基層治理是國家治理的基石。黨的二十大報告指出：“積極發展基層民主。基層民主是全過程人民民主的重要體現。”《“八五”普法規劃》指出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，加強鄉村（社區）依法治理。村民自治制度是我國基層民主的重要內容之一。村民自治不僅是涉及億萬農民群眾切身利益的政治活動，而且是關系整個國家和社會穩定的重要因素。鄉村振興，治理有效是基礎。深化村民自治實踐，必須堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。發揮自治章程、村規民約的積極作用。全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程。依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。積極發揮新鄉賢作用。推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，發揮群眾主觀能動性，實現共建、共管、共治、共享，帶動全體村民參與基層治理，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

第一節 村民自治概述

一、村民自治的含義

村民自治，是指廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的主體是全體農村居民，而不是局限于某一階層或某一行業的成員；自治的區域是村，即與農村居民生活聯系十分緊密的社區；自治的內容為本村的公共事務和公益事業，即村務；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關的公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。

二、村民自治的方式

村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

民主選舉。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期5年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。選舉實行普遍、平等、直接提名候選人、差額競選、無記名投票、公開計票等原則。

民主決策。涉及村民切身利益的事項，必須經村民會議或村民代表會議民主討論，按少數服從多數的民主議事規則作出決定。

民主管理。村民委員會對村內的各種事務進行管理，要尊重村民的意見，在管理過程中吸收村民參加決策。

民主監督。村民委員會組織法第2條中規定，村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。第16條中規定，本村1/5以上有選舉權的村民或者1/3以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。第30條中規定，村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。

第二節 加強基層群眾自治

一、健全基層群眾自治制度

（一）加強村（居）民委員會規范化建設

一是堅持黨組織領導基層群眾性自治組織的制度，建立基層群眾性自治組織法人備案制度，加強集體資產管理。二是規范撤銷村民委員會改設社區居民委員會的條件和程序，合理確定村（社區）規模，不盲目求大。三是發揮村（居）民委員會下設的人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會作用，村民委員會應設婦女和兒童工作等委員會，社區居民委員會可增設環境和物業管理等委員會，并做好相關工作。四是完善村（居）民委員會成員履職承諾和述職制度。

（二）健全村（居）民自治機制

一是強化黨組織領導把關作用，規范村（居）民委員會換屆選舉，全面落實村（社區）“兩委”班子成員資格聯審機制，堅決防止政治上的兩面人，受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡及涉及宗族惡勢力等問題人員，非法宗教與邪教的組織者、實施者、參與者等進入村（社區）“兩委”班子。二是在基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬群眾反映意見和建議的渠道。三是聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商。四是完善黨務、村（居）務、財務公開制度，及時公開權力事項，接受群眾監督。強化基層紀檢監察組織與村（居）務監督委員會的溝通協作、有效銜接，形成監督合力。

（三）增強村（社區）組織動員能力

一是健全村（社區）“兩委”班子成員聯系群眾機制，經常性開展入戶走訪。二是加強群防群治、聯防聯治機制建設，完善應急預案。三是在應急狀態下，由村（社區）“兩委”統籌調配本區域各類資源和力量，組織開展應急工作。四是改進網格化管理服務，依托村（社區）統一劃分綜合網格，明確網格管理服務事項。

（四）優化村（社區）服務格局

一是市、縣級政府要規范村（社區）公共服務和代辦政務服務事項，由基層黨組織主導整合資源為群眾提供服務。二是推進城鄉社區綜合服務設施建設，依托其開展就業、養老、醫療、托幼等服務，加強對困難群體和特殊人群關愛照護，做好傳染病、慢性病防控等工作。三是加強綜合服務、兜底服務能力建設。四是完善支持社區服務業發展政策，采取項目示范等方式，實施政府購買社區服務，鼓勵社區服務機構與市場主體、社會力量合作。五是開展“新時代新社區新生活”服務質量提升活動，推進社區服務標準化。

