二 黃河流域甘肅段水權(quán)配置法律保障機(jī)制之不足

（一）水權(quán)配置及其相關(guān)問(wèn)題

黃河流域甘肅段水權(quán)配置的共同問(wèn)題主要集中體現(xiàn)在初始分配量不足、配置效率低下、經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水之間矛盾突出等。除共性問(wèn)題外，流域各地受各自歷史、社會(huì)、資源、環(huán)境等因素影響，存在的問(wèn)題各不相同。

1．黃河流域甘肅段初始水權(quán)配置量不足

黃河流域初始水權(quán)配置始于1987年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《黃河可供水量分配辦法》，這是國(guó)內(nèi)首次針對(duì)黃河流域整體范圍內(nèi)的水資源調(diào)配方案。此次分配中，甘肅省初始分配的水量為30.4億立方米，占比僅為流域整體分配水量的8.2%，人均大約170立方米，僅占流域整體人均水平的54%。可見(jiàn)，“87分水方案”中，由于當(dāng)時(shí)黃河中上游省份的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯低于中下游地區(qū)，所以導(dǎo)致初始水量的分配明顯偏低于中下游地區(qū)。因此甘肅省獲得的水資源初始分配量明顯低于其他省份。2013～2018年間，黃河流域甘肅段年均水資源配置量進(jìn)一步減少至26.6億立方米，黃河流域以43.5%的水資源涵養(yǎng)了甘肅省7成以上的人口，可謂甘肅省水資源供給的主要源頭，初始水量的一再減少?lài)?yán)重制約了黃河流域甘肅段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黃河干流蘭州段以上及省內(nèi)渭河、涇河及祖厲河等支流徑流量約占黃河流域總徑流量的7成左右，如此大的產(chǎn)水量也與極少的初始分配量嚴(yán)重不匹配。特別是河西地區(qū)及隴中區(qū)域，一直以來(lái)都是甘肅省較為嚴(yán)重的干旱區(qū)，但卻存在緊靠黃河“無(wú)水用”的尷尬窘境。

近年來(lái)，黃河流域經(jīng)濟(jì)、降水、水利工程建設(shè)等方面的變化，都使得1987年初始制定的水權(quán)分配方案不再適用于當(dāng)前。首先，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展及工農(nóng)業(yè)機(jī)械化規(guī)模不斷提高，原來(lái)制定的水量分配方案已經(jīng)不能滿足甘肅省目前的實(shí)際用水需求。并且隨著我國(guó)當(dāng)前耕地中心不斷向西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，未來(lái)甘肅省黃河地區(qū)的耕地與種植面積將持續(xù)增加，隨之而來(lái)的便是水資源需求量的不斷提高。其次，近40年來(lái)黃河天然水量呈現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢(shì)，以2013年為例，降水豐富的夏季，降水量卻較往年減少了40%，致使黃河流域甘肅段水量較往常降低了15%左右。另一方面，由于沿黃流域生態(tài)環(huán)境的不斷破壞以及生態(tài)保護(hù)思想的不斷加深，致使生態(tài)用水的需求不斷增多。再者，制定“87分水方案”時(shí)，明確指出適用于南水北調(diào)工程生效前（見(jiàn)表2-7）。如今，南水北調(diào)首期工程已全面開(kāi)通7周年，調(diào)水量近400億立方米，隨著工程的投入使用，黃河流域中下游地區(qū)的水資源條件已發(fā)生顯著變化，應(yīng)當(dāng)在整體分析最新流域空間供水條件變化的前提下，重新制定符合實(shí)際的黃河水資源初始分配方案。

2．農(nóng)業(yè)用水量大且浪費(fèi)嚴(yán)重

黃河流域甘肅段水權(quán)初始分配的主要問(wèn)題雖為初始分配水量不足，但各區(qū)域、行業(yè)間初始水量分配效率低下的問(wèn)題也不容忽視。以農(nóng)業(yè)用水為例，黃河流域甘肅段沿岸各區(qū)域農(nóng)業(yè)用水占比均顯著高于其他領(lǐng)域，除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身對(duì)用水需求較高以外，也存在用水效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重等顯著問(wèn)題。

