第二節 災害救助的形式、標準與款物

一、災害救助的形式

我國現階段災害救助的主要形式有：

1.國家救助

國家救助是災害救助的主要形式。因為災害發生緊急、破壞后果嚴重，需要在短時間內組織大量的人力、物力、財力施行搶救，這是其他任何群體或組織都難以勝任的，只有國家才能動員大量的資源，做到有計劃、有組織地及時施以救助。國家救助災民的方式多種多樣，包括資金救助、實物救助以及服務救助等。

2.救災保險制度

救災保險是指由政府出面組織，由中央救災經費、地方財政補貼、農民自己繳納保險費形成救災保險基金，為災民提供災后生活的基本保障并維持其簡單再生產的一種災害社會保障制度。我國從1987年開始，經民政部組織，救災保險曾經在我國的102個縣、市試點。實踐表明，這一制度在籌資上采取國家、集體、個人相結合的方法，按災害損失程度，依靠社會力量，幫助受災戶解決困難，在一定程度上拓展了救災渠道，增強了救災的合力。同時，引進保險機制，提高了農民的自我保險意識，并體現權利和義務對等的原則。然而，救災保險政策不規范、管理體制不健全、技術上不充分，各部門、各界對于在農村開展社會保險的認識不統一，以及如何與現行社會救助制度相銜接等問題的存在，致使其處于自生自滅狀態，但在市場經濟的理念和方法指導下進行災害救助，這種探索無疑是值得稱道的。

3.農村互助儲金會、儲糧會的探索

成立互助互救組織是發掘民間的互助潛力，主動應對災害的一種積極舉措。1983年江西的救災互助儲金會組織是較早的探索。這是以民辦、民管、民用為主要特征，以救災扶貧、救危解難為主要任務的民間社會保障組織，其目的是在重大自然災害發生之后，擴大自然災害救助款物的來源，及時為災民提供大量資金和物品，鼓勵災民和相關民眾的互幫互助。但是，對于互助儲金會管理的規范化問題和實施操作過程中可能出現的問題如何解決，以及如何才能調動起社會成員的積極性參與到這一救災組織當中來，如何發展起具有替代作用的、更為有效的民間互助組織，尚缺乏深入的研究。特別是對于儲金會在許多地區改變其宗旨，把救災互助性行為演變為金融借貸性行為并且沒有及時糾正和規范，以至于在政府整頓金融秩序中被迫停止。在救災實踐中，與儲金會幾乎同時產生的儲糧會，在西北等地比較貧窮的省區至今仍存在，發揮著豐年儲糧、災年借出、救濟災民的作用。

4.互濟互助，生產自救

除了一般的非災區支援災區、城市地區支援農村災區、工業地區支援農業災區以及鄰里、親友等傳統互助形式在發揮積極作用以外，多年來，我國還積極探索了各種新的互濟互助形式，但由于人口眾多，自然災害頻繁，國家財力有限，不可能所有的災害都完全依靠國家救助。并且，在災害救助中如果僅從生活方面給予錢物使救助對象維持基本生活水平，則只能維持其暫時的生存，必須從扶助災民發展生產并最終擺脫貧困的思路出發才能真正增強他們抵抗災害的能力。因此，生產自救成為國家救助的一種重要補充。

5.救災國際援助

國際援助的發展體現了災害救助的開放性。它主要是指國際組織、國家、國際友人等向災區提供的物資、技術以及資金等方面的援助。從20世紀80年代初我國打破以往謝絕外援的做法，正式向外呼吁人道主義的救災援助，到20世紀90年代我國成功召開國際減災戰略研討會，向國際社會介紹我國災情以及我國的救災方針、政策等，我國的災害救助已不再局限于內向型的發展模式，而是朝著外向型的發展模式拓展。

此外，市場經濟條件下，商業保險也不失為災害救助的一種補充形式，在災害頻發的我國也存在著廣泛的發展空間。

二、災害救助的標準

1.制定災害救助標準的意義

災害救助標準體系的建立是救災資金實現規范化管理的重要標志。西方發達國家和一些發展中國家已制定了系統的國家災害救助標準體系，明確了具體補助項目和補助額度。比如印度制定的國家災害救助標準，按照具體救助項目，可細分為善后補償、農作物損失補償、牲畜損失補償、手工業損失補償、倒損房屋補償等23個類別，形成了相對完整的國家災害救助標準體系。