二、推進基層法治和德治建設

（一）推進基層治理法治建設

一是提升基層黨員干部法治素養，引導群眾積極參與、依法支持和配合基層治理。二是完善基層公共法律服務體系，加強和規范村（居）法律顧問工作。三是鄉鎮（街道）指導村（社區）依法制定村規民約、居民公約，健全備案和履行機制，確保符合法律法規和公序良俗。

（二）加強思想道德建設

一是培育踐行社會主義核心價值觀，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區、進農村、進家庭。二是健全村（社區）道德評議機制，開展道德模范評選表彰活動，注重發揮家庭家教家風在基層治理中的重要作用。三是組織開展科學常識、衛生防疫知識、應急知識普及和誠信宣傳教育，深入開展愛國衛生運動，遏制各類陳規陋習，抵制封建迷信活動。

（三）發展公益慈善事業

一是完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制，支持建立鄉鎮（街道）購買社會工作服務機制和設立社區基金會等協作載體，吸納社會力量參加基層應急救援。二是完善基層志愿服務制度，大力開展鄰里互助服務和互動交流活動，更好滿足群眾需求。

第三節 村民委員會組織法

一、村民委員會組織法概述

為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法制定了村民委員會組織法。該法于1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂，根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改<中華人民共和國村民委員會組織法><中華人民共和國城市居民委員會組織法>的決定》修正。新修正的村民委員會組織法，集中了全國人民的智慧，反映了億萬農民的愿望，符合我國社會主義新農村建設的實際，標志著我國農村社會主義民主政治建設進入了一個新階段。

二、村民委員會

（一）村民委員會的組成

村民委員會由主任、副主任和委員共3至7人組成，并規定其成員中，婦女應當有適當的名額，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員；村民委員會每屆任期5年，屆滿應當及時舉行換屆選舉，村民委員會成員可以連選連任。村民委員會決定事項時，采取少數服從多數的原則，實行村民委員會集體負責的制度和整個村民委員會向村民會議負責的制度。

（二）村民委員會的職能

村民委員會的職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會組織法除規定村民委員會的上述職能外，還規定了村民委員會的以下職能。

第一，村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作。

第二，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。

第三，村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務、愛護公共財產，維護村民的合法權益，發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設。多民族村民居住的村，村民委員會應當教育和引導各民族村民增進團結、互相尊重、互相幫助。

第四，村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。

（三）村民委員會與鄉鎮政府的關系

村民委員會既不是國家政權，也不是基層政權的派出機關。村民委員會與鄉鎮政府是被指導與指導的關系，鄉級人民政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但是，村民委員會應當自覺接受鄉鎮人民政府的指導，并協助鄉鎮人民政府開展工作。

三、村規民約和村民自治章程

（一）村規民約和村民自治章程的內容

村規民約是村民根據有關法律、法規和政策，結合本村實際共同商議制定，并需要全體村民自覺遵守的行為規范，其內容主要涉及社會公德、家庭美德、村風民俗、鄰里關系、公共秩序、治安管理等各方面。村民自治章程屬于村規民約中的一種，是村規民約的延伸和發展，它比村規民約更為規范、更為系統，涵蓋村民自治活動中的各個方面，既是調整村民之間行為的準則，又是規范村中管理事務的準則。所以，村民自治章程的效力高于村規民約。

（二）村規民約和村民自治章程的法律效力

村規民約和村民自治章程以及村民會議或者村民代表會議決定的事項不得與憲法、法律和國家政策相抵觸。實踐中，無效的情形有以下幾種：（1）制定主體不合法。村規民約和村民自治章程的制定權能屬于村民會議，其他組織和個人制定的均屬于無效。（2）表決通過的票數不合法。村民委員會組織法第22條規定，召開村民會議，應當有本村18周歲以上村民的過半數，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。所以村規民約和村民自治章程通過的票數必須符合上述規定，否則無效。（3）制定的內容不合法。村規民約和村民自治章程以及村民會議或者村民代表會議決定的事項不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，否則無效。

