水戶的情形，但只存在于少量地方，且登記制度僅為對水量的登記，忽略了對用水主體權利的確認，導致市場主體權利義務較為模糊。此外，甘肅省目前的水權交易參與主體主要為農業灌區用水戶及用水短缺的工業企業，交易主體范圍較窄，不利于實現社會層面的水權交易市場運作。再者，目前針對水權交易市場的風險防范保障較少，對市場主體的權利保障機制缺位，公眾內心對于水權交易存在的風險損失較為擔憂，這都嚴重阻礙了基層個體及企業參與到水權市場交易中的積極性。