長期以來，由于我國救災資金總量不足，救助標準普遍偏低，地方政府往往只能用有限的救災資金保障少數重點對象的救助，總體救助水平不高。2007年8月，國務院第188次常務會議決定大幅提高國家災害救助標準，并增加了救助項目，這些重要舉措使我國救災資金管理向規范化和制度化建設又邁進了一步，成為我國救災工作的一個重要轉折點。

2.災害救助標準的發展歷程

我國自改革開放以來直到2001年，國家災害救助標準一直維持在20世紀80年代所確定的救助水平：在口糧救助方面，中央財政按照每人每天0.38元給予補助；倒房補助分為兩類，即洪澇災害65元/間，地震災害200元/間。2002年8月，民政部和財政部聯合制定了《特大自然災害救濟補助費測算標準》，該標準首次規范了中央救災資金的測算方法。

2002—2005年，國家災害救助標準得到一定程度的細化和提高：①在緊急轉移安置方面，每轉移安置一人中央財政補助100元。②在民房恢復重建方面，倒塌一間民房中央財政補助300元，其中地震災害單列為500元/間。③在荒情救濟方面，春荒、冬令期間災民基本生活保障按一斤基本口糧測算，中央財政按照每人每天0.5元進行補助。

2004年11月8日，民政部印發了《災害應急救助工作規程》《災區民房恢復重建管理工作規程》和《春荒、冬令災民生活救助工作規程》，這三個規程對救災資金的申請、撥付、使用和監督管理程序進行了明確規定，也是地方落實救災工作的重要行動指南。

2005年5月14日，國務院正式頒布了《國家自然災害救助應急預案》，該預案明確提出，中央和地方政府應根據財力增長、物價變動、居民生活水平實際狀況等因素逐步提高救災資金補助標準，建立救災資金自然增長機制。

2006年，國家災害救助標準再次提高：①在緊急轉移安置方面，中央補助標準由100元/人提高到150元/人；臺風災害單列為70元/人，因臺風災害轉移安置人口大部分屬于臨時避險轉移，安置時間較短，故補助標準相對較低。②在民房恢復重建方面，倒塌民房中央補助標準由300元/間提高到600元/間。③在荒情救濟方面，春荒、冬令期間災民基本生活保障按一斤基本口糧測算，中央補助標準由每人每天0.5元提高到0.7元。

2007年8月5日，國務院正式發布了《國家綜合減災“十一五”規劃》，該規劃明確提出：適當提高災害救助標準，完善救災補助項目。

2007年8月15日，國務院第188次常務會議對全國抗災救災工作作出了重要部署，根據新形勢下我國經濟社會發展現狀，大幅提高了國家災害救助標準，并增加了新的救助項目：①提高倒房重建補助標準，將因災倒房的中央補助標準由600元/間提高到1 500元/間，地震嚴重損壞房屋中央財政按200元/間給予補助；②提高受災群眾冬春生活困難補助標準，由每人126元調整為150元；③增加旱災救助項目，對因旱災造成生活困難、需要政府救濟的群眾給予適當補助。另外，災害應急救助標準維持不變，即臺風災害緊急轉移安置人口，中央財政按人均70元給予補助，其他災害緊急轉移安置人口按人均150元給予補助。需要特別指出的是，上述救助標準僅是中央向省級政府撥付救災資金的測算標準，而不是實際分配到個人的救助標準。中央救災資金撥付到地方后，地方政府將依據當地實際情況，統籌管理各級救災資金，制訂救助方案，經過民主評議、張榜公布、實地核查等工作程序，及時發放救災款物，確保重點對象得到及時救助。

2009年，民政部和財政部正式將地震倒房重建標準調整為戶均1萬元，其他災害倒房重建為戶均7 000元，地震嚴重損房標準由200元/間調整為900元/戶。2010年8月，經國務院批準，倒損住房恢復重建標準進一步提高，一般受災地區，對因災倒房戶戶均補助1萬元，損房戶戶均補助1 000元；高寒寒冷地區，對因災倒房戶戶均補助1.4萬元，損房戶戶均補助1 400元。