首先，黃河流域甘肅段一直以來(lái)都采用發(fā)放取水許可證的方式，規(guī)制水權(quán)的初始配置，卻很少通過(guò)市場(chǎng)的手段對(duì)流域初始水權(quán)進(jìn)行配置，這就導(dǎo)致不少初始用水申請(qǐng)人在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)欠缺的前提下便取得了水權(quán)配置資格，致使水資源使用效率和經(jīng)濟(jì)效益低下。具體來(lái)看，其一，政府與市場(chǎng)在水資源配置過(guò)程中的權(quán)力責(zé)任尚未細(xì)化厘清，政府對(duì)于水權(quán)配置過(guò)多的行政管理及用水審批一定程度制約了其市場(chǎng)化的運(yùn)作。其二，市場(chǎng)化運(yùn)作將會(huì)導(dǎo)致諸多用水糾紛，目前相關(guān)配套的糾紛解決機(jī)制尚不成熟，一旦脫離政府的審批監(jiān)管，糾紛得不到良好解決。在農(nóng)業(yè)用水中也是如此，一直以來(lái)甘肅省都是由政府分配農(nóng)業(yè)用水，且政府對(duì)農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)化交易的價(jià)格一直把控在較低的區(qū)間，雖然在一定程度有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也因缺乏市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)水價(jià)導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)灌溉過(guò)程中水資源的大量污染與浪費(fèi)。其次，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)備與技術(shù)落后、地表水的使用效率低下、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間水資源的調(diào)配不科學(xué)等因素也都制約了農(nóng)業(yè)用水的高效合理使用。

3．生態(tài)用水與經(jīng)濟(jì)用水矛盾突出

在可持續(xù)發(fā)展的理念之下，黃河流域甘肅段水資源配置必須要保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要用水，以達(dá)到水資源的可持續(xù)利用，這就必然導(dǎo)致服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源量有所減少。而實(shí)際情況并非如此。農(nóng)業(yè)作為黃河流域甘肅段的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，大量擠占了生態(tài)用水。再者，工業(yè)污水二次利用率低，大量污水的排放也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。盡管近年來(lái)甘肅省政府對(duì)沿黃流域的排污企業(yè)做出了重點(diǎn)整治，但是長(zhǎng)期以來(lái)的工業(yè)用水習(xí)慣依舊沒(méi)有得到徹底改變。除工農(nóng)業(yè)領(lǐng)域水資源利用不合理外，各領(lǐng)域水權(quán)配置量未隨時(shí)代變遷及時(shí)做出調(diào)整，這也是導(dǎo)致水權(quán)配置過(guò)程中經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水矛盾日漸突出的主要原因。改革開(kāi)放已然40余年，黃河流域甘肅段的經(jīng)濟(jì)也在不斷地發(fā)展，工業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的機(jī)械化、大規(guī)模化產(chǎn)業(yè)鏈的形成也使經(jīng)濟(jì)用水量不斷上升。同時(shí)，隨著綠色發(fā)展理念的形成及黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的提出，政府對(duì)生態(tài)用水的重視程度也不斷提高，甘肅省作為黃河上游地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的水資源配置比例逐年增高。以2018年為例，黃河流域甘肅段用水量中，農(nóng)業(yè)用水占65.0%，工業(yè)用水占14.9%，居民生活用水占10.2%，城鎮(zhèn)公共用水占6.3%，生態(tài)環(huán)境用水占3.6%。其中，黃河流域生態(tài)環(huán)境用水量約為1.37億立方米，生態(tài)環(huán)境用水量逐年提高，比20世紀(jì)初提高近1倍。而目前甘肅省各領(lǐng)域的水權(quán)配置方案依然還是基于早年情況制定的，顯然無(wú)法滿足當(dāng)下各領(lǐng)域的實(shí)際用水需求。

4．蘭州及白銀段工業(yè)用水供不應(yīng)求

黃河蘭州段全長(zhǎng)151千米，其中流經(jīng)市區(qū)45千米。黃河白銀段全長(zhǎng)258千米，主要包括黃河干流及其主要支流祖厲河、渭河、清水河三大水系。蘭州與白銀都是甘肅省重要的工業(yè)城市，近年來(lái)，隨著工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工業(yè)用水需求急劇增加。盡管從2001年至今，兩地的工業(yè)萬(wàn)元增加值用水量從149立方米下降至59立方米，工業(yè)用水效率逐年保持上升。但日漸增加的工業(yè)產(chǎn)業(yè)用水需求與工業(yè)用水不充足、不充分的矛盾仍是目前蘭州及白銀市水權(quán)配置過(guò)程中最顯著的矛盾。