（三）村規民約和村民自治章程的審查

村民委員會組織法第27條規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。所謂備案，是指將村民自治章程和村規民約上報給鄉鎮政府知曉，而不需要其批準。另外，村民委員會組織法還規定了鄉鎮人民政府指導村民委員會開展工作，并強調不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。所謂指導，不同于領導，不能推定適用改變或撤銷的做法。因此，鄉鎮政府若發現村民自治章程和村規民約中不合法處，可采取拒絕備案，同時向村民委員會提出行政建議，要求召開村民會議重新修改村民自治章程和村規民約。村民委員會可以接受其建議，也可以拒絕接受。村民委員會如果拒絕其建議，鄉鎮政府可以通過鄉鎮黨委向村黨支部傳達黨內指令，要求村黨支部聯合發動1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表，召集村民會議，討論和修改村規民約和村民自治章程中不合法的地方。

四、村務公開制度

（一）村務公開的內容

村民委員會組織法第30條規定，村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督：（1）本法第23條、第24條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；（2）國家計劃生育政策的落實方案；（3）政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；（4）村民委員會協助人民政府開展工作的情況；（5）涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。

村民委員會組織法第23條規定，村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。

村民委員會組織法第24條規定，涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（1）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（2）從村集體經濟所得收益的使用；（3）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（4）土地承包經營方案；（5）村集體經濟項目的立項、承包方案；（6）宅基地的使用方案；（7）征地補償費的使用、分配方案；（8）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（9）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

（二）村務公開的形式和程序

村務公開的形式主要是固定公開，即采用固定地點的方式進行村務公開，比如，在住戶集中、群眾易見的交通路口或村民聚集的位置設立公開欄、公開墻報。此外，還有會議公開、文表公開和媒體公開等。村務公開的程序，即村務公開工作必須經過的步驟，具體包括確定公開內容、審查核實公開內容、向村民公布、征詢意見和建立檔案等五個工作步驟。

（三）村務公開的監督機制

村民委員會組織法第31條規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。

以案釋法 村主任不為民辦事 村民行使罷免權

案例介紹

2018年11月18日，某區甲村496名村民聯名提出罷免村委會主任。其罷免的理由是，本村村委會主任潘某自2015年任職以來，沒有依法經營管理村級集體財產。在土地問題上利用職權侵占農民合法權益，財務管理失控，村財務從沒有公開，據上級的審計報告，村財務“白條子”入賬占85%，3年之中，村委會成員吃喝玩樂花費計66.42萬元，占全村收入的24.5%。2019年3月24日，在當地政府和人大的指導下，甲村村委會主持召開村民大會，依據村民委員會組織法的規定，履行罷免程序。一名村民代表在大會上宣讀了村民聯名要求罷免村委會主任潘某的意見書及罷免理由，潘某就罷免理由當場逐條進行了申辯。甲村共有1351名有選舉權的村民，本次村民大會有1290人領票參加了罷免投票。大會共收回選票1241張，其中1122票贊成罷免現村委會主任，94票反對，17票棄權，8張廢票。最后，村委會成員當場公布投票結果并宣布：本村村民依法罷免村委會主任潘某生效。

案例評析

村民委員會組織法第16條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。”我國是社會主義國家，人民當家作主，村民委員會由村民選舉產生，對村民負責，受村民監督。村民有權依法選舉村民委員會，也有權依法罷免村委會成員。因此，村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務。如果有村委會成員在當選以后，放松對自己的要求，以權謀私，多吃多占，違法亂紀，腐化墮落，辜負村民的信任，村民就有權依法將其罷免。

法條鏈接

《中華人民共和國村民委員會組織法》

第十六條 本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。

罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。

思考題

1.什么是村民自治？村民自治的方式有哪些？

2.如何才能增強村（社區）組織動員能力？

3.哪些涉及農民切身利益的村務應當公開？