2010年8月，經國務院正式批準設立過渡期臨時生活困難救助項目，對于啟動國家自然災害救助應急響應的，向“因災房屋倒塌或嚴重損壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災人員，按照每人每天補助10元錢、救助期限3個月的標準實施過渡期生活救助，對于啟動Ⅰ、Ⅱ級自然災害救助應急響應的，在此基礎上每天多加0.5公斤糧。2017年5月標準從10元/（人·天）提升至20元/（人·天），其他政策不變。

2011年，我國現有的六項中央級生活救助項目初步確立，包括災害應急救助（臺風災害為90元/人、其他災害230元/人）、遇難人員家屬撫慰金（5 000元/人）、過渡性生活救助［依據響應等級，Ⅲ、Ⅳ級響應10元/（人·天）共救助3個月；Ⅰ、Ⅱ級響應再加0.5公斤糧/（人·天）］、倒損房屋恢復重建救助（一般受災地區倒房1萬元/戶、損房1 000元/戶，高寒寒冷地區倒房1.4萬元/戶、損房1 400元/戶）、旱災臨時生活困難救助（60元/人）以及冬春臨時生活困難救助（90元/人）。

2017年5月3日，國務院常務會議進一步提高了救助標準，其中：災害應急救助提高到300元/人；遇難人員家屬撫慰金提高到10 000元/人；過渡性生活救助在維持原有政策不變的基礎上資金標準提高到20元/（人·天）；倒損房屋恢復重建救助按一般受災地區倒房2萬元/戶、損房2 000元/戶，高寒寒冷地區倒房2.8萬元/戶、損房2 800元/戶執行。

三、災害救助的款物

救災款物是實施救災的前提和保證。除了必要的減災防災費用外，任何國家和政府都需要在財政預算中留出必要的救災開支以備緊急使用。由于災害的難以避免性，越來越多的國家和地區開始設立專門的資金儲備制度，以便增強應對突發災害的能力。此外，拓展救災資金的來源渠道，由單一財政供給向以財政為主、社會化籌集為輔的方向轉變，也是現代世界各國的一個發展趨勢。

大體上來說，災害救助款物的來源主要有：

1.財政專項救助款

我國自實行分稅制改革后，救災款物實行分級負擔，地方籌集為主、中央財政補助為輔的原則。地方政府都在財政預算中列支了救災款項支出，一些經濟實力比較強的省、市大幅度增加了救災款的預算，使得救災能力明顯提升。

2.從中央到地方各級政府設立的救災預備金

每年年初由同級財政劃撥一筆救災專用款給民政部門，專戶存儲，由民政部門掌握，根據實際情況調劑使用。一些地方政府也根據多年的實際經驗數據，建立了救災預備金。

3.救災款物的社會捐贈

社會捐贈通常是在發生較為嚴重的災害后，由政府部門或社會團體有組織地向海內外各界募集到的款物。依據捐贈者的不同，我國的救災捐贈可以分為：別國政府或組織提供的捐贈；國外企業、民間組織和個人的捐贈；港、澳、臺同胞的捐贈；海外華僑的捐贈；國內機關、企事業單位、軍隊、學校等組織的捐贈；公民個人的捐贈。

4.其他合法渠道籌集的款物

比如福利彩票等事業籌集的資金。

救災物資的使用原則：自然災害救助款物應當堅持專款專物使用、重點使用、無償使用的原則，救災款物必須按照規定的使用范圍使用，必須用于災情嚴重、自救能力較弱的重災區和災民；不得提取周轉金，未經批準不得擴大使用范圍。政府發放自然災害救助款物應當公開、公平、公正，接受社會監督，不得平均分配。

救災款物的使用范圍：解決災民無力克服的衣、食、住、醫等生活困難，緊急搶救、轉移和安置災民，災民倒、危房恢復重建，加工及儲運救災物資所產生的費用。自然災害救助款物應當用于下列救助對象：

（1）需要緊急搶救、轉移和安置的；

（2）生活困難，無力自救的；

（3）住房倒塌或者嚴重損壞，無力自行恢復重建的；

（4）因災傷病，無力醫治的；

（5）法律、法規規定應當救助的其他對象。