蘭州市水資源的供應(yīng)一直以來(lái)主要以地表水資源作為支撐，但隨著工業(yè)用水需求的日益增加，蘭州市不得不大量開(kāi)采地下水資源，極大地破壞了蘭州市的水循環(huán)系統(tǒng)，影響了蘭州市水資源的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，蘭州向黃河排放的工業(yè)廢水嚴(yán)重影響了流域水質(zhì)，導(dǎo)致黃河流域可配置水量的大幅減少。工業(yè)生產(chǎn)廢水主要來(lái)自化工、石油、金屬冶煉加工等行業(yè)，尤其是這些行業(yè)的龍頭企業(yè)，如蘭化化肥廠、蘭化有機(jī)廠、蘭化石油化工廠等，并且隨著蘭州新區(qū)的大力發(fā)展，蘭州市未來(lái)的工業(yè)用水需求及工業(yè)廢水排放量仍將繼續(xù)增加。

目前，白銀市年用水量達(dá)到50萬(wàn)立方米以上的工業(yè)企業(yè)有8家，工業(yè)用水量高達(dá)0.57億立方米，白銀市各行業(yè)用水大部分是從黃河直接取水，遠(yuǎn)離了黃河干流和提灌工程的區(qū)域，這也是導(dǎo)致白銀市工業(yè)用水欠缺的重要原因。同時(shí)，白銀市位于黃土高原與騰格里沙漠過(guò)渡地帶，境內(nèi)山地縱橫，生態(tài)環(huán)境惡劣，近年來(lái)用以生態(tài)保護(hù)的水量不斷增加，致使配置給工業(yè)的水量相對(duì)有所減少。再者，白銀市工業(yè)用水的重復(fù)使用率為81.5%，城市管網(wǎng)漏失率為15.2%。僅白銀區(qū)、平川區(qū)建有城市污水處理再生利用工程，2018年白銀市區(qū)污水處理率超過(guò)93％，但中水利用率僅為11%，處理后大多直接排放，未進(jìn)行中水回用。

綜上所述，蘭州及白銀市同屬黃河流域沿岸重要的工業(yè)城市，工業(yè)污染物大量排放、工業(yè)用水重復(fù)利用率低及工業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大都是工業(yè)用水供不應(yīng)求的重要因素。

5．臨夏、甘南段水權(quán)配置效率低下

臨夏州是黃河流域上游重要的水源補(bǔ)給區(qū)，州內(nèi)河流均屬于黃河水系。黃河流經(jīng)臨夏州境內(nèi)達(dá)103千米，一級(jí)支流有洮河、大夏河、湟水河等，有黃河三級(jí)以上支流30余條。黃河甘南段全長(zhǎng)433千米，每年平均向黃河補(bǔ)水65.9億立方米，是黃河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)。雖然近年來(lái)兩州在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但目前兩州的草地退化沙化程度仍然嚴(yán)重，水土流失問(wèn)題也在不斷加劇。

臨夏境內(nèi)絕大部分是山地，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤侵蝕嚴(yán)重。水土流失面積5859平方千米，占總面積的79.9%。每年有7000多萬(wàn)噸泥沙注入黃河，大規(guī)模的水土流失導(dǎo)致黃河徑流量減少趨勢(shì)顯著。由于黃河流域水系強(qiáng)大的自然侵蝕作用，造成域內(nèi)溝壑縱橫，使水權(quán)配置的難度極大增加；并且由于域內(nèi)的水利設(shè)施使用年頭已久，老化程度嚴(yán)重，加之受農(nóng)業(yè)灌溉配套設(shè)施薄弱、管理技術(shù)手段落后等因素的影響，灌溉水滲透情況嚴(yán)重，利用率不高，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)僅為0.58。臨夏州發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積61萬(wàn)畝，占農(nóng)田有效灌溉面積的36.1%，離高效節(jié)水農(nóng)業(yè)要求還有很大差距，導(dǎo)致水權(quán)配置效率低下的同時(shí)也給當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)及生活帶來(lái)了安全隱患。甘南州牧區(qū)受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、粗放、人口增長(zhǎng)迅速以及氣候變化等多種因素影響，農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境逐步惡化，形成了“人口增加→生活困難→擴(kuò)大養(yǎng)畜量→草原退化→生活更加困難→再擴(kuò)大養(yǎng)畜量→草原進(jìn)一步退化”的惡性循環(huán)模式。草場(chǎng)的退化使得大量的水土流入黃河，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，瑪曲段補(bǔ)給黃河流域的水量已經(jīng)下降了13%左右，洮河徑流量下降了15%，大夏河徑流量也下降了32%。

綜上所述，甘南、臨夏作為黃河流域上游重要的生態(tài)保護(hù)地，近年來(lái)管護(hù)力度不夠、資金投入不足、生態(tài)建設(shè)后勁乏力、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立等因素都是導(dǎo)致其水土流失的重要原因。